王俊華

摘要：經(jīng)過(guò)多年改革和不斷推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧藢?shí)質(zhì)性進(jìn)展，但面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變也需要新的突破。要科學(xué)認(rèn)識(shí)和處理政府的職能定位和職能發(fā)揮，積極推進(jìn)服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變；服務(wù)型政府；法治政府

中圖分類號(hào)：F422 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）32-0203-02

世界銀行在《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》中指出：“政府在世界范圍內(nèi)成為人們關(guān)注的中心。全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與世界全球化使我們不得不思考一些基本問(wèn)題：政府的作用應(yīng)該是什么？它能做什么和不能做什么？以及如何最好地做？”正是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的分層增多，社會(huì)的復(fù)雜化程度提高，政府職能才會(huì)不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。全球化打破了傳統(tǒng)上的時(shí)間和空間的界限，使我們站在更高的角度思考如何提高政府的治理能力。

當(dāng)前，中國(guó)正處于深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。加快政府職能轉(zhuǎn)變，是解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到的一些深層次矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展必須解決好的重大課題，也是建立完善的社會(huì)主義行政管理體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須解決好的重大課題。經(jīng)過(guò)多年改革和不斷推進(jìn)，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展，但在政府職能定位、服務(wù)內(nèi)容、職能實(shí)現(xiàn)方式等方面仍然存在一些需要進(jìn)一步深化和解決的問(wèn)題。“理想的政府應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型政府、有限政府、責(zé)任政府、透明政府、法治政府和廉潔政府，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)不越位，市場(chǎng)監(jiān)管不錯(cuò)位，社會(huì)管理不缺位，公共服務(wù)要到位?！痹趪?guó)家行政學(xué)院召開(kāi)的一場(chǎng)報(bào)告會(huì)上，該院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授樊繼達(dá)對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變方向提出如上看法。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變也需要新的突破。通過(guò)調(diào)查和研究，筆者認(rèn)為，政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)該著力解決以下問(wèn)題。

一、正確認(rèn)識(shí)和處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系

政府職能問(wèn)題的核心是如何界定和處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。由于政府在現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的獨(dú)特地位與作用，在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系中，政府是核心，市場(chǎng)的作用、社會(huì)的作用，歸根到底取決于政府的職能定位和職能發(fā)揮。

中國(guó)的改革開(kāi)放基本上是一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程，在這一過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制逐步成為資源配置和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的主要方式，從而最大限度地激發(fā)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力。但是，由于傳統(tǒng)計(jì)劃體制的慣性和改革的復(fù)雜性等原因，一方面，政府尚未完全從競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)領(lǐng)域退出，還存在很多干預(yù)微觀濟(jì)活動(dòng)的行為。特別是不合理、低效率的項(xiàng)目審批制度，已成為影響中國(guó)投資環(huán)境、影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力的嚴(yán)重問(wèn)題。只有擺脫了大量微觀審批事項(xiàng)的政府，才能夠研究超前性、深層次的戰(zhàn)略性重大問(wèn)題，才能集中精力搞好宏觀調(diào)控。另一方面，政府職能，無(wú)論在內(nèi)容、范圍還是管理方式上，都還存在許多與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的方面，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管差強(qiáng)人意，即存在所謂“該管的沒(méi)管好”問(wèn)題。近幾年來(lái)，“大頭奶粉”、三聚氰氨、煤礦塌方、“染色饅頭”等危及民生的惡性事件時(shí)有發(fā)生，這些事件充分暴露了政府的社會(huì)管理職能、市場(chǎng)監(jiān)管職能存在嚴(yán)重問(wèn)題。

按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般要求，政府的“天職”應(yīng)該是向社會(huì)提供充分有效供給的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品部分，同時(shí)要發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的作用，最大限度地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)交易參與者的積極性和智慧，更充分地提供市場(chǎng)信息。因此，合理界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，加強(qiáng)政府的市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)職能，應(yīng)該是面向未來(lái)發(fā)展的政府改革與管理創(chuàng)新的重要任務(wù)。

由于傳統(tǒng)的專制政體和建國(guó)后高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制的作用，中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)一直是“強(qiáng)國(guó)家（政府）、弱社會(huì)”的社會(huì)形態(tài)，導(dǎo)致公民社會(huì)發(fā)育緩慢、社會(huì)自治力量弱小。政府對(duì)社會(huì)生活的過(guò)分干預(yù)和控制制約著社會(huì)自我管理、自我服務(wù)能力的成長(zhǎng)。同時(shí)，政府又無(wú)暇顧及復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題，表現(xiàn)出明顯的社會(huì)管理與服務(wù)的“缺位”，在很大程度上加重了社會(huì)矛盾。所以，要進(jìn)一步理順政府與社會(huì)的關(guān)系，開(kāi)放社會(huì)組織發(fā)展的空間，培育多元合作的社會(huì)管理主體，努力擴(kuò)大公民參與社會(huì)事務(wù)的渠道和手段，充分發(fā)揮社會(huì)自我管理、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)等功能。中國(guó)政府治理的本質(zhì)是要讓全社會(huì)的公民、社會(huì)組織來(lái)依法參加對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的管理，這是中國(guó)現(xiàn)代政府治理與傳統(tǒng)治理的最大區(qū)別之一[1]。

二、轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，切實(shí)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

政府職能具有很強(qiáng)的歷史特征，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要，政府職能的范圍、內(nèi)容、方式都會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。通過(guò)考察世界各國(guó)政府公共管理職能變化的軌跡可以發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)代和環(huán)境的變化，社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、人與自然矛盾的加劇、人們思想觀念的進(jìn)步、統(tǒng)治階級(jí)政治路線的調(diào)整，都會(huì)不同程度地引起政府職能的變化。在現(xiàn)階段，政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)被作為建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵來(lái)看待。胡錦濤總書(shū)記在主持中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)就明確指出：“建設(shè)服務(wù)型政府，首先要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)?！?/p>

服務(wù)型政府建設(shè)就是要求以公民和社會(huì)為本位，具體來(lái)說(shuō)，服務(wù)型政府建設(shè)要著力解決中國(guó)社會(huì)發(fā)展新階段面臨的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等新問(wèn)題、新矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。隨著社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的提出和展開(kāi)，中國(guó)政府職能從原來(lái)那種管理型、控制性向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變成為一個(gè)迫切的問(wèn)題。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能的重心，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，構(gòu)建以公民為本的服務(wù)型政府是中國(guó)政府改革和職能轉(zhuǎn)變的根本目標(biāo)。

服務(wù)型政府的建立首先要轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念。執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，能夠增強(qiáng)地方政府轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)在動(dòng)力。在中國(guó)這樣有著集權(quán)政治、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、一元文化等傳統(tǒng)體制思想深刻影響的國(guó)度，官本位、政府本位、權(quán)力本位的傳統(tǒng)管制型政府執(zhí)政理念根深蒂固，而公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位的服務(wù)型政府執(zhí)政理念剛剛形成，明顯處于弱勢(shì)。所以，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念成為轉(zhuǎn)變政府職能的首要問(wèn)題。樹(shù)立服務(wù)行政理念、強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)、增強(qiáng)服務(wù)工作效能、提高服務(wù)工作水平。推進(jìn)“以人為中心”而不是“以物為中心”的政府治理理念，樹(shù)立科學(xué)行政、民主行政、依法行政的理念。其次要建立公共財(cái)政體制。要調(diào)整公共支出的范圍，提高公共服務(wù)支出的總量與比例。把生產(chǎn)投資型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財(cái)政，財(cái)政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會(huì)保障水平，將財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面；要制定公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務(wù)。同時(shí)，要通過(guò)體制創(chuàng)新，提高政府對(duì)公共物品和公共服務(wù)的供給能力。對(duì)地方政府應(yīng)當(dāng)提供的“公共物品”包括公共安全、國(guó)民教育、社會(huì)救助、公益事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)等的體制進(jìn)行創(chuàng)新，逐步從由政府提供向鼓勵(lì)包括非政府組織在內(nèi)的民間共同提供公共產(chǎn)品發(fā)展；再次，要完善地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。不少政府部門出于局部利益的考慮，有強(qiáng)烈的追求以ＧＤＰ為主要衡量指標(biāo)的政績(jī)的沖動(dòng)，所以，必須盡快廢止以GDP為取向的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，加大勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安、教育衛(wèi)生等公共服務(wù)指標(biāo)的權(quán)重，綜合考核干部政績(jī)。這是加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要保障措施。

三、建立法治政府，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，要求市場(chǎng)的主體資格、行為規(guī)范等必須嚴(yán)格納入法制的軌道。依法行政不僅是依法治國(guó)的重要組成部分，同時(shí)也是政府職能轉(zhuǎn)變的手段和工具。實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是建立行之有效的法治政府。

政府職能是通過(guò)對(duì)公共權(quán)力的占有和實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府職能的轉(zhuǎn)變和政府職能的合法實(shí)現(xiàn)，要求必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。然而，權(quán)力天然具有腐蝕性、擴(kuò)張性，缺乏有效制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。從西方國(guó)家政府職能演變的趨勢(shì)看，其相對(duì)完善的憲政民主制度和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制在相當(dāng)大程度上保證了政府職能轉(zhuǎn)變和擴(kuò)張過(guò)程中權(quán)力的合法運(yùn)行和對(duì)貪腐問(wèn)題的及時(shí)有效懲處，從而為服務(wù)型政府建設(shè)提供了政治基礎(chǔ)和制度保障。

應(yīng)該說(shuō)，隨著近年來(lái)中國(guó)政治體制和行政體制改革的不斷深化，特別是法治建設(shè)的完善，對(duì)政府權(quán)力的制約機(jī)制已相對(duì)比較完善，政府職能基本上沿著法治化、規(guī)范化的軌道在轉(zhuǎn)變。但是，也應(yīng)該看到，現(xiàn)實(shí)生活中，由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)的現(xiàn)象還普遍存在，政府運(yùn)行過(guò)程中效率低下，資源浪費(fèi)、貪污腐敗等現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。這些都影響著政府改革與職能轉(zhuǎn)變的成果，也影響政府自身的形象和公信力。服務(wù)型政府必然是法治政府、責(zé)任政府、透明政府、廉潔政府，必然要求加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)和政府公務(wù)員權(quán)力實(shí)施過(guò)程中的全方位監(jiān)督，使之全心全意地為社會(huì)、為人民群眾提供高質(zhì)量高效率的公共服務(wù)。

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期和艱巨的歷程，這一時(shí)期的政府職能轉(zhuǎn)變也充滿了艱巨性和復(fù)雜性。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牟ㄆ渌涮字贫雀母锏拇笠?guī)模系列制度變遷，即中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變需要其他制度改革的支持與配合，如中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整、省直管縣體制改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、契合市場(chǎng)化要求的法制基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建以及以教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)改革等[2]。這一系列制度改革的復(fù)雜性和滯后性，都制約著政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

中國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變是在長(zhǎng)時(shí)間實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和千百年來(lái)受中國(guó)傳統(tǒng)政治文化深刻影響的背景下來(lái)認(rèn)識(shí)和推動(dòng)的，是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，也是一個(gè)非常具有現(xiàn)代性的重大理論問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬運(yùn)瑞.中國(guó)政府治理模式[M].鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2007.

[2] 劉華.論中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變研究的基本認(rèn)識(shí)前提[J].江海學(xué)刊，2011，（5）.

[責(zé)任編輯高惠琦]