王晨一 寧曉玲

［摘要］改革開(kāi)放30余年，中國(guó)行政管理體制經(jīng)歷了七次改革，但行政成本居高的問(wèn)題依然未能解決，這既與政府行為的特性有關(guān)，更與公共組織機(jī)構(gòu)龐大人員臃腫，組織設(shè)置和人員配備不合理，權(quán)力腐敗和決策失誤等因素緊密相聯(lián)。為此必須堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行公共治理多元化；完善現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度和健全決策失誤責(zé)任追究制等才有可能醫(yī)治行政成本過(guò)高的固疾。

［關(guān)鍵詞］行政成本；財(cái)政收入；財(cái)政支出；原因

［中圖分類號(hào)］C915 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０129 — ０2

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和世界經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，其所奉行的經(jīng)濟(jì)原則迫使政府從以往注重投入的價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅禺a(chǎn)出，以最低的成本追求效用最大化。黨的十七大明確指出：精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)問(wèn)題。因此，深入系統(tǒng)地研究我國(guó)政府的行政成本，對(duì)于深化我國(guó)行政管理體制的改革，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)具有十分重要的意義。

一、概念界定

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于行政成本的界定并未達(dá)成共識(shí)。比較有代表性的觀點(diǎn)有：1.行政成本是政府組織在為社會(huì)提供公共服務(wù)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動(dòng)過(guò)程中投入的人力、財(cái)力和物力資源〔1〕；2.行政成本是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行活動(dòng)所需要的預(yù)算費(fèi)用，包括行政支出和外交支出〔2〕；3.行政成本有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外之分，以是否經(jīng)過(guò)人大審議通過(guò)為界?！?〕

美國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)1951年對(duì)成本所給出的權(quán)威性定義是：為了一定的目的而付出的（或可能付出的）用貨幣測(cè)量的價(jià)值犧牲?！?〕行政成本最關(guān)鍵之處在于這些“價(jià)值犧牲”都需要由國(guó)家財(cái)政資源予以開(kāi)支，而在我國(guó)由國(guó)家財(cái)政資源開(kāi)支的部門(mén)除了行政機(jī)關(guān)外、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)外，還有執(zhí)政黨和各民主黨派以及人民團(tuán)體。據(jù)此，我們認(rèn)為行政成本是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、中共和各民主黨派及其人民團(tuán)體為了履行其政治或公共管理職能而維持其自身運(yùn)行所產(chǎn)生的由國(guó)家財(cái)政支付各種費(fèi)用，同時(shí)包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外費(fèi)用。

很多人都誤以為行政成本是一個(gè)逆指標(biāo)，即行政成本越低越好。實(shí)際上，行政成本應(yīng)該是一個(gè)中性指標(biāo)，即行政成本應(yīng)保持在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)。行政成本過(guò)低，無(wú)法滿足各類公共組織履行其職能的需要；行政成本過(guò)高，則不僅加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且會(huì)產(chǎn)生擠壓效應(yīng)，進(jìn)而影響社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、行政成本居高的表現(xiàn)

1.行政成本占財(cái)政支出的比重不斷攀升

1982年來(lái)，我國(guó)預(yù)算內(nèi)行政成本占當(dāng)年財(cái)政總支出的比重雖然部分年度略有波動(dòng)，但總體上呈現(xiàn)出較大幅度上升趨勢(shì)。從1982年的6%到2007年的歷史最高點(diǎn)17.6%，2008年開(kāi)始有所下降，但依然維持著16%的較高比例。如果將預(yù)算外行政成本計(jì)算在內(nèi)，這一比重將更高。

2.行政成本增長(zhǎng)速度超過(guò)同期財(cái)政收入增長(zhǎng)速度

1979-2003年間，除了1985、1997和1999這三年之外，其余年份預(yù)算內(nèi)行政成本增幅均高于同期財(cái)政收入增幅，有的年份甚至超過(guò)出十余倍。2004-2008年間，財(cái)政收入增幅超過(guò)了行政成本增幅，但2007年的行政成本增幅卻超出財(cái)政收入增幅23%。1979-2008年，行政成本年平均增幅為19.8%，財(cái)政收入年平均增幅僅為14.5%。

3.中國(guó)行政成本位居世界首位

2003年我國(guó)預(yù)算內(nèi)行政成本占財(cái)政支出的比重為14%，加上預(yù)算外行政成本這一比例高達(dá)26%〔5〕。這一比例不僅超過(guò)了國(guó)際貨幣基金組織15.6%的標(biāo)準(zhǔn)，而且遠(yuǎn)高于同期的其他國(guó)家。 2006年中國(guó)預(yù)算內(nèi)行政成本占財(cái)政總支出的18.7%，如果將預(yù)算外行政成本也計(jì)算在內(nèi)，高出世界平均水平25%。〔6〕

三、行政成本居高的原因

1.政府行為的特性使然

（1）政府行為的壟斷性。在公共產(chǎn)品的供給上，政府通常是惟一的主體，因而具有極高的壟斷性。政府行為的壟斷性在排除外在競(jìng)爭(zhēng)壓力的同時(shí)也減弱了提高服務(wù)質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本的內(nèi)在動(dòng)力。穆勒在《公共選擇理論》一書(shū)中指出：當(dāng)提供可度量的產(chǎn)出時(shí)，政府官僚機(jī)構(gòu)要比私人企業(yè)花費(fèi)更高的單位成本?！?〕美國(guó)學(xué)者薩瓦斯持同樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為公共部門(mén)提供服務(wù)的成本費(fèi)用，平均比承包商提供服務(wù)的成本費(fèi)用要高出35%-95%。〔8〕

（2）政府行為的非市場(chǎng)性。政府經(jīng)營(yíng)組織在管理經(jīng)濟(jì)中缺乏本應(yīng)由市場(chǎng)決定的收益與成本的精確的貨幣量化標(biāo)準(zhǔn)，這種情況也就難以用市場(chǎng)價(jià)格直接標(biāo)示其產(chǎn)品的機(jī)會(huì)成本。在這種情況下，政府可能過(guò)分投資，生產(chǎn)出多于社會(huì)需要的公共物品。它表現(xiàn)為政府不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大機(jī)構(gòu)、增加人員、提高薪金和辦公費(fèi)用，造成浪費(fèi)。

（3）政府行為的非盈利性。政府的財(cái)政撥款使得行政成本具有兩個(gè)明顯的特征：一是權(quán)力的不對(duì)等。國(guó)家稅款依靠強(qiáng)制性的征收獲得，行政收入來(lái)源無(wú)需接受市場(chǎng)的檢驗(yàn)。二是時(shí)間的不對(duì)等。行政收入是國(guó)家對(duì)社會(huì)的預(yù)先扣除，無(wú)需政府自行墊付。因此，政府會(huì)以追求規(guī)模和消費(fèi)最大化作為目標(biāo)，而不是以成本極小化作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2.機(jī)構(gòu)龐大人員臃腫

造成我國(guó)政府機(jī)構(gòu)臃腫的根本原因在于地方政府。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)省級(jí)政府平均超設(shè)機(jī)構(gòu)25個(gè)，地區(qū)政府超設(shè)機(jī)構(gòu)20多個(gè)，縣級(jí)政府超設(shè)機(jī)構(gòu)10個(gè)。有的大城市政府機(jī)構(gòu)多達(dá)106個(gè)，有的省份省級(jí)非常設(shè)機(jī)構(gòu)多達(dá)150個(gè)?！?〕在歷次機(jī)構(gòu)改革中，有不少?gòu)恼畽C(jī)關(guān)精簡(jiǎn)掉的人員只是轉(zhuǎn)移到了事業(yè)編制的單位，國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的人員數(shù)量并沒(méi)有減少。

3.組織設(shè)置和人員配備不合理

（1）政府部門(mén)職能結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)地方行政組織機(jī)構(gòu)立法尚不完備，不能很好地體現(xiàn)政企分開(kāi)、政府權(quán)力下放、政府職能轉(zhuǎn)變的要求。對(duì)地方政府與上級(jí)政府之間的職權(quán)劃分不明確，缺乏分工與合作，造成行政機(jī)關(guān)之間職能不清、責(zé)權(quán)不明，交叉行政、業(yè)務(wù)重疊的情況普遍存在。行政機(jī)構(gòu)不能做到上下貫通、一致協(xié)調(diào)，大大增加了行政成本，難以保證行政效率的實(shí)現(xiàn)。

（2）行政管理層級(jí)結(jié)構(gòu)不舍理。我國(guó)政府從中央到地方分為國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府共五級(jí)，而在實(shí)際運(yùn)行中，各級(jí)政府下面又增設(shè)了多個(gè)行政層級(jí)，每一級(jí)政府層次的設(shè)立，都需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)及辦公設(shè)備，這必然導(dǎo)致行政成本的增加。

（3）公務(wù)人員結(jié)構(gòu)不合理。表現(xiàn)為公務(wù)人員數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理和公務(wù)人員質(zhì)量結(jié)構(gòu)不合理。數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理主要是總量過(guò)大和分配不科學(xué)。質(zhì)量結(jié)構(gòu)不合理主要是公務(wù)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等配置不合理，具有本部門(mén)專業(yè)知識(shí)，又具備領(lǐng)導(dǎo)才能干部人才太少。這必然造成行政人力資源的浪費(fèi)，使行政成本上升、行政效率下降。

4. 高額的三公消費(fèi)

在中國(guó)目前的行政成本中，三公消費(fèi)而產(chǎn)生的費(fèi)用占據(jù)了相當(dāng)高的比重。2004年全國(guó)公款吃喝3700億元，公車(chē)消費(fèi)3986億元，公款出境旅游2400億元，公款賭資外流2000億元，合計(jì)12086億元。這一規(guī)模占當(dāng)年各項(xiàng)稅收收入的47%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期的國(guó)防開(kāi)支。

5. 權(quán)力腐敗和決策失誤

我國(guó)因權(quán)力腐敗而造成財(cái)政資源浪費(fèi)和決策失誤的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。據(jù)世界銀行的估計(jì)，“七五”至“九五”期間，中國(guó)投資決策失誤率在30%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家決策失誤的平均水平僅為5%左右。按全社會(huì)投資決策成功率70%計(jì)算，每年因決策失誤而造成的行政成本和經(jīng)濟(jì)損失在1200億元。〔10〕

四、降低行政成本的路徑選擇

1. 轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)公共治理的多元化

（1）轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府職能是設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置人員的前提和基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變政府職能是降低行政成本的一個(gè)基本前提。要轉(zhuǎn)變政府職能首先需要對(duì)政府職能進(jìn)行科學(xué)定位。從我國(guó)體制和國(guó)情的特殊性出發(fā)，轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)鍵是要理清和協(xié)調(diào)好政企關(guān)系、政社關(guān)系、政事關(guān)系，做到政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、政事分開(kāi)。

（2）合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，控制人員規(guī)模。要做到合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)需沿著合理設(shè)置橫向機(jī)構(gòu)、減少縱向管理層次兩個(gè)向度進(jìn)行。在控制政府機(jī)構(gòu)人員規(guī)模方面一是要強(qiáng)化科學(xué)成本核算，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)人員編制管理，防止人員再度膨脹；二是要認(rèn)真做好被分流人員的安置工作。

（3）實(shí)現(xiàn)公共治理的多元化。公共治理的主體可以是政府機(jī)構(gòu)，可以是非政府組織和私營(yíng)部門(mén)，應(yīng)借鑒新公共管理理念，減少政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的干預(yù)，建立公民與社會(huì)雙向互動(dòng)的合作關(guān)系，從根本上實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，限制行政組織規(guī)模的膨脹，降低政府成本，提高政府績(jī)效水平。

2. 進(jìn)一步完善現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度

（1）提高預(yù)算編制方法的科學(xué)性。我國(guó)各級(jí)政府預(yù)算至今依然采取的是“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法,也就是各部門(mén)經(jīng)費(fèi)不是取決于本地區(qū)部門(mén)實(shí)際需要，而是取決于原來(lái)的基數(shù)，最終結(jié)果是各部門(mén)盡量造成赤字假象，從而能在來(lái)年預(yù)算增加額度。因此必須徹底改變現(xiàn)有的預(yù)算編制方法，加快零基預(yù)算改革。

（2）調(diào)整預(yù)算編制的時(shí)間。目前我國(guó)預(yù)算年度規(guī)定為1月1日至年底，而每年全國(guó)人大會(huì)議基本都是在3月召開(kāi)，此時(shí)預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了近一個(gè)季度，也就是在這段時(shí)間內(nèi)政府的預(yù)算是“先斬后奏”，因此有必要對(duì)預(yù)算編制時(shí)間進(jìn)行調(diào)整。

（3）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。預(yù)算的變更、預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑、預(yù)算超收及超收部分的使用等都必須事先履行向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)批的程序，杜絕預(yù)算外資金的存在。

（4）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金使用的監(jiān)管。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況是預(yù)算由政府編制，如何用也由政府決定，監(jiān)督同樣是由政府審計(jì)部門(mén)來(lái)進(jìn)行，這種現(xiàn)狀必然導(dǎo)致行政成本的不斷膨脹。因此有必要改變目前各級(jí)人大形式監(jiān)督為實(shí)質(zhì)監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)行政成本支出效用的評(píng)價(jià)，建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。

3. 建立健全決策失誤責(zé)任追究制〔11〕

（1）確立決策失誤責(zé)任追究制的歸責(zé)原則。在當(dāng)前的中國(guó)對(duì)于決策失誤者的責(zé)任追究暫時(shí)適用過(guò)錯(cuò)原則，即決策者因故意或過(guò)失導(dǎo)致決策失誤時(shí)必須承擔(dān)責(zé)任。以過(guò)錯(cuò)原則為歸責(zé)原則，所基于的理念是決策者進(jìn)行決策時(shí)必須遵守一定的規(guī)則，如不遵守這些規(guī)則造成失誤的必須承擔(dān)責(zé)任；如果作為民眾代理人的決策者遵循規(guī)則，則不應(yīng)追究其責(zé)任。

（2）區(qū)分決策失誤者必須承擔(dān)的責(zé)任形式。依據(jù)決策者過(guò)錯(cuò)程度的大小或所造成損失的嚴(yán)重與否，可將決策失誤的責(zé)任形式劃分為五種：道義責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任。對(duì)于后兩種決策失誤者的責(zé)任追究，現(xiàn)行的法律還缺乏相應(yīng)規(guī)定，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡早提上議事日程。

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