苑二剛

2010年8月，一項(xiàng)旨在 “水資源優(yōu)化配置和高效利用”的水權(quán)交易試驗(yàn)在陜西省寶雞展開(kāi)。

然而兩年來(lái)，寶雞的水權(quán)交易沒(méi)有一個(gè)成功的案例，或者說(shuō)沒(méi)有一家企業(yè)申請(qǐng)水權(quán)交易。改革試驗(yàn)的結(jié)果將寶雞市水利局乃至寶雞市政府推向了尷尬的境地。

在寶雞水利部門(mén)的官員們看來(lái)，水權(quán)改革當(dāng)前沒(méi)有取得預(yù)期的效果，但并不能說(shuō)明這項(xiàng)試驗(yàn)是失敗的。

“沒(méi)有一個(gè)成功的案例，這樣的情況當(dāng)初確實(shí)沒(méi)有想到，但這正說(shuō)明制度設(shè)計(jì)的前瞻性。兩年來(lái)我們做了大量基礎(chǔ)性工作，相信再過(guò)幾年，這項(xiàng)改革將為寶雞市的水資源合理配置打下良好的基礎(chǔ)，利在后人?！睂氹u市水利局副局長(zhǎng)王克亞仍然對(duì)這項(xiàng)改革充滿(mǎn)信心。

水權(quán)交易設(shè)想

渭河橫穿寶雞，曾經(jīng)近百米寬的河道，如今密密地長(zhǎng)滿(mǎn)了一人高的野草，僅幾米寬的細(xì)流隱藏在野草叢中，靜靜流淌。

2009年，寶雞市被國(guó)務(wù)院列為全國(guó)第二批節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)城市。作為陜西全省唯一入選城市，寶雞市決定在節(jié)水方面做一些新探索。

改革的突破口選在了水權(quán)交易上。寶雞市水利局的一份報(bào)告顯示，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，寶雞水資源供需矛盾愈來(lái)愈突出，地區(qū)爭(zhēng)水、行業(yè)爭(zhēng)水矛盾不斷。爭(zhēng)水矛盾的根源在于，長(zhǎng)期以來(lái)，由于沒(méi)有明確的水權(quán)界定，用水管理措施相對(duì)滯后。政府在水資源的管理上還存在為需水領(lǐng)域采取行政手段配水，市場(chǎng)機(jī)制尚未完全建立。

寶雞市水利局局長(zhǎng)常崇信帶著水利局的官員北上寧夏、內(nèi)蒙古、甘肅，到這些水資源貧乏，水權(quán)交易開(kāi)展順利的地方進(jìn)行了實(shí)地考察，其中內(nèi)蒙古鄂爾多斯的水權(quán)交易改革給他們留下了深刻印象。

鄂爾多斯等地的成功經(jīng)驗(yàn)讓寶雞水利局的官員更加堅(jiān)定地節(jié)水改革，改革思路更加明確，即“以水定發(fā)展，高效配置水資源，讓市場(chǎng)機(jī)制成為水資源優(yōu)化配置的有效途徑”。

在借鑒鄂爾多斯等地改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2010年8月，《寶雞市水權(quán)轉(zhuǎn)換管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）正式出臺(tái)并于2010年8月1日開(kāi)始實(shí)施。水權(quán)交易的寶雞模式由此誕生。這也是陜西省第一個(gè)關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)換的地方性管理辦法。

與較早些時(shí)候進(jìn)行的浙江義烏與東陽(yáng)、北京與河北的水權(quán)交易不同的是，寶雞水權(quán)交易制度的核心是水資源在行業(yè)間的分配——“引導(dǎo)水資源向高效益、高效率方向轉(zhuǎn)移，工業(yè)發(fā)展反哺農(nóng)業(yè)，由擬建項(xiàng)目業(yè)主單位投資，水行政主管部門(mén)和水工程管理單位組織實(shí)施節(jié)水改造工程，將農(nóng)業(yè)節(jié)余的水量有償轉(zhuǎn)換給工業(yè)?！?/p>

按照《辦法》，水利局將對(duì)用水單位確定“初始水權(quán)”。水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方必須是擁有初始水權(quán)并在一定期限內(nèi)有節(jié)余水量，或者通過(guò)工程節(jié)水措施取得節(jié)余水量的用水單位或個(gè)人?！氨热缯f(shuō)，初始水權(quán)所有人擁有100立方水的使用指標(biāo)，而通過(guò)鋪設(shè)管網(wǎng)、技術(shù)改造等方式節(jié)省下50立方水。那么，受益者在支付鋪設(shè)管網(wǎng)、技術(shù)改造的費(fèi)用后，可以將這50立方水用作其他用途。”寶雞市法制辦相關(guān)人士說(shuō)，水權(quán)轉(zhuǎn)換期限最長(zhǎng)為25年。

受益者的支付內(nèi)容——水權(quán)轉(zhuǎn)換費(fèi)用，則包括治水成本和合理收益兩部分。“要首先保證節(jié)水工程建設(shè)使用，合理收益部分歸初始水權(quán)的所有人所有。”

為保證監(jiān)管，目前開(kāi)放的只是一級(jí)市場(chǎng)，即初始水權(quán)所有者和用水戶(hù)之間的初次水權(quán)交易，以便控制水資源用途。

有制度無(wú)市場(chǎng)

美好的設(shè)想并沒(méi)有很快變成現(xiàn)實(shí)。寶雞水權(quán)交易改革實(shí)施近兩年以來(lái)，交易市場(chǎng)“門(mén)前冷落鞍馬稀”。沒(méi)有一家大型企業(yè)申請(qǐng)水權(quán)，自然也就沒(méi)有一例成功的案例，處于一種“有制度，無(wú)市場(chǎng)”的尷尬境況，這讓雄心勃勃的寶雞水利人多少有點(diǎn)失落。

在寶雞市水利局的官員看來(lái)，一個(gè)重要的原因是，和年均降雨量不足400毫米的鄂爾多斯比起來(lái)，寶雞并不算嚴(yán)重缺水的城市。

以秦嶺為界，寶雞地跨長(zhǎng)江流域和黃河流域，年降雨量在1000毫米左右。境內(nèi)目前有寶雞峽、馮家山和石頭河三個(gè)大型水庫(kù)。其中寶雞峽水庫(kù)還是關(guān)中地區(qū)最大的水庫(kù)，還有分布在渭河及其大小支流上的大中型水庫(kù)百余個(gè)。

“從客觀上講，缺水；從微觀上講不是很缺，缺的是生態(tài)用水。比如渭河，地表水量小，對(duì)污染物的稀釋能力差，水質(zhì)比較差，干旱季節(jié)容易斷流?！睂氹u市水利局水資源管理處處長(zhǎng)高功強(qiáng)說(shuō)。

因?yàn)椴惶彼由纤此畮?kù)眾多，用水量不大的企業(yè)也沒(méi)有必要投入大量資金交易水權(quán)，企業(yè)水權(quán)交易的積極性并不高。

順利實(shí)施水權(quán)改革的前提是初始水權(quán)已經(jīng)全部分配完畢，新的企業(yè)要用水就必須申請(qǐng)交易水權(quán)。而寶雞目前的情況是，雖然為寶雞提供60%水源的馮家山水庫(kù)初始水權(quán)基本已經(jīng)分配完畢，但是寶雞境內(nèi)還有其他大型水庫(kù)以及100余個(gè)中小型水庫(kù)，這些水源相對(duì)于目前寶雞用水來(lái)說(shuō)還有很大的富?？臻g。

“鄂爾多斯水資源不僅極度匱乏，而且只有黃河一個(gè)水源出口，易于控制，水資源的供需矛盾比較大，企業(yè)用水得排隊(duì)，你要多少錢(qián)，我就給你。相比之下，我們的水資源還算豐富。寧夏、內(nèi)蒙古那邊一家即可壟斷水資源。你不用黃河水，就不行。甘肅張腋，你不用黑河水，你就沒(méi)有第二個(gè)水源。我們這邊怎么樣呢？你不用這個(gè)水源，就用那個(gè)水源；不用地表水，就用地下水；壟斷不成，所以實(shí)施起來(lái)完全不一樣?！备吖?qiáng)分析說(shuō)。

缺少大型用水企業(yè)也是寶雞水權(quán)市場(chǎng)零交易的一個(gè)重要原因。近年，寶雞進(jìn)行大規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整，用水量比較大的行業(yè)，如化工、造紙和紡織企業(yè)基本被淘汰了。加之用水效率的提高，這幾年寶雞全市用水量每年持平甚至還略有下降。

“水權(quán)轉(zhuǎn)換要實(shí)施，必須有大的用戶(hù)。效益一般的企業(yè)你再收這個(gè)費(fèi)，那我不在你這里干了，對(duì)招商引資有影響。超前謀劃這個(gè)是比較好的，可我們覺(jué)得現(xiàn)在實(shí)施上是有困難的?！蓖蹩藖喺f(shuō)。

其實(shí)在《辦法》實(shí)施之初，并非沒(méi)有人提出過(guò)異議，有人認(rèn)為寶雞的水資源情況與鄂爾多斯、寧夏的情況差別很大，實(shí)施會(huì)存在很大困難。但這種擔(dān)心很快就被另一種反問(wèn)給打消了。“水資源是社會(huì)基礎(chǔ)性資源，改革必須要未雨綢繆，不是一定要被逼到絕路上，才開(kāi)始改革。我們提前進(jìn)行有什么不好？”寶雞水利局有關(guān)人士表示。

成效有待檢驗(yàn)

雖然承認(rèn)目前寶雞水權(quán)交易改革實(shí)驗(yàn)因?yàn)椤俺啊睂?shí)施中遇到了困難，但王克亞并不認(rèn)為改革是失敗的。他認(rèn)為，改革為寶雞未來(lái)水資源市場(chǎng)配置打下了良好的基礎(chǔ)，他們?yōu)榇俗隽舜罅康墓ぷ鳌?/p>

據(jù)了解，近兩年來(lái)，寶雞市水利局按照初始水權(quán)具有原生態(tài)性和最初擁有性的原則，基本將全市行政區(qū)域內(nèi)干、支流和水庫(kù)的初始水權(quán)細(xì)化到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然村用水戶(hù)為單元的農(nóng)民和國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他行業(yè)的用水戶(hù)，并明確其責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)。這是一個(gè)工作量很大的基礎(chǔ)性工作。

另一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作是，在《辦法》開(kāi)始實(shí)施以后，寶雞水利部門(mén)關(guān)閉了寶雞80%企業(yè)的自備井，并全部進(jìn)行了監(jiān)控。

“如果沒(méi)有《辦法》的出臺(tái)，我們實(shí)施就沒(méi)有力度。同時(shí)在關(guān)井的過(guò)程中，我們確實(shí)感覺(jué)到企業(yè)和市民的節(jié)水意識(shí)有了很大提高?！备吖?qiáng)說(shuō)。

陜西省社科院副院長(zhǎng)石英說(shuō)，寶雞的水權(quán)交易模式未來(lái)成效如何，還有待于市場(chǎng)的進(jìn)一步檢驗(yàn)。畢竟寶雞跟鄂爾多斯不同，沒(méi)有大量能源企業(yè)來(lái)提供水利改造的資金?！暗@種探索和創(chuàng)新的初衷值得肯定?！?/p>