蔣寒迪

［摘要］親貧規(guī)制是一種有利于弱勢(shì)群體的規(guī)制措施，從國外和國內(nèi)的自來水業(yè)民營(yíng)化過程來看，有必要構(gòu)建親貧規(guī)制，具體措施上，要通過價(jià)格規(guī)制保護(hù)弱勢(shì)群體；通過競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制兼顧效率與公平；構(gòu)建親貧規(guī)制的補(bǔ)貼機(jī)制。親貧規(guī)制與促進(jìn)減貧也有密切的聯(lián)系，通過提高農(nóng)村地區(qū)公用事業(yè)覆蓋率和降低公用事業(yè)改革對(duì)城市貧困人群的影響，可以對(duì)減貧起到一定的作用。

［關(guān)鍵詞］自來水業(yè)；親貧規(guī)制；減貧

［中圖分類號(hào)］F2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００91 — ０2

上世紀(jì)八十年代以來，世界范圍內(nèi)，公用事業(yè)民營(yíng)化改革改變了基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)的政府供給方式。為公用事業(yè)發(fā)展注入了新的活力，提高了效率。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，盡管私人資本參與公共事業(yè)服務(wù)可以解決政府提供公共事業(yè)服務(wù)的弊端，但是世界銀行曾經(jīng)指出由于私人資本的參與，會(huì)在普遍服務(wù)、產(chǎn)品質(zhì)量、公共環(huán)境、公共安全等方面對(duì)弱勢(shì)群體的福利形成挑戰(zhàn)。解決上述問題的主要方式是通過親貧規(guī)制來解決。所謂親貧規(guī)制（pro-poor regulation）是有利于保護(hù)弱勢(shì)群體的一種規(guī)制措施。對(duì)于中國而言，農(nóng)村和貧困人口占有不少的比例，按照中央扶貧工作開發(fā)會(huì)議新確定的2300元（2010年不變價(jià)）的新扶貧標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2011年底，我國扶貧工作覆蓋面將從2688萬人擴(kuò)大至約1.22億人，到占農(nóng)村戶籍人口的12.8%?！?〕如何在市場(chǎng)化改革中，保護(hù)這些人的利益，分享改革的成果，構(gòu)建適合中國國情的親貧規(guī)制體系至關(guān)重要。

一、從自來水業(yè)民營(yíng)化看親貧規(guī)制的必要性

親貧規(guī)制缺位，導(dǎo)致了弱勢(shì)群體由于自來水業(yè)民營(yíng)化后價(jià)格上漲而受傷害。近年來水價(jià)、電價(jià)等的上漲幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)。“九五”期間，居民消費(fèi)價(jià)格只上漲了10%多，而同期水電等價(jià)格全國平均上漲了49.32% ，其中城市為61.74% ，農(nóng)村為37.41%?！笆濉逼陂g，水電等價(jià)格上漲幅度高于居民消費(fèi)價(jià)格上漲幅度約 20 %?！笆晃濉钡那叭?，全國水電等平均價(jià)格上漲高于居民消費(fèi)價(jià)格漲幅也約4個(gè)百分點(diǎn)?！?〕可見，由我國公用事業(yè)改革導(dǎo)致的水電等的價(jià)格上漲在拉動(dòng)居民消費(fèi)價(jià)格方面起到了很重要的作用。

水電等價(jià)格的上漲直接對(duì)低收入家庭產(chǎn)生了重要的影響。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)低收入家庭收入增長(zhǎng)小于消費(fèi)支出的增長(zhǎng)，尤其是收入增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于水、電等費(fèi)用支出的增長(zhǎng)，這種水電等費(fèi)用的支出增加了低收入家庭的生活壓力。2008年與2000年相比，在不考慮價(jià)格因素的情況下，低收入家庭水、電等費(fèi)用支出增長(zhǎng) 128．41% ，高于可支配收入增長(zhǎng)幅度近 50 個(gè)百分點(diǎn)。在低收入家庭消費(fèi)支出的增長(zhǎng)額中公用事業(yè)產(chǎn)品消費(fèi)支出的增加額所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平均水平。2008 年與 2000 年相比，低收入家庭人均公用事業(yè)費(fèi)用多支出 270.69 元，占可支配收入增加額的 12． 89%（全國城鎮(zhèn)居民這一指標(biāo)是4．48%），占消費(fèi)性支出增加額的 13．58%（全國城鎮(zhèn)居民這一指標(biāo)是6．81%）。〔3〕可見，水、電等消費(fèi)支出較快增長(zhǎng)給低收入家庭帶來了巨大的壓力。通過親貧規(guī)制對(duì)富人和窮人實(shí)行差別化的服務(wù)等措施的施行十分必要。

二、中國自來水業(yè)政府親貧規(guī)制的具體對(duì)策

1.通過價(jià)格規(guī)制保護(hù)弱勢(shì)群體

在發(fā)展中國家，貧窮人口占總?cè)丝诘暮艽蟊戎?，這些貧困人口也是自來水業(yè)龐大的消費(fèi)群體，在引入私人資本參與提供自來水服務(wù)后，繼續(xù)使得貧困人口消費(fèi)得起自來水服務(wù)，是親貧的需要，也是社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的需要。因此，進(jìn)行價(jià)格規(guī)制控制價(jià)格水平是保證弱勢(shì)群體長(zhǎng)期消費(fèi)的關(guān)鍵。價(jià)格規(guī)制包括設(shè)定總體價(jià)格水平和費(fèi)率結(jié)構(gòu)，以確保自來水業(yè)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，弱勢(shì)群體能夠支付得起。價(jià)格規(guī)制活動(dòng)可以通過影響價(jià)格水平或費(fèi)率結(jié)構(gòu)，起到親貧的作用。

具體而言，對(duì)于自來水這樣帶有自然壟斷性行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)，在定價(jià)時(shí)應(yīng)遵循“公平合理、切實(shí)可行”的原則，既要最大限度保護(hù)消費(fèi)者的應(yīng)有權(quán)益，又要能夠保障生產(chǎn)者正常持續(xù)經(jīng)營(yíng)的積極性，也要防止一些企業(yè)濫用市場(chǎng)壟斷力量謀取高額利潤(rùn)。這需要由政府、企業(yè)、消費(fèi)者共同談判、協(xié)調(diào)，針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格、服務(wù)建立約束市場(chǎng)供求雙方的準(zhǔn)則。發(fā)揮出價(jià)格機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中調(diào)節(jié)資源配置的作用。可以采取以下措施：

第一、進(jìn)行最高限價(jià)并建立激勵(lì)性規(guī)制。改革目前的“成本加成”定價(jià)方法，通過引入激勵(lì)性規(guī)制手段，使供水企業(yè)通過提高效率而不僅僅依靠提高水價(jià)來降低成本，在企業(yè)實(shí)現(xiàn)贏利的同時(shí)不損害消費(fèi)者的利益。這方面可以參考英國經(jīng)驗(yàn)，英國水務(wù)監(jiān)管局一般每5年對(duì)水價(jià)上限進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的公式為：RPI+K+U。其中，RPI是零售物價(jià)指數(shù)，K是水務(wù)監(jiān)管局對(duì)每家水務(wù)公司設(shè)定的綜合水價(jià)增長(zhǎng)幅度。在價(jià)格執(zhí)行期的任何一年內(nèi)，水務(wù)公司有權(quán)選擇是否將水價(jià)提高到監(jiān)管者設(shè)定的水價(jià)增長(zhǎng)幅度，如果水務(wù)公司實(shí)際水價(jià)增長(zhǎng)幅度小于K，則可以將差額部分（即公式中的U）結(jié)轉(zhuǎn)至來年。增長(zhǎng)幅度K值由水務(wù)監(jiān)管局充分考慮通貨膨脹，水務(wù)公司的投資成本、運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)水平、利潤(rùn)等因素來確定，最終來確定合理的價(jià)格限制水平。這種方式不僅可以遏制水價(jià)上漲過快，也能夠促進(jìn)企業(yè)提高效率，從而降低成本。

第二、調(diào)整水價(jià)結(jié)構(gòu)，推行階梯式的水價(jià)結(jié)構(gòu)。政府具有提供自來水這種公共產(chǎn)品的普遍服務(wù)的義務(wù)，就是要保障每個(gè)公民都有清潔的自來水喝，為了確保提供這種普遍服務(wù)，政府可以采用階梯式的定價(jià)模式，核定各種類型的消費(fèi)者自來水消費(fèi)的最低限，對(duì)最低限以內(nèi)的實(shí)行低價(jià)或者部分減免，對(duì)超過這個(gè)限量部門的用水實(shí)行超量累進(jìn)加價(jià)，以實(shí)現(xiàn)階梯水價(jià)。還可以根據(jù)季節(jié)性實(shí)行水價(jià)調(diào)整，自來水的生產(chǎn)受到水資源豐枯季節(jié)影響，在冬季和春季，水資源比較豐富，而在夏季和秋季，水資源相對(duì)匱乏，同時(shí)，由于自來水的消費(fèi)也有季節(jié)性，冬春處于自來水消費(fèi)淡季，為了提高自來水生產(chǎn)設(shè)備的利用率，可以以低價(jià)刺激消費(fèi)。夏秋又處于自來水消費(fèi)旺季，為抑制消費(fèi)，應(yīng)采取高價(jià)。

第三，水價(jià)調(diào)整必須嚴(yán)格執(zhí)行價(jià)格聽證制度。在西方國家，已經(jīng)普遍實(shí)行了消費(fèi)者價(jià)格聽證制度。目前來看，根據(jù)《價(jià)格法》規(guī)定，凡是公益性產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格調(diào)整必須要舉行公開的聽證會(huì)，但要使消費(fèi)者的利益得到充分表達(dá)，就必須使消費(fèi)者真正地參與聽證過程表達(dá)自己的訴求。必須通過聽證代表的組成、產(chǎn)生，聽證會(huì)的組織者、聽證的程序等方面的改革，保證聽證會(huì)的公開、公正、公平，達(dá)到真正為消費(fèi)者的利益服務(wù)。

2.構(gòu)建親貧規(guī)制的補(bǔ)貼機(jī)制

向國民提供清潔的水是政府應(yīng)提供的普遍服務(wù)。普遍服務(wù)要求具有普遍性，不管居民居住在什么地方，都應(yīng)該向全部居民提供這種服務(wù)。而且還要求具有低廉性，服務(wù)價(jià)格是低收入階層所能夠承受的。自來水作為一種公共產(chǎn)品，既要保證為最低收入人群的基本生活需要，實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)，也要抑制對(duì)水資源的過度使用。

由于水價(jià)上漲影響低收入人群的生活，通過補(bǔ)貼是解決此問題的有效手段。補(bǔ)貼機(jī)制一般有三種形式：第一種是政府預(yù)算補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼直接補(bǔ)到個(gè)人，而不是補(bǔ)貼給企業(yè)。比如，1999年，新加坡政府為了減少對(duì)水資源的浪費(fèi)，大幅度提高了水價(jià)，致使低收入家庭的水費(fèi)增加了一倍，同時(shí)為了不影響普通居民的消費(fèi)，以居住面積為基礎(chǔ)，對(duì)小于四居室的低收入家庭給予補(bǔ)貼，結(jié)果是低收入家庭實(shí)際交納的水費(fèi)與提價(jià)之前相比反而減少了。第二種是通過運(yùn)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼，通過在別的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域提高收費(fèi)，來對(duì)普遍服務(wù)的產(chǎn)品進(jìn)行某種補(bǔ)貼。第三種是政府、企業(yè)共同建立普遍服務(wù)基金，對(duì)最底層居民生活必需品進(jìn)行普遍服務(wù)的建設(shè)。

交叉補(bǔ)貼是中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)一直主導(dǎo)的定價(jià)模式。就自來水業(yè)看，補(bǔ)貼方式在自來水價(jià)格上漲之后也逐步開始采用。如深圳采用的是交叉補(bǔ)貼的方式，即把水價(jià)普遍提高，然后對(duì)收入較低人群收取較低水價(jià)。南京市物價(jià)局也在自來水漲價(jià)采取了對(duì)低保對(duì)象和特困企業(yè)特困職工的補(bǔ)貼方案，低保對(duì)象和特困企業(yè)特困職工可到所屬供水單位領(lǐng)取補(bǔ)貼每戶一次性補(bǔ)貼70元。目前如果從政府角度考慮，交叉補(bǔ)貼是比較可取方式。但是也存在缺陷，交叉補(bǔ)貼擾亂了作為資源配置信號(hào)的價(jià)格體系，違背了效率原則。如果交叉補(bǔ)貼太多，最后就會(huì)變成暗補(bǔ)，補(bǔ)貼有效性就會(huì)大打折扣。如果考慮由城市財(cái)政部分出資和供水企業(yè)從水價(jià)調(diào)價(jià)收入中部分出資來建立自來水普遍服務(wù)基金的模式，直接向低收入者提供用水補(bǔ)貼，構(gòu)建起親貧規(guī)制的補(bǔ)貼機(jī)制也是可行之舉。

三、親貧規(guī)制與促進(jìn)減貧

親貧規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)是針對(duì)于窮人而設(shè)計(jì)的，主要是為了改善社會(huì)上最窮那一部分人的福利，增進(jìn)社會(huì)整體福利。親貧規(guī)制與減少貧窮有著密切的聯(lián)系。當(dāng)前公用事業(yè)的民營(yíng)化改革的結(jié)果是否增加了窮人從增加的公共服務(wù)中的受益比例？一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家（穆罕默德·阿沃德等，2003）通過相關(guān)資料的抽樣調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)的一個(gè)重要的結(jié)果是：對(duì)于基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，一般情況下，只有在富人享有的服務(wù)水平已經(jīng)很高的時(shí)候窮人才能受益，只有依靠趨向于窮人的親貧規(guī)制，窮人才能從更多的公共服務(wù)中受益?！?〕由此可見，如果政府的規(guī)制機(jī)構(gòu)不愿把“減貧”作為優(yōu)先考慮的問題，或者缺乏這種能力，那么規(guī)制政策甚至可能會(huì)惡化貧困狀況。根據(jù)世界銀行的千年發(fā)展計(jì)劃，到 2015 年，全世界貧困人口應(yīng)該減少一半，然而這一目標(biāo)在很多發(fā)展中國家都難以實(shí)現(xiàn)，減貧是世界各國，特別是發(fā)展中國家所面臨的難題。

從親貧規(guī)制角度來促進(jìn)減貧，首先是針對(duì)農(nóng)村的貧困人口，提高農(nóng)村地區(qū)公用事業(yè)覆蓋率。我國的貧困人口大部分居住在農(nóng)村，如何盡快提高農(nóng)村地區(qū)公用事業(yè)的覆蓋率是改革的難點(diǎn)，也是親貧規(guī)制的關(guān)鍵。其次是針對(duì)城市的貧困人群，通過降低公用事業(yè)改革對(duì)城市貧困人群的影響來減貧。比較而言，公用事業(yè)改革之后較之前低價(jià)水平有了較大幅度提高，而這對(duì)于城市貧困消費(fèi)者有不小的影響。確保城市貧困人群的利益，也是親貧規(guī)制需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。就自來水業(yè)來說，我國自來水行業(yè)的接入率僅在城市比較高，一般都強(qiáng)調(diào)城市供水，忽視了農(nóng)村地區(qū)的居民對(duì)潔凈用水的需求，這些地區(qū)的接入率都比較低。對(duì)于城市居民來說由于我國長(zhǎng)時(shí)期的低水價(jià)政策，而近年來盡管從節(jié)約水資源的角度考慮水價(jià)上調(diào)有其合理性，但是水價(jià)上調(diào)后能否有消除水價(jià)上調(diào)對(duì)貧困人群的不利影響的相應(yīng)配套規(guī)制措施，目前看較少有自來水運(yùn)營(yíng)商對(duì)貧困消費(fèi)者提供扶貧措施。

通過親貧規(guī)制來改善貧困人群的生活，在一定程度上起到減貧的作用，對(duì)于自來水業(yè)可以采取一些規(guī)制措施，第一，可以采取分段收費(fèi)的方式，可以對(duì)最低生活用水免費(fèi)，再按照累進(jìn)的原則收取水費(fèi)，如南非的開普敦市規(guī)定每個(gè)家庭每月可以免費(fèi)消費(fèi) 6 升水。第二，對(duì)特定貧困目標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)貼，如貧困地區(qū)的人群、低保人員、或者通過調(diào)查獲得的確切貧困家庭等進(jìn)行補(bǔ)貼，如蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)就打算對(duì)低保家庭實(shí)施“差價(jià)月補(bǔ)貼制度”。第三，在自來水特許經(jīng)營(yíng)契約中增加強(qiáng)制服務(wù)責(zé)任，以提高自來水對(duì)農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率，允許水業(yè)的運(yùn)營(yíng)商采取不同的供應(yīng)方式，比如在農(nóng)村對(duì)家庭建造私人水井提供補(bǔ)貼等等〔5〕。

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〔4〕許峰.中國公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中基于公平目標(biāo)的親貧規(guī)制〔J〕.世界經(jīng)濟(jì)情況，2006，（24）.

〔5〕陳劍，夏大慰.規(guī)制促減貧：以公用事業(yè)改革為視角〔J〕.中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010，（02）.〔責(zé)任編輯：馮延臣〕