[摘要]隨著環(huán)境的惡化與環(huán)境問題的全球化，全球環(huán)境治理成為國際社會關(guān)注的焦點。就全球環(huán)境治理的構(gòu)成要素而言，當(dāng)前全球環(huán)境治理在環(huán)境治理主體、環(huán)境議題以及環(huán)境治理方式等方面存在的矛盾或問題，嚴(yán)重制約了全球環(huán)境治理效果的實現(xiàn)。加強環(huán)境治理各主體之間的合作，科學(xué)全面地認(rèn)識全球環(huán)境問題，實現(xiàn)不同治理方式的合作，是提高全球環(huán)境治理效果的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]全球環(huán)境治理；國際政治；環(huán)境政治；生態(tài)文明

[中圖分類號]D5；X3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[中圖分類號]1674-6848（2012）04-0079-08

[作者簡介]劉穎（1977—），女，博士，山東單縣人，山東師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院副教授，主要從事國際政治與環(huán)境政治研究。（山東濟南250014）

[基金項目]教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“新世紀(jì)以來的西方新社會運動研究”（12YJCGJW008）的階段性成果。

隨著環(huán)境的惡化與環(huán)境問題的全球化，全球環(huán)境治理成為國際社會關(guān)注的焦點。自1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境大會以來，國際社會中關(guān)于環(huán)境議題的國際會議召開的頻率與規(guī)模呈現(xiàn)遞增趨勢，各國領(lǐng)導(dǎo)人非常注重環(huán)境在外交領(lǐng)域中的地位與作用，制定了一大批與環(huán)境相關(guān)的具有一定約束力的國際環(huán)境法律文件或原則，國家間、地區(qū)以及全球性的環(huán)境治理機構(gòu)也得以建立。經(jīng)過幾十年的治理實踐，全球環(huán)境治理也取得了很大的進(jìn)步。但是，我們也必須承認(rèn)，目前全球環(huán)境治理虛的成分比較多，實的成分比較少，大量的國際會議和國際條約的訂立并未有效遏制全球環(huán)境惡化的趨勢，①無論是從全球環(huán)境治理的主體還是從環(huán)境政策與協(xié)議的實施等方面來看，還存在一些限制全球環(huán)境治理有效性的因素。本文擬從全球環(huán)境治理構(gòu)成要素的角度，分析全球環(huán)境治理所面臨的現(xiàn)實困境，并探尋全球環(huán)境治理走出困境的具體路徑。

一、全球環(huán)境治理及其構(gòu)成要素

（一）全球環(huán)境治理的含義

隨著環(huán)境的惡化與環(huán)境問題的全球化，國際社會對氣候變化、環(huán)境惡化等問題關(guān)注度的上升，全球環(huán)境治理逐漸成為國際政治理論領(lǐng)域中一個重要的研究課題。全球環(huán)境治理是全球治理理論在環(huán)境領(lǐng)域中的拓展與應(yīng)用，由于學(xué)術(shù)界對全球治理的定義理解不一，導(dǎo)致對全球環(huán)境治理概念的界定也存在分歧。學(xué)者王宏斌把全球環(huán)境治理理解為：“通過具有約束力的國際規(guī)則解決全球性環(huán)境問題，從而維持人類社會的生存與可持續(xù)發(fā)展”，并認(rèn)為全球環(huán)境治理的理論內(nèi)涵包括規(guī)則、價值、對象、主體以及效果五個方面。①而學(xué)者藺雪春根據(jù)聯(lián)合國《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀(jì)議程》和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署文件，把全球環(huán)境治理理解為：“主要是國際社會通過建立新的公平的全球伙伴關(guān)系，經(jīng)由條約、協(xié)議、組織所形成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)來解決全球環(huán)境問題，以促進(jìn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展?！雹诮Y(jié)合學(xué)者們的觀點，筆者認(rèn)為全球環(huán)境治理指的應(yīng)是國際社會中包括主權(quán)國家、國際組織和公司企業(yè)等在內(nèi)的各種行為體，為應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，通過談判、協(xié)調(diào)與妥協(xié)等方式來進(jìn)行合作，制定與環(huán)境相關(guān)的條約、協(xié)議、規(guī)則來規(guī)范、約束甚至是制裁國際社會中的環(huán)境破壞行為，以求獲得穩(wěn)定的國際環(huán)境秩序，維持人類社會的生存與可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。

（二）全球環(huán)境治理的構(gòu)成要素

全球環(huán)境治理不僅是一個動態(tài)的進(jìn)程，同時也是一個復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。它包含了四個必不可少的要素，筆者將這四個構(gòu)成要素概括為“四個w”。

1.“who”，即“誰治理”的問題。

很顯然，“誰治理”的問題指的是“全球環(huán)境治理的主體”。就目前而言，參與全球環(huán)境治理的主體是多元的。一是國家。國家是全球環(huán)境治理最重要的行為體，在全球環(huán)境治理中處于核心地位。這種核心地位表現(xiàn)在以下三個方面：首先，國家環(huán)境主權(quán)原則是全球環(huán)境治理一個極其重要的原則；其次，主權(quán)國家在全球環(huán)境治理機制的創(chuàng)建、運行以及效用方面都發(fā)揮著主導(dǎo)作用；最后，主權(quán)國家在國際環(huán)境法的制定和實施過程中起著決定作用。③二是政府間國際組織。全球?qū)哟紊系倪@類組織主要包括聯(lián)合國大會、聯(lián)合國經(jīng)社理事會、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會以及聯(lián)合國發(fā)展署等；專門機構(gòu)包括聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國教科文組織、世界氣象組織等；此外還有世界銀行、世界貿(mào)易組織以及地區(qū)或次地區(qū)層次上的政府間國際組織，還包括地區(qū)金融機構(gòu)，而自1972年以來各國紛紛建立環(huán)境部/局/署等專門機構(gòu)，也是其治理功能的重要體現(xiàn)。三是公民社會的各主要群組，包括非政府組織、私有部門、媒體、科學(xué)界等，也是全球環(huán)境治理的重要參與者。④因此，從理論上講，就全球環(huán)境治理的主體而言，全球環(huán)境治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是由國家中心環(huán)境治理和非國家中心環(huán)境治理共同構(gòu)成的，是一個由不同層次的行為體、力量和運動構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。

2.“what”，即“治理什么”的問題

“治理什么”意指全球環(huán)境治理的議題或?qū)ο?，具體而言就是全球性的環(huán)境問題，主要包括全球氣候變化、臭氧層耗損與破壞、水資源危機、森林銳減與破壞、生物多樣性銳減、土地荒漠化等。這些環(huán)境問題具有以下特征①：（1）密切關(guān)聯(lián)性。由于地球是一個相互聯(lián)系的生態(tài)體系，因此各種環(huán)境問題在起因與影響方面具有相互關(guān)聯(lián)性，這就意味著一個誘發(fā)因素可能也會因為連鎖反應(yīng)而引發(fā)多個后果。（2）綜合性與復(fù)雜性。環(huán)境問題與其他社會以及經(jīng)濟問題交叉重疊，最終形成復(fù)雜的綜合性問題，特別是全球性環(huán)境問題超越了許多傳統(tǒng)范疇，與國家主權(quán)、外交、經(jīng)貿(mào)、安全等問題交織在一起。（3）空間上的不平衡性。全球性環(huán)境問題的產(chǎn)生原因與造成后果在空間上分離，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)環(huán)境問題的收益與成本分配不均。例如，全球氣候變化主要源于發(fā)達(dá)國家溫室氣體的歷史排放，然而其破壞性的后果卻主要由不發(fā)達(dá)的南方國家來承擔(dān)。（4）時間上的不平衡性。人類改變包括政策在內(nèi)的行為與其環(huán)境產(chǎn)生影響之間存在一個滯后期。換句話說，未來的環(huán)境變化已經(jīng)受到過去或現(xiàn)在行動的影響，而現(xiàn)在所采取環(huán)境政策的效果并不會立即表現(xiàn)出來，環(huán)境問題的產(chǎn)生原因及其造成后果之間具有跨時間的特點，這意味著當(dāng)代人的“資源環(huán)境消費”有可能損害子孫后代的福祉。（5）環(huán)境過程的不可逆性。由于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類具有大規(guī)模干預(yù)環(huán)境的能力，使環(huán)境經(jīng)過長期演化形成的物理、化學(xué)、生物過程發(fā)生了變化，而其中有些過程是不可逆轉(zhuǎn)的。（6）不確定性。由于人們對環(huán)境系統(tǒng)的科學(xué)認(rèn)識能力、相關(guān)數(shù)據(jù)資料獲取等方面存在局限性，目前的環(huán)境變化及其影響評估方法和結(jié)果還存在很大的不確定性。

3.“how”，即“如何治理”的問題

“如何治理”是全球環(huán)境治理各主體在全球環(huán)境治理中所采取的方式問題。由于全球環(huán)境治理主體呈現(xiàn)多元化的特點，因此，各主體所采取的治理方式也不盡相同。

就國家而言，盡管發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都非常重視環(huán)境問題，但在參與全球環(huán)境治理的方式上，二者的表現(xiàn)不盡相同。就發(fā)展中國家而言，以中國為例，參與全球環(huán)境治理的方式主要有：參加國際國際環(huán)發(fā)會議或論壇，出席有關(guān)國際公約的締約方大會；簽署、批準(zhǔn)或加入國際環(huán)發(fā)條約、協(xié)議或修正案，主要包括大氣、危險物質(zhì)、海洋環(huán)境資源、生物資源、海岸線公約五大類；參與國際環(huán)境項目的合作（包括單邊、多邊與區(qū)域間），合作的方法有資金援助、技術(shù)支持、人才開發(fā)、知識培訓(xùn)等；主辦大規(guī)模的高等級的國際環(huán)發(fā)會議論壇，其中包括政府間的國際環(huán)境論壇，也有民間的國際環(huán)境論壇；國內(nèi)非政府組織積極參與國際環(huán)發(fā)會議或論壇等。②發(fā)達(dá)國家雖然也以上述幾種方式參與全球環(huán)境治理，但是在具體運作或?qū)嶋H操作層面，往往實行雙重標(biāo)準(zhǔn)，口惠而實不至。

政府間國際組織在全球環(huán)境治理過程中利用其在專業(yè)、信息、技術(shù)優(yōu)勢與超國家的特點，主要通過以下方式參與全球環(huán)境治理：（1）為全球環(huán)境治理提供豐富的信息；（2）在全球環(huán)境治理中為各國間的相互交流提供一個良好的活動場所，并協(xié)調(diào)各方意見，努力達(dá)成和履行全球環(huán)境治理的行為規(guī)范和準(zhǔn)則；（3）對世界各國的環(huán)境政策績效進(jìn)行全方位的評價、比較和排序，從而使這些國家的環(huán)境政策的績效狀況一目了然。

非政府組織由于其具有“非官方”、“非政府”以及“跨國界”的特性，與政府間國際組織相比，更注重底層的需求和呼聲。目前非政府組織參與全球環(huán)境治理的方式和作用主要有：（1）通過本組織的專業(yè)研究提出相關(guān)的信息和政策建議，影響國際環(huán)境議程；（2）通過發(fā)動消費者抵制運動和法律訴訟等手段，促使有關(guān)政府和組織改變其環(huán)境政策；（3）在有關(guān)國際會議前起草和提交國家環(huán)境協(xié)議的草擬文本；（4）通過游說或直接加入政府代表團(tuán)，影響國際環(huán)境保護(hù)機制的談判進(jìn)程；（5）監(jiān)督或幫助國際環(huán)境協(xié)議的實施。①

4.“what effect”，即“什么效果”的問題

全球環(huán)境治理的效果或有效性是全球環(huán)境治理的基本構(gòu)成要素之一，主要是指人們對全球環(huán)境治理預(yù)期的功能在多大程度上得到了發(fā)揮，預(yù)期的目標(biāo)又在多大程度上得到了實現(xiàn)。對此，有學(xué)者指出，全球環(huán)境治理體制在收集與評估環(huán)境信息方面的得分還是很高的，在提供全球環(huán)境政策論壇、建構(gòu)合作框架和發(fā)揮協(xié)調(diào)的功能方面的有效性得分是“中”，在促進(jìn)多邊環(huán)境協(xié)議的遵守和履行方面的有效性得分是“中”，在環(huán)境治理資金的籌集和分配方面的得分則是比較低的；在調(diào)解和仲裁環(huán)境沖突的功能方面基本上是失效的。②因此，從總體上看，全球環(huán)境治理的有效性得分是中等偏低的。

不難看出，全球環(huán)境治理的四個構(gòu)成要素并不是孤立的，而是相互聯(lián)系的。不同的環(huán)境治理主體在面對環(huán)境議題時所采取的治理方式是有差異的，即使是處于同一層面的環(huán)境治理主體（如發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家均是主權(quán)國家），在整個全球環(huán)境治理過程所扮演的角色與發(fā)揮的作用也是不同。因此，從總體上而言，構(gòu)成要素中前三個“w”的自身特點及其相互關(guān)系將最終影響第四個“w”——全球環(huán)境治理效果。也就是說，一旦全球環(huán)境治理主體、全球環(huán)境治理議題、全球環(huán)境治理方式這三個要素存在問題或出現(xiàn)變化，都會對全球環(huán)境治理效果帶來消極影響甚至是阻礙全球環(huán)境治理預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、矛盾與問題：全球環(huán)境治理的現(xiàn)實困境

正如前文所言，我們不否認(rèn)全球環(huán)境治理經(jīng)過十幾年的實踐已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但是我們也必須承認(rèn)目前全球環(huán)境治理確實存在一些矛盾與問題。

（一）全球環(huán)境治理主體間的矛盾

全球環(huán)境治理主體的多元化特點使筆者聯(lián)想到一句俗語：“人多力量大?！比糇屑?xì)分析，這句俗語并不完全正確。由于“人多”，勢必會出現(xiàn)分歧、沖突、斗爭，甚至是相互扯皮、互推責(zé)任的現(xiàn)象，結(jié)果往往會導(dǎo)致相反的力量。當(dāng)然，如果“人多”是建立在團(tuán)結(jié)合作的基礎(chǔ)上，預(yù)期的效果或目標(biāo)必然能夠?qū)崿F(xiàn)。就全球環(huán)境治理主體而言，多元化的特點要求參與全球環(huán)境治理的各主體必須加強團(tuán)結(jié)與合作，如此才能實現(xiàn)全球環(huán)境治理的預(yù)期目標(biāo)。但是，現(xiàn)實的情況是：“各主權(quán)國家、全球公民社會和國際組織各有自己極不相同的利益和價值，很難在一些重大的全球性問題上達(dá)成共識，這一現(xiàn)狀對全球治理的效益造成了內(nèi)在的制約?！雹圻@具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

就主權(quán)國家而言，它在全球環(huán)境治理中雖然仍是最基本的最重要的治理主體，是決定全球環(huán)境治理成效的重要力量，但是在具體的治理實踐中仍然面臨許多困境。一是主權(quán)國家作為國家行為體日益受到非國家行為的挑戰(zhàn)，在全球環(huán)境治理中有式微的趨勢。二戰(zhàn)以后，國際關(guān)系行為體呈現(xiàn)多元化特點，許多政府間國際組織、非政府組織積極參與國際事務(wù)，涉入的領(lǐng)域十分廣泛并發(fā)揮著越來越大的作用，對國家行為體構(gòu)成了直接的挑戰(zhàn)。在全球環(huán)境問題上，政府間國際組織在全球環(huán)境治理的國際層面上發(fā)揮著全局性的作用，國際環(huán)境非政府組織在環(huán)境問題上對各國（尤其是發(fā)達(dá)國家）的巨大壓力不斷凸現(xiàn)其在國際社會的影響和作用，這些非國家行為主體在全球環(huán)境治理過程中作用的發(fā)揮將對主權(quán)國家行使主權(quán)的意志和能力構(gòu)成一定的影響和牽制。對此，拉赫斯（M. Lachs）認(rèn)為：“今天，各種國際組織正在實施對所有成員國和整個人類都至關(guān)重要的目標(biāo)與價值。它們己經(jīng)深深地融入到成員國的有序運作之中，以致這些成員國想要恢復(fù)行動自由而放棄國際合作成為幾乎不可能的事了。”①二是各主權(quán)國家在全球環(huán)境治理中面臨合作與協(xié)調(diào)的困境。一方面，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家由于在經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)和方式上存在利益和理念上的分歧與矛盾，雙方在環(huán)境問題上不僅存在著權(quán)力與財富的爭奪，而且存在著信任的差距，因而合作的前景困難重重。事實上，自1972年人類環(huán)境會議以來，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在全球環(huán)境治理的資金、責(zé)任與成本分擔(dān)的依據(jù)等問題上就一直存在嚴(yán)重的分歧，“這些問題實際上已成為每一次國際環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展談判的中心議題”。②另一方面，發(fā)達(dá)國家內(nèi)部以及發(fā)展水平不一的發(fā)展中國家之間，由于各自的利益訴求不同，也會出現(xiàn)環(huán)境政策協(xié)調(diào)的困境。如美國和歐盟雖然在經(jīng)濟發(fā)展程度、政治價值觀等方面基本一致，但雙方也進(jìn)行著激烈的權(quán)力爭奪。歐盟始終積極倡導(dǎo)溫室氣體減排，并大打“氣候牌”，試圖以領(lǐng)先的環(huán)保技術(shù)展開與美國的競爭，并借此提升國際影響力。在發(fā)展中國家內(nèi)部，一些沿海小島國家是全球氣候變化的最大受害國，其減排的呼聲最強烈，而新興工業(yè)化國家往往把工業(yè)化、經(jīng)濟增長作為當(dāng)前的首要目標(biāo)。③

就政府間國際組織而言，它是最重要的全球治理主體，有著特殊的優(yōu)勢。由于政府間國際組織的成員就是各國政府，作為政府合作的產(chǎn)物，各“政府代言人”一方面需要就環(huán)境政策、協(xié)議的制定達(dá)成共識，另一方面又要代表主權(quán)國家政府的價值追求。因此，在全球環(huán)境治理過程中，政府間國際組織必然會面臨“獨立性”與“位置的定位”這兩個困境。首先，政府間國際組織在全球環(huán)境治理中如何擺脫受大國控制的局面，存在“獨立性”問題。當(dāng)今世界，任何一項全球性的活動都少不了大國的直接或者間接的參與與控制，政府間國際組織大多是在大國支持或許可的條件下建立和開展活動的。在全球環(huán)境治理過程中，政府間國際組織在制定和執(zhí)行其環(huán)境治理計劃時，需要大國為其提供便利。大國可以利用政府間國際組織在環(huán)境治理中的需求對其進(jìn)行控制，利用國際組織為該國利益服務(wù)而忽視甚至剝奪小國的合法環(huán)境權(quán)益，使其喪失“獨立性”。④其次，政府間國際組織在全球環(huán)境治理過程中可能存在“缺位”與“越位”的問題?！叭蔽弧笔侵刚g國際組織在全球環(huán)境問題治理中管得過少，沒有管到應(yīng)該管的事情；“越位”是指政府間國際組織在全球環(huán)境問題治理中管得過多，管了不應(yīng)該管的事情。在全球環(huán)境治理中，政府間國際組織也像一國政府在國內(nèi)的環(huán)境治理一樣，一方面很容易出現(xiàn)針對某一環(huán)境污染問題重視不夠、不能及時阻止環(huán)境污染擴大化的現(xiàn)象；另一方面則表現(xiàn)為對某一環(huán)境污染問題過度重視，在環(huán)境治理的過程中，除提供信息、組織協(xié)調(diào)和績效評估等作用外，過多地干預(yù)當(dāng)事國的環(huán)境治理，從而導(dǎo)致干涉他國內(nèi)政的越位現(xiàn)象，不利于環(huán)境治理。①

就非政府組織而言，作為全球環(huán)境治理中迅速成長的一股新興力量，我們在充分認(rèn)識其在全球環(huán)境治理中的作用與地位的同時，也不能忽視其帶來的一些問題。如某些勢力強大的環(huán)境非政府組織代表西方大國或某些特定社會階層的利益，片面強調(diào)環(huán)境保護(hù)，忽視經(jīng)濟發(fā)展和發(fā)展中國家的要求，對發(fā)展中國家的社會利益和國家主權(quán)構(gòu)成威脅，從而增強了西方的總體優(yōu)勢，加劇了南北利益的不均衡，加深和激化了南北矛盾。②因此，在全球環(huán)境治理過程中，主權(quán)國家仍然是制約非政府組織發(fā)揮更大作用的巨大障礙。

從全球環(huán)境治理各主體在全球環(huán)境治理中所存在的問題不難看出，主權(quán)國家、政府間國際組織、國際非政府組織之間存在利益的博弈，三者在環(huán)境政策的合作與協(xié)調(diào)方面存在諸多困境，在很大程度上阻礙了全球環(huán)境治理效果的實現(xiàn)。

（二）全球環(huán)境議題特征所產(chǎn)生的問題

就全球環(huán)境議題而言，其自身所具有的諸多特點必然會對全球環(huán)境治理的有效性帶來很多困難，具體體現(xiàn)為：全球環(huán)境問題的相互關(guān)聯(lián)性意味著不同的環(huán)境問題必須同時治理，孤立地對一個環(huán)境問題作出反應(yīng)可能會加劇另一個環(huán)境問題的惡化③；環(huán)境問題的綜合性與復(fù)雜性意味著解決環(huán)境問題不僅涉及科技知識，而且涉及生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等諸多領(lǐng)域的知識，需要多維的、綜合的和跨部門的思維和方法；全球環(huán)境問題在時空上呈現(xiàn)的不平衡性為全球環(huán)境問題解決方案的設(shè)計與實施提出了巨大挑戰(zhàn)；全球環(huán)境問題的不確定性又為一些國家在環(huán)境問題上的不作為提供了很好的借口，正如波拉克（Henry N. Pollack）在其《不確定的科學(xué)與不確定的世界》中所說，社會不能或不愿處理全球環(huán)境問題的借口就是“沒有足夠的科學(xué)確定性對全球問題采取措施”。④

（三）全球環(huán)境治理方式存在的局限性

主權(quán)國家、政府間國際組織以及非政府組織均以自己的方式參與全球環(huán)境治理，三者在推動全球環(huán)境治理進(jìn)程的同時，也凸顯出其治理方式存在的問題或局限性。

就主權(quán)國家而言，在對公共利益和相互認(rèn)同的共同目標(biāo)這一前提下，其參與全球環(huán)境治理的方式主要體現(xiàn)為合作與協(xié)商的特點，但也帶有明顯的利益驅(qū)動性與官僚體制色彩。首先，由于主權(quán)國家以實現(xiàn)其自身國家利益為首要目標(biāo)，所以利益沖突往往導(dǎo)致有關(guān)環(huán)境議題的談判過程漫長而艱難，甚至無果而終。其次，主權(quán)國家間的合作往往由官方出面進(jìn)行，一些官僚體制的弊端也隨之帶入合作的進(jìn)程，如效率低下、相互推諉責(zé)任、腐敗難以杜絕等，這些問題是制約以主權(quán)國家為中心的全球環(huán)境治理有效性的關(guān)鍵因素。

就政府間國際組織而言，其對全球環(huán)境治理的參與活動往往會受到資源、管理以及執(zhí)行等方面的種種限制。一是資源問題。政府間國際組織的主要資金收入來源于主權(quán)國家，而且沒有強制性權(quán)力，這就使其在對主權(quán)國家進(jìn)行協(xié)調(diào)、管理與制約時存在資源危機。要使成員國滿意，又要制約成員國，政府間國際組織常常處于“進(jìn)退兩難”的境地。二是管理問題。機構(gòu)龐雜、制度混亂等問題造成政府間國際組織治理效率下降，影響了成員國對政府間國際組織的信賴。三是執(zhí)行問題。大量的決議、宣言等文件在具體執(zhí)行時困難重重，一方面是沒有強制力，另一方面,主要成員國的利益被觸及時經(jīng)常會強烈反對，甚至不惜退出政府間國際組織。①所以，在很大程度上，政府間國際組織的在全球環(huán)境治理中參與活動難以擺脫大國政治、強權(quán)政治的陰影，其作用的發(fā)揮往往受到實力政治的強烈沖擊。

就國際非政府組織而言，其對全球環(huán)境治理參與活動往往會面臨權(quán)威性不足與資金短缺的雙重困境。一方面非政府組織與聯(lián)合國的關(guān)系問題有待進(jìn)一步解決，其權(quán)限的合法性受到質(zhì)疑；另一方面，雖然非政府組織的數(shù)量自20世紀(jì)90年代以來急劇增多，其參與全球環(huán)境治理的頻率和范圍也急劇擴大，但總體上，非政府組織的規(guī)模相對較小，其中絕大多數(shù)掌握的資源較之最弱小的國家還要貧乏。因此，非政府組織要使其在全球環(huán)境治理中的活動得到更有效的實施，還有很長的一段路要走。

三、走出困境：全球環(huán)境治理的路徑選擇

面對全球環(huán)境治理構(gòu)成要素中存在的問題，要實現(xiàn)全球環(huán)境治理的有效性，必須做到以下幾點。

（一）加強全球環(huán)境治理多元主體之間的協(xié)調(diào)與合作，建立各主體之間的伙伴關(guān)系

全球環(huán)境治理是由多元主體共同參與的，各主體在全球環(huán)境治理方面都有優(yōu)勢。但同時我們也要看到，在全球環(huán)境治理中，雖然各主體發(fā)揮的作用不是同等的，但是各主體之間并無尊卑之分，因此，各環(huán)境治理主體理應(yīng)在處理全球環(huán)境問題的過程中建立信任的關(guān)系，相互合作。在全球治理過程中，各治理主體的合作主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是國家之間的合作。這是全球環(huán)境治理中主流的合作方式，甚至占有支配性地位，也是諸多合作方式中最為有效的合作方式。全球環(huán)境治理領(lǐng)域關(guān)乎全球人類的利益和命運，是國家間合作的有效區(qū)域，其中不僅包括發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的合作，而且也包括發(fā)達(dá)國家之間以及發(fā)展中國家內(nèi)部的合作。二是國家主體與非國家主體之間的合作，主要有國家與國際政府間組織的合作、國家與非政府組織的合作?！岸鄶?shù)國家政府都己深刻地認(rèn)識到：唯有進(jìn)行合作，塑造政府與非政府間的現(xiàn)代伙伴關(guān)系，才能得到雙方甚至多方非零和的較為理想的治理博弈結(jié)果?！雹谌欠菄抑黧w之間的合作，包括政府間國際組織與非政府組織的合作。全球環(huán)境治理的非國家主體在資金、支持者和影響力等方面都存在競爭與沖突，為提高全球環(huán)境治理的有效性，非國家主體之間也需要進(jìn)行合作?？傊?，在全球環(huán)境治理中，各種治理主體只有通過對話與協(xié)商、交流信息，才能減少分歧，從而實現(xiàn)在共享資源的基礎(chǔ)上增進(jìn)合意，達(dá)成各方都可以接受的政策方案。因此，各環(huán)境治理主體之間合作伙伴關(guān)系的確立必將增強全球環(huán)境治理的效果。

（二）科學(xué)、全面地認(rèn)識與理解全球環(huán)境問題，以全球可持續(xù)發(fā)展的原則為指導(dǎo)

對于全球環(huán)境問題的發(fā)生以及它所帶來的危害，不同類型的國家有不同的認(rèn)識，使全球環(huán)境問題明顯帶有認(rèn)識上的差異性與片面性。以歐美為代表的發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，全球環(huán)境問題的發(fā)生是由于發(fā)展中國家在發(fā)展該國經(jīng)濟的過程中導(dǎo)致的區(qū)域性工業(yè)污染和全球生態(tài)環(huán)境的破壞問題，因此發(fā)展中國家應(yīng)對全球環(huán)境問題負(fù)主要責(zé)任。而發(fā)展中國家認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家過去的殖民主義以及當(dāng)前的“環(huán)境殖民主義”掠奪破壞了當(dāng)?shù)丨h(huán)境，因此西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)對全球環(huán)境問題負(fù)主要責(zé)任。在雙方的博弈中，由于發(fā)達(dá)國家掌握了資金、技術(shù)的優(yōu)勢，控制了世界市場以及世界的“話語霸權(quán)”，發(fā)達(dá)國家不斷對發(fā)展中國家的環(huán)境問題干預(yù)并引起發(fā)展中國家的反抗，導(dǎo)致雙方在全球環(huán)境問題的認(rèn)識上很難達(dá)成一致意見。

然而，由全球環(huán)境問題引發(fā)的環(huán)境安全問題是不以國家疆界為界的，它具有跨國性的特點，這主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是全球環(huán)境問題影響的跨國性。全球環(huán)境問題無論從時間還是空間的角度上看，它帶來的影響都具有跨越國界性。如氣候變暖、酸雨等全球環(huán)境問題涉及全人類的安全，它們所帶來的影響，不是災(zāi)害發(fā)生國家一國可以人為地控制的。二是全球環(huán)境問題解決的跨國性。世界上沒有一個國家和地區(qū)可以解決外界和自己引發(fā)的全球性環(huán)境問題。即使世界上最強大的國家，在解決全球環(huán)境問題時也要尋求他國的合作與幫助。鑒于此，各環(huán)境治理主體應(yīng)在科學(xué)、全面地理解全球環(huán)境問題的基礎(chǔ)上，以全球可持續(xù)發(fā)展的原則作為行為指導(dǎo)。該原則一方面強調(diào)人類在追求生存和發(fā)展權(quán)利時，必須始終保持與自然的和諧與互利關(guān)系，對于自然資源的耗竭速率，應(yīng)考慮資源的臨界性；另一方面強調(diào)當(dāng)代人在創(chuàng)造和追求今世發(fā)展與消費時，應(yīng)該承認(rèn)并努力做到使自己的機會與后代人的機會平等。這一原則是人類面對環(huán)境問題這一影響到生死存亡的問題所采取的科學(xué)原則，對于協(xié)調(diào)全人類處理環(huán)境問題的行為、擺脫環(huán)境問題危機的漩渦以及提高全球環(huán)境治理的效果，意義十分重大。

（三）靈活利用不同的參與方式，實現(xiàn)全球環(huán)境治理的正式途徑與非正式途徑的優(yōu)勢互補

各治理主體在參與全球治理的過程中，由于自身特點及其在國際體系中的不同地位，體現(xiàn)出不同的治理方式。在全球環(huán)境治理中，主權(quán)國家由于擁有資源、地位等方面的優(yōu)勢，多以召開環(huán)境會議、制定環(huán)境協(xié)議或政策等正式的途徑參與全球環(huán)境治理，但利益驅(qū)動性與官僚體制的色彩較濃；政府間組織因其在資源、管理、權(quán)威性等方面的不足，對主權(quán)國家的依賴性比較大，極容易受少數(shù)發(fā)達(dá)國家控制，因此多以向成員國提供信息、提供活動場所以及評價世界各國的環(huán)境績效等半正式的途徑參與全球環(huán)境治理；同主權(quán)國家與政府間國際組織相比，非政府組織信息靈通，對問題反應(yīng)迅速，由于其不謀求執(zhí)政，其組織機制、機構(gòu)相對而言又比較靈活，因此它們的工作也比較有活力，往往在政府組織不能、不愿意、不便于發(fā)揮作用的領(lǐng)域工作，參與全球治理的方式多采用非正式的途徑，如游行、臥軌、絕食和暴力對抗等激進(jìn)方式，或者是以“非暴力運動”的環(huán)境抗議引起主權(quán)國家政府或相關(guān)人士對環(huán)境問題的關(guān)注。由此可見，各主體參與全球環(huán)境治理的方式都有優(yōu)勢與不足之處，只有“利用不同參與方式獲得比較優(yōu)勢為所有各方帶來收益”，①才能提高全球環(huán)境治理的有效性。

四、簡短的結(jié)論

全球環(huán)境治理是一個多元的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程，作為系統(tǒng)內(nèi)部的每一要素，無論是環(huán)境治理主體、環(huán)境議題還是環(huán)境治理方式，它們在全球環(huán)境治理過程中存在問題或出現(xiàn)變化都會影響全球環(huán)境治理有效性的實現(xiàn)。其中，全球環(huán)境治理主體是全球環(huán)境治理系統(tǒng)工程中最為關(guān)鍵的一個構(gòu)成要素，環(huán)境議題的認(rèn)識以及環(huán)境治理方式的選擇都與環(huán)境治理主體緊密相關(guān)。因此，全球環(huán)境治理能否真正走出困境，維持人類社會生存與可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵還在于全球環(huán)境治理各主體的全球環(huán)境價值觀以及全球環(huán)境責(zé)任意識的真正形成與落實，而這還有更長的一段路要走。

①何忠義：《全球環(huán)境治理機制與國際秩序》，《國際論壇》2002年第3期。

①王宏斌、陳一兵：《論全球環(huán)境治理及其歷史局限性——國際政治的視角》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2005年第2期。

②藺雪春：《全球環(huán)境治理機制與中國的參與》，《國際論壇》2006年第2期。

③孫鳳蕾：《試論主權(quán)國家在全球環(huán)境治理中的地位》，《唯實》2009年第8-9期。

④薄燕：《全球環(huán)境治理的有效性》，《外交評論》2006年第6期。

①莊貴陽等：《全球環(huán)境與氣候治理》，杭州：浙江人民出版社，2009年版，第6-10頁。

②藺雪春：《全球環(huán)境治理機制與中國的參與》。

①劉穎：《多元中心體系下的全球環(huán)境治理》，《理論月刊》2008年第10期。

②薄燕：《全球環(huán)境治理的有效性》。

③俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。

①M. lachs, “Legal Framework of International Community，” Emory International Law Review , no.6，1992, p.335.

②張海濱：《環(huán)境與國際關(guān)系：全球環(huán)境問題的性思考》，上海：上海人民出版社，2008年版，第1頁。

③盧靜：《透析全球環(huán)境治理的困境》，《教學(xué)與研究》2010年第8期。

④劉穎：《多元中心體系下的全球環(huán)境治理》。

①李斐、祝耀偵：《全球環(huán)境問題與國際組織的治理》，《文教資料》2007年第1期。

②王前軍：《國際環(huán)境合作問題分析》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2007年版，第109-110頁。

③徐再榮：《全球環(huán)境問題與國際回應(yīng)》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2007年版，第1-2頁。

④莊貴陽等：《全球環(huán)境與氣候治理》，第10頁。

①呂曉莉：《全球治理：模式比較與現(xiàn)實選擇》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2005年第3期。

②王華：《治理中的伙伴關(guān)系：政府與非政府組織間的合作》，《云南社會科學(xué)》2003年第3期。

①（美）戴維·布朗、桑杰夫·凱哈格拉姆、馬克·摩爾、彼得·弗魯姆金：《全球化、非政府組織和多部門關(guān)系》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第3期。

責(zé)任編輯：胡穎峰