裴鈺

日前，正式公示的《中華人民共和國旅游法》草案引發(fā)行業(yè)和市場眾多爭議，焦點(diǎn)是立法的市場化導(dǎo)向問題，即偏離市場經(jīng)濟(jì)原則，政府對(duì)市場干涉過多，有效約束不足。

近10年來，我國旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，旅游投資規(guī)模較大，但是，市場經(jīng)濟(jì)的旅游發(fā)展和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行政部門管理之間存在根本性矛盾，即自由準(zhǔn)入、自由競爭和行業(yè)區(qū)域性的壁壘對(duì)立；企業(yè)自主創(chuàng)新和政府行政主導(dǎo)相抵；旅游市場無序和旅游公共管理匱乏并存；對(duì)于企業(yè)和旅游者來說，缺乏法制化的權(quán)益保障，對(duì)于政府和企業(yè)來說，缺乏制度性的有效約束。草案依舊沒有正視這一根本矛盾。

首先，最核心的立法原則和條款，在“旅游發(fā)展”和“旅游經(jīng)營原則”部分，完全模糊了最關(guān)鍵的市場化原則。應(yīng)該突出地、清晰地規(guī)定“旅游業(yè)發(fā)展以市場化為導(dǎo)向”。

在第六條“旅游經(jīng)營實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場規(guī)則，禁止行業(yè)或者地區(qū)壟斷”。此條應(yīng)刪去“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”四字。在實(shí)踐中，如度假酒店、民宿旅館等就無需實(shí)行全國統(tǒng)一的硬性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，雖提出“禁止壟斷”，但通篇缺乏對(duì)壟斷經(jīng)營的處罰規(guī)定，有禁無罰，效力有很大局限。

再如第三十三條規(guī)定“旅行社不得以低于成本的價(jià)格招徠、組織旅游者”。旅行社成本核算是微觀的企業(yè)行為，理應(yīng)由企業(yè)自主決策。政府不應(yīng)過度干涉市場。

對(duì)政府的市場行為，草案有效約束不足。如第二十九條“縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)籌組織本地旅游形象的宣傳工作”。有提倡無約束，形象宣傳屬市場行為，政府部門應(yīng)以協(xié)調(diào)為主旨，其執(zhí)行和效果評(píng)估也理應(yīng)向社會(huì)公布。近期，“鐵道部搞天價(jià)形象宣傳片”事件便是典型的負(fù)面?zhèn)€案。該條應(yīng)改為“縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)組織本地旅游形象的宣傳工作，其執(zhí)行情況和效果評(píng)估應(yīng)向社會(huì)公布”。

草案通篇對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)鏈上的各個(gè)環(huán)節(jié)無不印上“行政審批”烙印，環(huán)環(huán)審批，處處設(shè)卡。對(duì)違法行為，行政處罰過輕，刑事處罰缺位。對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)較為空泛。所以，較大地滯后于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況。

筆者認(rèn)為，“旅游法”根本屬性是境內(nèi)適用的產(chǎn)業(yè)組織政策法，其核心問題是處理好旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力之間的矛盾，既要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益，又要有效維護(hù)市場的積極競爭，通過協(xié)調(diào)旅游市場經(jīng)濟(jì)規(guī)模和競爭效率，建立起法制化的市場秩序，取得現(xiàn)實(shí)可行的收益。

從旅游發(fā)達(dá)國家的立法實(shí)踐看，發(fā)展旅游是國家稅收和居民就業(yè)的“雙贏”戰(zhàn)略，所以，旅游法均為產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，而非綜合管理法。

比如，草案中規(guī)定的“旅游行政管理部門”，到底是誰？以郵輪旅游為例，游客向旅行社購買“一站式”產(chǎn)品，包括機(jī)票、船票、登岸團(tuán)費(fèi)等等，就涉及民航局、交通部、旅游局等多個(gè)行政主管部門。

實(shí)際上，旅游產(chǎn)業(yè)包含多個(gè)相關(guān)行業(yè)，涉及多頭管理，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)角度去搞傳統(tǒng)的行業(yè)管理法，在邏輯和實(shí)踐中都行不通。

因此，旅游法制定應(yīng)密切結(jié)合大部制改革趨勢，鮮明地秉承市場經(jīng)濟(jì)原則，切實(shí)地保障旅游產(chǎn)業(yè)的自由化、市場化、法制化。