付琳赟

摘 要：該文主要通過目前云陽縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中面臨的種種弊端，力圖根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)分析提出建設(shè)性的意見，主要從區(qū)域定位、人口可持續(xù)發(fā)展和事權(quán)財權(quán)劃分三個方面進行論述，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供新思路。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 弊端 新思路

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2012）12（a）-0-02

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的課題中，需要首先解決地區(qū)的區(qū)域職能定位問題，在此基礎(chǔ)上合理規(guī)劃城市群，通過讓中心城市容納更多人口來減輕城市分散發(fā)展對于生態(tài)環(huán)境造成的壓力。其次在引導(dǎo)人口向城市遷移的過程中，還須重視勞動力的技能培訓(xùn)，提高其市場競爭力，統(tǒng)籌人與城市的發(fā)展。再次在引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移、提高勞動力技能水平和生活質(zhì)量方面基層政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前沿，都扮演著重要的作用。因而，要協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展，亦須重新明確地方政府的職能，在合理分配其事權(quán)、財權(quán)的同時提高他們的參與積極性，保證各項政策的貫徹執(zhí)行。

1 明確區(qū)域定位，加速庫區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展

從根本上講，人地矛盾是庫區(qū)城市化發(fā)展的主要問題，實現(xiàn)怎樣的城市化，怎樣實現(xiàn)城市化，是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”課題需解決的首要問題。簡單的戶口改革不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；促使農(nóng)民工填補城市化指標空白不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；在重慶的大小區(qū)縣大興中小型城市也不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。位于庫區(qū)的云陽縣最重要的職責之一是維護長江上游的生態(tài)。相對于城市而言，農(nóng)村點多、面廣，污染源復(fù)雜，生態(tài)建設(shè)和保護都比較脆弱，合理地促使人口向城市集中對于改善庫區(qū)環(huán)境來說是有利的。云陽縣在城市化進程中受當?shù)赝恋?、環(huán)保、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與發(fā)展水平等多方限制。在這種情況下，盲目進行云陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)“城市化”，可能會使城市無力吸收，增加社會不安定因素。

鑒于此，要進行可持續(xù)的城市化，實現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，筆者提出以下建議。首先，明確云陽縣在重慶市東北翼區(qū)域中的定位。重慶市庫區(qū)的中心是萬州，因此，云陽應(yīng)與萬州協(xié)同發(fā)展，根據(jù)自身優(yōu)勢發(fā)展適合自己的產(chǎn)業(yè)，注重對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護，不盲目進行城市化擴張。針對云陽本身的勞動力回流，應(yīng)重視引導(dǎo)勞動力向縣城轉(zhuǎn)移，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)的無序擴張。其次，引導(dǎo)有進入大城市意愿的返鄉(xiāng)農(nóng)民工向人口容納能力較強的重慶主城、萬州等地遷移，控制云陽縣城市人口的機械增長，確保城鎮(zhèn)人口與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、土地開發(fā)利用情況相適應(yīng)。此外，支持當?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)建設(shè)，在保證環(huán)境不受破壞的同時，盡快實現(xiàn)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，增加縣城的人口

容量。

2 解決人的問題，促使人與城市統(tǒng)籌發(fā)展

資源有限、自然條件惡劣、經(jīng)濟包袱沉重，是庫區(qū)內(nèi)眾多區(qū)縣所面臨的共同問題。在這種情況下，要贏得城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須發(fā)揮人力資本的作用，變?nèi)丝趦?yōu)勢為人力資源。統(tǒng)籌農(nóng)民工與勞動力流出地發(fā)展的良性循環(huán)假設(shè)是：農(nóng)民工外出務(wù)工—資金、技術(shù)回流—流出地產(chǎn)業(yè)發(fā)展—技術(shù)人員返鄉(xiāng)就業(yè)—新一輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而農(nóng)民工偏低的技能水平，阻礙著這一愿景的實現(xiàn)。根據(jù)《04年—08年云陽社會經(jīng)濟發(fā)展在庫區(qū)和全市中的比較分析》，云陽經(jīng)濟問題主要出在工業(yè)創(chuàng)新能力不強，“三產(chǎn)”外向性差，對勞務(wù)輸出依賴過大。歸根結(jié)底，勞動力較低的技能水平阻滯了當?shù)貏?chuàng)新水平的提高和對地區(qū)經(jīng)濟的帶動。

技能落后更大程度上根生于觀念，而非是知識稟賦。就農(nóng)民工而言，對職業(yè)技能的重視程度依然偏低，在隨機的問卷調(diào)查中，27名農(nóng)民工認為學(xué)歷對于收入的重要性甚于職業(yè)資格認的高達70.4%，但調(diào)查顯示結(jié)果完全與之相反。

各組均值檢驗的結(jié)果的顯著性均小于0.05，所以被調(diào)查者文化教育水平與個人收入水平不具有統(tǒng)計學(xué)意義上的相關(guān)性。

根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，在個人年收入60000人民幣以下的范圍內(nèi)，未通過職業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)民工占同收入人群的絕大多數(shù)；而在個人年收入60000元以上的，通過職業(yè)技能認證的務(wù)工者比例遠遠高于未參加過務(wù)工比例，且隨著收入的增高，通過職業(yè)技能認證的務(wù)工者比例呈上升趨勢。有異于企事業(yè)單位人員，農(nóng)民工往往從事第一生產(chǎn)線上的生產(chǎn)活動，因此基于普通文化教育水平的學(xué)歷，并不能有效反映該類人群的從業(yè)技能。而與生產(chǎn)活動緊密相關(guān)的職業(yè)技能水平則直接影響到其從業(yè)流向及收入水平。因此，農(nóng)民工，尤其是年青一代農(nóng)民工，應(yīng)當有意識提高職業(yè)技能，擴展從業(yè)視野。觀念的問題同樣體現(xiàn)在政府的行政工作中。政府是否能夠?qū)⒂邢薜馁Y源充分地利用，決定著職業(yè)培訓(xùn)的產(chǎn)出，進而影響著地區(qū)務(wù)工人員的技能水平。結(jié)合在當?shù)氐恼{(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，在職業(yè)培訓(xùn)方面，資源利用堪憂①。

首先是近60%的受訪者普遍反映政府組織的職業(yè)培訓(xùn)沒有作用；而在認為政府舉辦的職業(yè)培訓(xùn)對促進就業(yè)無作用的人中，22.80%的人認為是因培訓(xùn)時間太短，21.76%的人抱怨教學(xué)設(shè)備的欠缺，10.36%的人認為培訓(xùn)項目設(shè)置難以適應(yīng)社會需求，還有29.53%的受訪者認為培訓(xùn)只是流于形式。

在本次調(diào)查中，了解到政府舉辦的職業(yè)培訓(xùn)一般為期一個月，著眼于培訓(xùn)酒店招待、廚師、保安等方面；培訓(xùn)支出大概400元/人。由此可以看出，政府提供的職業(yè)培訓(xùn)的確存在學(xué)習周期短、資金投入不足、培訓(xùn)層級較低等不足。

針對資金投入方式粗放、培訓(xùn)內(nèi)容單一等問題，筆者向與人力資源和社會保障部相關(guān)工作人員詢問是否考慮提高培訓(xùn)層次，其回答是“對于真正希望學(xué)到技能的人，他們會設(shè)法參加相關(guān)培訓(xùn)，政府不可能一手包辦完所有的事?！币虼私ㄗh合理整合有限資源，從而為人力資源建設(shè)和地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造條件。

第一、劃分培訓(xùn)對象。對于老弱病殘群體，以提供基本就業(yè)培訓(xùn)為目標，從而解決其基本生存問題；而對于潛在勞動力，則以專業(yè)技術(shù)工培訓(xùn)為主，提高培訓(xùn)層次。整合有限的資源，提高培訓(xùn)的效率。第二、政府與企業(yè)聯(lián)動，將政府一部分社會服務(wù)職能以委托合同的方式交給企業(yè)來做。對于打算外出務(wù)工的青壯勞動力，政府可以以取得相關(guān)職業(yè)認證為條件，對其進行培訓(xùn)資助；對于返鄉(xiāng)農(nóng)民工，可委托企業(yè)進行培訓(xùn)，并組織對口輸送勞動力。第三、吸引技術(shù)型人才回流。當前云陽縣對于外出成功人士返鄉(xiāng)投資創(chuàng)造了一系列優(yōu)惠條件，而對于技術(shù)性人才缺乏相關(guān)的吸引政策。對云陽這樣的庫區(qū)而言，資源匱乏、環(huán)境生態(tài)條件受限，資本的邊際效益很低，相反，技術(shù)的帶動效應(yīng)往往會帶來更大的社會效益。

當然，解決人的問題還包括落實惠民政策等方面，政策的制定反映了政府好的出發(fā)點，但政策的執(zhí)行才會帶來實際的變化和發(fā)展。

3 解決事權(quán)、財權(quán)劃分問題，促使政策制定與執(zhí)行相統(tǒng)籌

惠民政策落實難，職業(yè)培訓(xùn)效果不佳，不僅僅是因為政府“不作為”或是監(jiān)督審查機制不夠完善，也限于地方政府財力和本身的行政效能水平。

三峽工程實施以前，重慶內(nèi)部主城—區(qū)縣投入極不平衡；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的今天，資金投向仍然分布極不合理。2007年，重慶“一圈”、“渝東北”、“渝東南”的固定資產(chǎn)投入所占比例分別為76.95%、15.6%、7.41%，人均占有固定資產(chǎn)投入額分別為14416.02元、5835.46元和8329.07元，同年，“一圈”與“渝東北”、“渝東南”兩翼地區(qū)的人均固定資產(chǎn)投入之比分別為2.47：1、1.73：1②。不難看出，這種資金投入的差距，與市縣兩級事權(quán)、財權(quán)劃分存在的弊端是密切相關(guān)的。進一步來看，結(jié)合在龍角鎮(zhèn)訪談的情況，縣鄉(xiāng)兩級管理不暢，直接面對農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有責無權(quán)，這對城鄉(xiāng)發(fā)展更是產(chǎn)生了直接的不利影響，給政策的落實帶來很大的困難。如何破解這一難題？一是充分引入市場機制、社會因素，緩解政策執(zhí)行過程中的困難；政府不可能包辦代替一切工作，務(wù)工人員的最終去處還是市場，讓企業(yè)參與其中，可以減少務(wù)工人員在未來就業(yè)和創(chuàng)業(yè)過程中面臨的困難；二是整合當前基層政府的資源，通過機構(gòu)的調(diào)整、資金的調(diào)配，使得更多的資源聚集在需要關(guān)注的問題之上。

以農(nóng)民工職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)為例，重慶當前的政策是重點發(fā)展中級職業(yè)培訓(xùn)，其中，區(qū)縣是相應(yīng)培訓(xùn)的主要負責方。而區(qū)縣財力有限，同時相應(yīng)的技術(shù)配套設(shè)施缺失，在發(fā)展職業(yè)技能上捉襟見肘。

從現(xiàn)階段來看，基層政府加強招商引資，通過政府與企業(yè)的聯(lián)動，推動訂單式職業(yè)培訓(xùn)的開展，從而可以一定程度上解決基層政府在職業(yè)培訓(xùn)方面的欠缺之處。而從長遠來看，建設(shè)更為完善的職業(yè)培訓(xùn)院校體系，形成從重慶市-萬州區(qū)-云陽縣梯次的職業(yè)培訓(xùn)格局，可以成為推動職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的一項舉措。

在為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠方面，區(qū)縣同樣面臨鞭長莫及的窘境。從問卷統(tǒng)計中看到，農(nóng)民工在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)方面最大的門檻還是資金投入不足，政府在財政上可以加強與商業(yè)銀行、擔保公司的合作，給予返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工政策性的資金優(yōu)惠，增強他們返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的熱情和動力。而與此同時，行政體制改革需要賦予區(qū)縣政府更多的財政、政策的自主權(quán)，這樣農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)才能得到更加堅實的政策、資金的保障。

總之，在解決事權(quán)、財權(quán)的劃分和政策執(zhí)行的過程中，可以有以下三方面的舉措。

第一，要在落實政策上面充分發(fā)揮社會因素的作用，讓包括金融機構(gòu)、工業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟實體參與到職業(yè)培訓(xùn)、貸款優(yōu)惠等具體政策運作當中去，合理調(diào)節(jié)國家與社會、政府與市場的關(guān)系，把一切積極因素調(diào)動起來，為解決政策執(zhí)行中的困難提供有效的保證。另一方面也要依靠行政體制改革，理順上下級政府間的關(guān)系，適當賦予基層政府財政、行政管理、政策執(zhí)行的自主權(quán)，加強基礎(chǔ)政府融資能力，這樣一項龐大的政策設(shè)計才有可能在基層得到落實。第二，通過行政、財政改革，調(diào)配權(quán)力資源，實現(xiàn)統(tǒng)籌布局。這一方面可以參考廣東省東莞市的經(jīng)驗。東莞市為了更好地解決外來務(wù)工人員的問題，成立了新莞人服務(wù)管理局，這樣可以更充分地整合行政資源，把分散的外來務(wù)工人員服務(wù)和管理工作集中處理，解決當前中國行政管理中普遍存在的機構(gòu)重疊冗余的問題；另外，設(shè)置包括專家人士在內(nèi)機構(gòu)對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進行統(tǒng)一布局，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的利益關(guān)系，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌監(jiān)督，從而使城市化的進度有張有弛。第三，從長遠來看，理順上下級行政、財政關(guān)系，是解決問題一個具有根本性的辦法。當然，從中國目前的實際情況來看，給予縣一級、鎮(zhèn)一級政府更多自主權(quán)，即俗稱的“擴權(quán)強縣”、“擴權(quán)強鎮(zhèn)”，在沿海發(fā)達地區(qū)的試點也才剛剛起步。因而，如何在欠發(fā)達地區(qū)走出一條權(quán)力合理分配、協(xié)調(diào)的道路，這已經(jīng)不是該文所能探討說明的，這里筆者只能給出一種規(guī)范性的分析。

注釋

① 政府所組織的職業(yè)培訓(xùn)并不僅僅是面向農(nóng)民工，因此2010年7月的調(diào)查取樣群體包含了非農(nóng)民工群體。基于培訓(xùn)現(xiàn)狀短時期內(nèi)并不發(fā)生改變，所得數(shù)據(jù)能夠一定程度上反映培訓(xùn)中的問題。在該次調(diào)研中，針對非公職人員發(fā)放了近300份問卷，其中有效答卷數(shù)256，總訪問人數(shù)296，男女比各占50.2%和49.8%，完成率86.49%。

② 數(shù)據(jù)來源：重慶市三峽銀行股份有限公司課題研究組：《重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的重大挑戰(zhàn)與深化城鄉(xiāng)金融改革改革發(fā)展對策研究》，《科學(xué)咨詢（決策管理）》2010年5月。