龐坤

［摘要］建立健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是新形勢(shì)下黨的建設(shè)、黨的執(zhí)政能力建設(shè)和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)健康順利發(fā)展的需要。本文就我國(guó)目前權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制存在的主要問(wèn)題，對(duì)如何建立健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行深入思考，提出了完善我國(guó)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的一些對(duì)策。

［關(guān)鍵詞］監(jiān)督；制約；權(quán)力；機(jī)制

［中圖分類(lèi)號(hào)］Ｄ６２１［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ［文章編號(hào)］１６７２－２４２６（２０１２）０３－００２６－０３

權(quán)力是借助國(guó)家強(qiáng)制力控制、支配、影響他人的一種力量，法國(guó)偉大的啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中曾指出：“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)?！庇?guó)劍橋大學(xué)教授艾克頓也曾說(shuō)過(guò)：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗。”由此可見(jiàn)，權(quán)力需要監(jiān)督，不受任何制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗和濫用權(quán)力。當(dāng)前，我國(guó)必須建立健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，以保障社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的順利進(jìn)行。

一、我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督存在的問(wèn)題

（一）黨政權(quán)力監(jiān)督體系強(qiáng)，社會(huì)權(quán)力監(jiān)督體系弱

我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督體系可以分為兩大部分，即處于黨和國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)中的黨政權(quán)力監(jiān)督體系和黨政系統(tǒng)外的社會(huì)權(quán)力監(jiān)督體系。改革開(kāi)放以來(lái)，為避免重蹈“文化大革命”的覆轍，歷任黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都十分重視黨政權(quán)力監(jiān)督體系的建設(shè)。經(jīng)過(guò)３０多年的努力，執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督等黨政權(quán)力監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限都得到了不同程度的增強(qiáng)，他們的監(jiān)督具有剛性的約束力。而屬于社會(huì)權(quán)力監(jiān)督體系的民主黨派和政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督和公民監(jiān)督的地位和作用雖有所提高，但其制約和監(jiān)督權(quán)力的作用卻很有限，因沒(méi)有剛性的約束力，導(dǎo)致的結(jié)果是黨政權(quán)力的自我監(jiān)督強(qiáng)，對(duì)黨政權(quán)力的外部監(jiān)督弱。

（二）權(quán)力過(guò)于集中，分工制約不夠

由于歷史的原因和長(zhǎng)期形成的思想觀念、權(quán)力觀念的影響，尤其是在強(qiáng)調(diào)黨委親自抓、黨委書(shū)記親自抓、強(qiáng)化第一責(zé)任人、追究第一責(zé)任人責(zé)任的情況下，使權(quán)力過(guò)分集中于黨委、黨委書(shū)記手中，“一把手”的權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大，加之現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制不健全，對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督出現(xiàn)真空，一人說(shuō)了算，無(wú)人監(jiān)督的現(xiàn)象出現(xiàn)了，因而易于導(dǎo)致腐敗的發(fā)生。近年來(lái)，不少高層領(lǐng)導(dǎo)干部紛紛落馬即是一個(gè)很好的證明，因此，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督尤為重要。

（三）監(jiān)督體系缺乏系統(tǒng)性，科學(xué)性

我們國(guó)家雖然有一整套權(quán)力監(jiān)督體系，而且也發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用，但是因缺乏系統(tǒng)性，科學(xué)性，也使得權(quán)力監(jiān)督在一定程度上出現(xiàn)“失督”、“弱督”的情況。

１．監(jiān)督機(jī)構(gòu)松散，缺乏獨(dú)立性。我國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)為數(shù)不少，如有同級(jí)黨委、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督，有人大、政協(xié)的監(jiān)督，有行政監(jiān)督和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，有檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)立，機(jī)構(gòu)松散和缺乏獨(dú)立性，雖多方監(jiān)督，也出現(xiàn)有的監(jiān)督工作互相推諉，不能落實(shí)、多頭出擊、難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，影響整體的監(jiān)督效果。

２．監(jiān)督的對(duì)象失衡，嚴(yán)重影響了監(jiān)督的效果。在我國(guó)黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中存在嚴(yán)重失衡現(xiàn)象。往往是監(jiān)督下級(jí)較多，監(jiān)督上級(jí)較少，監(jiān)督一般干部較多，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部較少，于是導(dǎo)致高官腐敗，巨案連連。所有這些不可避免地影響我國(guó)黨政機(jī)關(guān)監(jiān)督的效果和權(quán)威。事實(shí)上，監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在那些掌握黨政大權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部身上。

３．專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督強(qiáng)，人大監(jiān)督弱

全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在法理上是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)，各級(jí)政府、法院、檢察院由它產(chǎn)生并向它負(fù)責(zé)，人大的監(jiān)督應(yīng)該是最強(qiáng)有力的。但各級(jí)人大及其常委會(huì)由于缺乏履行監(jiān)督權(quán)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，如監(jiān)察和審計(jì)機(jī)構(gòu)等，因而難以履行法律規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)。

（四）政務(wù)公開(kāi)實(shí)施效果有待加強(qiáng)

政務(wù)公開(kāi)即權(quán)力運(yùn)作過(guò)程公開(kāi)透明。將政策法規(guī)、工作職責(zé)、辦事程序、辦事時(shí)限以及辦事結(jié)果全部公開(kāi)，讓群眾知情，受群眾監(jiān)督，它是權(quán)力監(jiān)督制約的一種方式和基本原則。近幾年來(lái)，尤其是《政府信息公開(kāi)條例》頒布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)各地許多地方實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，但是實(shí)踐中仍然存在很多問(wèn)題，實(shí)施效果并不很理想，主要原因還是傳統(tǒng)觀念的束縛。中國(guó)幾千年來(lái)形成的某些政治傳統(tǒng)和政治習(xí)慣的特點(diǎn)是：當(dāng)權(quán)者強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的神秘化；對(duì)老百姓要求重義務(wù)，輕權(quán)利；群眾監(jiān)督意識(shí)淡薄。因此權(quán)力“尋租”、暗箱操作、幕后交易、權(quán)力壟斷、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象仍然存在。

（五）現(xiàn)有的監(jiān)督方面法律法規(guī)有待建立健全

以法律約束權(quán)力比以紀(jì)律約束權(quán)力更為有效，但目前我國(guó)黨紀(jì)政紀(jì)對(duì)官員的約束力更強(qiáng)。當(dāng)前一些急需的權(quán)力監(jiān)督法，如《反貪污賄賂法》、《新聞法》、《出版法》等都尚未出臺(tái)。先行出臺(tái)的一些黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)成為黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督的主要依據(jù)。黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)因此在權(quán)力監(jiān)督中處于更加積極主動(dòng)的強(qiáng)勢(shì)地位。在權(quán)力濫用、特別是腐敗案件查辦過(guò)程中，由于受到盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系和強(qiáng)大的說(shuō)情風(fēng)的干擾，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)及其主管領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)以紀(jì)律處分代替法律處分，以行政處罰代替法律制裁，這些都會(huì)削弱法律的約束力。

二、健全和完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的有效途徑

（一）加強(qiáng)社會(huì)權(quán)力監(jiān)督體系的建設(shè)

１．加強(qiáng)群眾監(jiān)督。群眾監(jiān)督是一種最深入、最樸實(shí)的監(jiān)督，群眾的眼睛是雪亮的。領(lǐng)導(dǎo)干部的工作是否有效率，領(lǐng)導(dǎo)干部是否稱(chēng)職，是否廉潔，是否值得擁戴，最有發(fā)言權(quán)的是群眾。近幾年我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)掌握的絕大多數(shù)大案要案，都是由人民群眾檢舉揭發(fā)的，所以，加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督，是完善監(jiān)督與制約機(jī)制，防止權(quán)力腐敗決不可少的一環(huán)。目前最重要的就是通過(guò)更完善的制度和法律法規(guī)建設(shè)，讓群眾舉報(bào)等重要權(quán)利得到更充分的保障。

２．重視輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督主要是通過(guò)新聞媒介、社會(huì)輿論對(duì)濫用權(quán)力者和腐敗者揭露和曝光，將其錯(cuò)誤和罪惡公布于眾，產(chǎn)生全民公審的威力，所以，我們可以利用輿論的力量為監(jiān)督工作提供有力的支持，為查處案件創(chuàng)造一個(gè)良好的大環(huán)境。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)新聞界的輿論監(jiān)督功能日益增強(qiáng)，社會(huì)影響不斷擴(kuò)大，已成為制約權(quán)力腐敗的生力軍。但是因目前還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的規(guī)范新聞監(jiān)督的法律，新聞報(bào)道中的很多權(quán)利義務(wù)性的東西沒(méi)有上升到法律的高度予以明晰出來(lái)，因此，很有必要盡快出臺(tái)《新聞監(jiān)督法》，以法保障社會(huì)輿論的調(diào)查、報(bào)道和批評(píng)的權(quán)利，以有效發(fā)揮對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的作用。

３．強(qiáng)化民主監(jiān)督。民主監(jiān)督，包括人民政協(xié)、各民主黨派、無(wú)黨派民主人士、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾組織及廣大人民群眾依據(jù)憲法賦予的廣泛的政治權(quán)利對(duì)任何層次的權(quán)力進(jìn)行直接的監(jiān)督。雖然這種多樣化的監(jiān)督形式已經(jīng)在憲法中有所規(guī)定，但是，要讓各民主黨派依據(jù)憲法、法律所賦予的權(quán)力實(shí)施監(jiān)督，就要使民主監(jiān)督具備具體的可操作的監(jiān)督途徑、權(quán)力和程序。這是我國(guó)目前要通過(guò)各種制度和法規(guī)去具體落實(shí)的。只有如此，才能充分發(fā)揮民主監(jiān)督機(jī)制的效用、特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

（二）建立科學(xué)的權(quán)力制衡機(jī)制

我國(guó)實(shí)行議行合一的政治制度，歷來(lái)反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的“三權(quán)分立”制度，但是，資產(chǎn)階級(jí)思想家關(guān)于“權(quán)力制衡”的思想?yún)s是人類(lèi)社會(huì)政治實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)結(jié)晶，是可以批判繼承的。只有以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力，尤其是以權(quán)力制約權(quán)力，才能起到有效監(jiān)督權(quán)力的作用。所以必須建立權(quán)力相互制衡機(jī)制，一是縱向制衡，即適當(dāng)劃分上下級(jí)權(quán)力，避免權(quán)力過(guò)于集中和過(guò)于分散，并通過(guò)制定相應(yīng)配套的法律制度和干部任免、管理制度，確保上下級(jí)進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督。二是橫向制衡，即適當(dāng)對(duì)同級(jí)權(quán)力進(jìn)行分解，使分散的權(quán)力能互相制約，通過(guò)合理分權(quán)，減少“暗箱操作”的發(fā)生率，改變主要領(lǐng)導(dǎo)一把抓的狀況，有效防止腐敗行為的發(fā)生。

（三）建立起具有系統(tǒng)性、科學(xué)性的監(jiān)督體系

１．建立健全強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。鄧小平同志強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，“最重要的是要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查”。沒(méi)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法監(jiān)督權(quán)力行使，一切監(jiān)督制度就形同虛設(shè)，因此，必須建立高效能的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。（１）在現(xiàn)有體制下，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)作用，以使各監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)行動(dòng)，形成監(jiān)督合力。（２）在監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化其垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，逐步過(guò)渡到以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，形成自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，下級(jí)監(jiān)察部門(mén)只受上級(jí)監(jiān)察部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，向它負(fù)責(zé)，建立起相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮行政監(jiān)察職能。

２．突出權(quán)力監(jiān)督對(duì)象，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部手中都擁有一定的權(quán)力。因此，在監(jiān)督對(duì)象上，要突出抓好對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政“一把手”的監(jiān)督。一是把對(duì)“一把手”的任免作為重要的監(jiān)督手段，把好“授權(quán)”關(guān)，慎重選拔任用干部。二是要分解權(quán)力，互相制衡。堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)原則，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)職權(quán)形成權(quán)力制約關(guān)系。三是加強(qiáng)黨委內(nèi)部的互相監(jiān)督。同級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)成員之間因?yàn)楸舜耸鞘煜さ模渣h委成員之間的監(jiān)督是一種較為有效的監(jiān)督。

（四）認(rèn)真落實(shí)《政府信息公開(kāi)條例》，增加權(quán)力運(yùn)行的透明度

《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)政府信息公開(kāi)的主體、范圍、方式、程序、法律責(zé)任、救濟(jì)等都進(jìn)行了規(guī)定?？梢哉f(shuō)政府信息公開(kāi)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，可以避免出現(xiàn)暗箱操作或腐敗的現(xiàn)象，是防止腐敗的治本之策。從正式實(shí)施至今已３年多的時(shí)間，還有很多部門(mén)沒(méi)有很好地落實(shí)這部法規(guī)，沒(méi)有好好地整合自己的信息資源，編制出信息公開(kāi)的目錄和指南，制定出政府信息公開(kāi)的各項(xiàng)制度，如民主評(píng)議制度，考核制度，責(zé)任追究制度等監(jiān)督保障制度。除此之外，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員還要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，真正意識(shí)到政府信息公開(kāi)給各級(jí)政府和廣大人民帶來(lái)的持久利益。

（五）建立健全現(xiàn)行的監(jiān)督方面的法律法規(guī)體系

１．制定《監(jiān)督法》，使監(jiān)督體制合理化、科學(xué)化。目前，我國(guó)關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的規(guī)定分散在不同的法律、法規(guī)中，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，落實(shí)起來(lái)比較困難。因而需要盡快制定統(tǒng)一的《監(jiān)督法》。《監(jiān)督法》應(yīng)著重解決以下幾個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)監(jiān)督的性質(zhì)和原則，監(jiān)督的主體、對(duì)象、內(nèi)容，監(jiān)督的方式、程序、后果處理等做出明確的規(guī)定，使監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化；二是明確規(guī)定全國(guó)人大是整個(gè)監(jiān)督體系的核心，強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能，建立人大對(duì)其所選出的行政和司法官員的評(píng)議制度、彈劾制度、罷免制度以及不信任投票制度；三是改革紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，進(jìn)一步確認(rèn)紀(jì)檢等監(jiān)督機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立的地位，變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，使其能夠不受牽制地履行監(jiān)督職能。還可以考慮在人大機(jī)關(guān)中組建人民監(jiān)察委員會(huì)，并賦予其更大的監(jiān)督權(quán)力和更多的監(jiān)督手段，使其對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)作狀況進(jìn)行全方位的監(jiān)督。

２．制定《新聞法》、《出版法》、《舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)法》等法律，加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督。在現(xiàn)代法治社會(huì)，新聞?shì)浾摫O(jiān)督是公眾參與監(jiān)督的最重要的形式，也是遏制官僚主義、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的有力武器。然而，我國(guó)目前的新聞?shì)浾摫O(jiān)督作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮，究其原因，首要的便是缺乏完備的法律保障，因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快制定《新聞法》，對(duì)輿論監(jiān)督涉及的各方面權(quán)利與義務(wù)以及違法行為的法律責(zé)任作出明確規(guī)定，既要打破新聞壟斷、防止新聞干預(yù)，又要強(qiáng)調(diào)新聞報(bào)道的客觀性、真實(shí)性，使之成為宣傳國(guó)家法律的喉舌，成為反映民意、揭露腐敗、敦促?lài)?guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)查處違法犯罪分子的工具。另外，還應(yīng)制定《舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)法》，采取有效措施保護(hù)公民與腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)的積極性和安全感，保護(hù)舉報(bào)人的各項(xiàng)權(quán)益，以免遭受打擊報(bào)復(fù)。

３．制定《反貪污賄賂法》，建立健全有效防范和嚴(yán)厲懲治腐敗的約束機(jī)制。懲治腐敗制度規(guī)定的是對(duì)已然行為的處罰，是一種事后監(jiān)督。這一功能發(fā)揮的如何，關(guān)鍵在于懲治腐敗制度是否具有威懾力。目前我國(guó)這一制度的威懾力明顯不強(qiáng)。因而需要制定出對(duì)腐敗行為查處簡(jiǎn)便、民主、迅速的一整套法律、法規(guī)，加大對(duì)腐敗分子的打擊力度。

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責(zé)任編輯宋桂祝