葛江濤 周麗 羅敏

1986年，吉林省委副書記王先進被調(diào)入北京，出任中國第一任國家土地管理局局長，掌管960萬平方公里土地的管理與改革。也就是從那時開始，形成了今天的城鄉(xiāng)土地管理制度。日前，這位81歲的老人講述了20多年前制度設(shè)計的初衷和安排。以下就是王先進的講述——

建國后30多年里，我國一直沒有專門的土地管理法律和管理機構(gòu)。城市土地歸國家所有，用地則由政府劃撥，誰用誰管；農(nóng)村土地集體所有，集體用集體管，各級政府都沒有專門的土地管理部門。土地是無償?shù)摹o限期的、不流動的。

到上世紀80年代，隨著改革開放的逐步推進，一些新情況陸續(xù)出現(xiàn)，土地成為重要資產(chǎn)，實行“三無”顯然是不行的。當時有一件事情，可以說直接觸動了中央領(lǐng)導(dǎo)決定成立國家土地管理部門。1984年我國糧食產(chǎn)量達到峰值后，在1985年產(chǎn)量突然下滑。而當年我國耕地面積凈減少1500多萬畝。這件事促使中央下定決心，1986年3月下發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，并成立國家土地管理局作為組織保證。

在城市土地這個方面，1982年、1984年，深圳、撫順開始征收土地使用費以及試驗在經(jīng)營企業(yè)中開征土地使用費。國家土地管理局成立后不久，根據(jù)兩地的實踐經(jīng)驗，我們向國務(wù)院遞交報告，提出全國普遍開征土地使用費。我們有3個理由：第一，國家對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入了大量資金，提高了土地使用價值，因此土地應(yīng)該有償使用。第二，要節(jié)約用地，保護耕地，只有法律手段不行，還要用經(jīng)濟手段，用地要付出高額成本，讓土地使用者建立自我約束機制；第三，馬克思地租理論也認為，“消滅土地私有制并不要求取消地租”，收費有據(jù)。

1987年2月，國務(wù)院組織召開外資領(lǐng)導(dǎo)小組會議，我作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員參加會議。時任國務(wù)院副總理谷牧在會上傳達了國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志的意見，提出能不能轉(zhuǎn)讓一部分城市土地，吸收一些外資，加快城市建設(shè)。當時會議決定，由國家土地管理局和國務(wù)院法制辦組織試點。

1987年12月，深圳市首次公開拍賣一幅面積8588平方米的地塊，使用權(quán)為50年，這就是新中國歷史上土地拍賣的第一槌。

土地使用權(quán)的制度確定下來，在城鎮(zhèn)一個是企業(yè)用地的使用期限，另一個就是住宅用地了。我們土地管理局一開始提出的是住宅50年產(chǎn)權(quán)。這個期限是根據(jù)境外經(jīng)驗、結(jié)合我國實際情況提出來的。

我們先定了50年，理由主要有3個：一是土地出讓歷史上沒有經(jīng)驗可以借鑒，年限短點比較好調(diào)整；二是一個人的工作年限，一般為50年，假設(shè)從20歲開始，50年后就70歲了，可以夠他們一輩子經(jīng)營，而且可以轉(zhuǎn)讓、繼承、續(xù)期；三是過去在計劃經(jīng)濟體制下，房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的一般使用年限就是按50年計算，50年后房產(chǎn)就不能再用了。按照價值來算，用了50年就沒什么價值了。

后來中央討論轉(zhuǎn)讓土地的問題時，一位主要領(lǐng)導(dǎo)問年限長一些行不行，我回答了上述理由，并表示如果覺得50年時間短了，再增加幾十年也是可以的。后來制定法律時，就變成最高年限70年。

50年或者70年，甚至100年都沒問題，這個數(shù)量的問題不大，也沒有多大關(guān)系，關(guān)鍵是到期以后怎么處理。這不僅是大家都在關(guān)心的問題，也是我認為真正需要解決的問題。最初討論產(chǎn)權(quán)期限的時候，已經(jīng)考慮到到期之后怎么辦的問題，并提出到期之后“無償收回”，國家為了公共利益需要，就要把土地收回；如果國家不需要，使用者提出申請也可以續(xù)期。

“無償收回”也是學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗，目的是為了保護土地所有權(quán)者的利益考慮，對土地使用者也是公平的。而“無償收回”面臨的另外一個問題，就是當用到到達50年或者60年的時候，土地的使用期僅剩10年或剩5年，房子的買賣怎么辦？市場交易就出現(xiàn)問題了。當時我們已經(jīng)考慮到這個問題，但因為沒有相應(yīng)經(jīng)驗，所以就沒有寫進去。

當時我們已經(jīng)預(yù)見到地價的增值，但沒有預(yù)料到會像現(xiàn)在增值這么快。實際上房價增值就是地價增值引起的。地價的增值是因為整個社會的投資引起變化，隨著科技經(jīng)濟的發(fā)展和社會環(huán)境的改善，地價就越來越高。