陳榮卓 唐鳴

摘要：農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾遇到的法律問題與日俱增，農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能弱化問題日益凸顯，給傳統(tǒng)農(nóng)村基層司法行政管理模式帶來了許多新的問題和挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)改變原有管理觀念、管理體制及管理方式，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)村基層司法行政向以主動介入、部門聯(lián)動和社會參與為特色的新型農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，可以村（居）自治組織為依托，通過搭建村（居）一級工作平臺，吸納、整合多方力量，促使農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)將法制宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置、法律維權(quán)等多項(xiàng)職能延伸到最基層的村、組和社區(qū)，形成多方參與、共同作用的農(nóng)村基層司法行政綜合服務(wù)體系。為此，需要重點(diǎn)研究和解決農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能延伸范圍以及村（居）法務(wù)組織的職能內(nèi)容、自治性質(zhì)、資金支持等問題，從而保障農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的合法性，促進(jìn)村（居）法務(wù)組織在承接農(nóng)村基層司法行政服務(wù)職能的軌道上實(shí)現(xiàn)自身的獨(dú)特性、獨(dú)立性、延續(xù)性。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；基層司法行政；職能延伸；法務(wù)前沿工程；村（居）法務(wù)工作站

中圖分類號：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ文章編號：1003-854X(2012)04-0131-06

農(nóng)村社會是中國社會的基礎(chǔ)，社會管理的重點(diǎn)在基層、在農(nóng)村。當(dāng)前，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，農(nóng)村不僅是社會管理的重點(diǎn)，也是整個社會建設(shè)的重點(diǎn)。面對轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會關(guān)系復(fù)雜化、矛盾多樣化的新形勢，如何改革傳統(tǒng)的矛盾疏導(dǎo)機(jī)制、構(gòu)建新型的社會穩(wěn)定機(jī)制，是農(nóng)村社會管理的新課題。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》第一次以黨的文獻(xiàn)的形式確定了司法行政工作服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的重大任務(wù)，既給基層司法行政帶來了極為廣闊的法律服務(wù)市場，也帶來了化解農(nóng)村社會新型矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，更帶來了如何推進(jìn)農(nóng)村民主法治建設(shè)的新任務(wù)和新要求。本研究通過分析湖北羅田農(nóng)村社會變遷和基層司法行政所面臨的問題，以全縣創(chuàng)建實(shí)施的“法務(wù)前沿工程”為介入視角，探討在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下農(nóng)村基層司法行政工作機(jī)制的變化，以促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)村基層司法行政向以主動介入、部門聯(lián)動和社會參與為特色的新型農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。

一、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的動機(jī)和背景

政府創(chuàng)新是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，地方發(fā)展是地方政府創(chuàng)新宏觀而持久的背景。① 目前，湖北羅田農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和管理模式正在發(fā)生兩個突出的變化，一是農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾遇到的

* 本文系2012年教育部人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的政府與民眾良性互動機(jī)制建構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號：12YJA710016）、2008年國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全農(nóng)村民主管理制度對策研究”（項(xiàng)目編號：08&ZD028）的成果。

法律問題與日俱增，二是農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能弱化問題日益凸顯。這兩個變化不僅使傳統(tǒng)的農(nóng)村矛盾疏導(dǎo)和糾紛解決機(jī)制遭到破壞，而且使傳統(tǒng)的農(nóng)村基層司法行政管理模式受到挑戰(zhàn)。

1. 日益凸現(xiàn)的職能弱化對農(nóng)村基層司法行政的挑戰(zhàn)

我國司法行政體系中，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是最基層的組織機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著具體組織實(shí)施基層司法行政各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作、直接面向廣大群眾提供法律服務(wù)和法律保障的重要職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是司法行政工作面向農(nóng)村基層、服務(wù)農(nóng)民群眾的重要渠道和前沿陣地，無論是與刑罰執(zhí)行、勞動教養(yǎng)有關(guān)的社區(qū)矯正、安置幫教，還是人民調(diào)解、法律服務(wù)、法律援助、依法治理、法制宣傳等工作，都與維護(hù)農(nóng)村基層的社會穩(wěn)定息息相關(guān)。

但在當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的職能弱化問題日益凸顯，成為制約農(nóng)村基層司法行政工作進(jìn)一步發(fā)展的重要瓶頸。以羅田為例，全縣7 個鎮(zhèn)5 個鄉(xiāng)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所不到2名工作人員，卻擔(dān)負(fù)著幾十個村（居）的法制宣傳、法律保障和法律服務(wù)工作。比如，鳳山鎮(zhèn)司法所有助理員2 名，但有社區(qū)矯正對象24 人、刑釋解教人員68 人，單靠司法所自己來管，只能完成摸底排查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作。同時，在實(shí)際工作中，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府都是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所當(dāng)作自己的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，把司法助理員當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政人員或事業(yè)單位的工作人員來使用的。通常是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的助理員除了承擔(dān)法務(wù)職能工作以外，還要同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣承擔(dān)行政包點(diǎn)、計(jì)劃生育、殯葬改革等其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，同時還要身兼數(shù)職，如綜治辦副主任、信訪辦副主任等，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府交辦的其他工作任務(wù)。

由于長期負(fù)重工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所只能疲于應(yīng)付、顧此失彼，這樣不僅嚴(yán)重影響了業(yè)務(wù)工作的正常開展，制約了農(nóng)村司法行政事業(yè)的發(fā)展，而且導(dǎo)致農(nóng)村干群對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的滿意度逐漸降低，其基礎(chǔ)地位被動搖，開始面臨被邊緣化的窘境。對此，司法部部長吳愛英曾經(jīng)在全國基層司法行政工作會議上強(qiáng)調(diào)：“基層是司法行政工作的基礎(chǔ)。加強(qiáng)司法行政基層建設(shè)，直接影響和決定著司法行政工作的全局。基層穩(wěn)則全局穩(wěn)，基層活則全局活，基層強(qiáng)則全局興?！雹?/p>

2. 農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化引發(fā)的農(nóng)村社會管理問題

農(nóng)村社會管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。建構(gòu)與農(nóng)村社會階段變化相適應(yīng)的社會管理機(jī)制是農(nóng)村社會發(fā)展的必然要求。當(dāng)前既是農(nóng)村群眾得到實(shí)惠最多的時期，也是農(nóng)村社會矛盾和問題相對較多的時期。③ 原有的農(nóng)村社會管理模式已難以適應(yīng)，農(nóng)村社會矛盾的對抗性，尤其是利益受損農(nóng)民對基層干部或者政府的對抗和抵制程度正日益加劇，從而深刻影響到農(nóng)村社會秩序的維持。④

特別是，伴隨農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾遇到的法律問題與日俱增、法律服務(wù)需求量越來越大，農(nóng)村法律服務(wù)的資源匱乏與供給不足問題日益凸顯。比如，在羅田縣，近年來隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村普法工作的深入，農(nóng)民的維權(quán)意識逐漸增強(qiáng)，農(nóng)村的利益沖突顯著增加，并且矛盾糾紛逐漸由原來的村民之間、村民與集體之間擴(kuò)展到村民與社會之間，宅基地糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、產(chǎn)權(quán)糾紛、經(jīng)營活動糾紛等不斷涌現(xiàn)，呈現(xiàn)出主體多元化、內(nèi)容復(fù)雜化、調(diào)處疑難化等特點(diǎn)。如何從綜合性、持續(xù)性和動態(tài)性的特點(diǎn)出發(fā)，優(yōu)化農(nóng)村基層司法行政資源配置，滿足農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾的法律服務(wù)需求，是擺在農(nóng)村基層司法行政機(jī)關(guān)面前的一個亟待解決的新課題。

作為農(nóng)村社會管理工作的直接參與者，基層司法行政機(jī)關(guān)不僅要突出矛盾調(diào)解和特殊人群管理工作，還要進(jìn)一步整合職能，發(fā)揮教育、服務(wù)、援助功能，為農(nóng)村社會管理創(chuàng)新提供有力的服務(wù)保障。當(dāng)前，涉及農(nóng)民切身利益的民生問題日益增多，在處理紛繁復(fù)雜的農(nóng)村社會矛盾中，公檢法等部門“打擊”、“懲治”的“硬”職能遭遇重重阻力，而注重“預(yù)防”、“教育”、“感化”作用的司法行政“軟”手段能夠取得良好的社會效果。因此，充分發(fā)揮農(nóng)村基層司法行政的職能優(yōu)勢，凸顯農(nóng)村基層司法行政工作在創(chuàng)新農(nóng)村社會管理與構(gòu)建農(nóng)村和諧社會中的作為和地位，對于整個司法行政事業(yè)的改革與發(fā)展具有十分重要的意義。

二、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的價值與目標(biāo)

政府創(chuàng)新的目標(biāo)是積極回應(yīng)公共需求，改善生活質(zhì)量，提高政府公信度。⑤ 羅田“法務(wù)前沿工程”以村（居）自治組織為依托，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所干警、村（居）干部、社會志愿者和其他社會力量，在村（居）一級搭建法務(wù)前沿工作站，使司法行政機(jī)關(guān)將法制宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置、法律維權(quán)等多項(xiàng)職能延伸到村、組和社區(qū)。這一農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式的創(chuàng)新，呈現(xiàn)出以下幾個維度的價值與目標(biāo)：

1. 優(yōu)化司法行政職能

優(yōu)化職權(quán)配置是目前司法體制改革內(nèi)容的最大亮點(diǎn)。農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新，首先要重新定位農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能，解決該管什么和不該管什么的問題。其關(guān)鍵是科學(xué)劃分基層政府、司法行政機(jī)構(gòu)、村民自治組織的職責(zé)內(nèi)容，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，同時防止村（居）法務(wù)組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的延伸機(jī)構(gòu)。其次，要將農(nóng)村基層司法行政工作的目標(biāo)定位于滿足廣大農(nóng)民群眾最基本、最重要、最突出的法律需求，集中有限的資金和力量著重解決農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。同時，還要改進(jìn)提供法律服務(wù)的方式，充分利用社會和民間的力量以及多方面的積極性，通過政府主導(dǎo)、社會運(yùn)作、村民互助等多種途徑，解決農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)該管的事情和如何管好的問題。

2. 行動主體多元化

公共治理理論認(rèn)為，多元化的治理主體之間相互依賴、相互作用和平等協(xié)商，表現(xiàn)在運(yùn)行機(jī)制上，最終必然形成一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)。⑥ 這一網(wǎng)絡(luò)要求各種治理主體依靠各自的優(yōu)勢和資源，通過對話來增進(jìn)理解，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能履行同樣也需要社會組織的介入和配合，以應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型過程中政府和市場失靈所引起的問題。特別是，在農(nóng)村工作中，相當(dāng)多的矛盾糾紛涉及不同的部門或單位，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所干警和人民調(diào)解員的力量很難從根本上解決問題，這就不僅需要整合人民調(diào)解、律師、公證、基層法律服務(wù)、司法鑒定等力量，還要加強(qiáng)與公安、法院、檢察院、信訪及有關(guān)行政事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會的聯(lián)動，并同農(nóng)村社會組織、村民自治組織開展合作，推動法律服務(wù)化解、人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解聯(lián)動，構(gòu)成農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解的聯(lián)動體系。

3. 農(nóng)村社區(qū)成員參與

現(xiàn)代社會管理絕不可能單獨(dú)依靠政府來完成。為此，黨的十七大強(qiáng)調(diào)，要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。在此意義上講，社會管理是一種“大管理”，它與社會治理緊密相聯(lián)，應(yīng)促進(jìn)政府管理功能與社會治理機(jī)制有機(jī)融合，加快形成政府、社會、企業(yè)、公民共同治理的大格局。⑦ 因此，農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)在面對農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)民群眾履行職能和提供服務(wù)的過程中，不僅要切實(shí)發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，而且要組織動員社會力量、社區(qū)成員積極參與，努力實(shí)現(xiàn)組織形式的多樣化和服務(wù)主體的多元化。在這一過程中，農(nóng)村社區(qū)成員的參與是社區(qū)成員主體地位的體現(xiàn)，社區(qū)成員不再是被動的被管理、被服務(wù)的對象，而是主動的參與管理、提供服務(wù)的主體。農(nóng)村社區(qū)成員的廣泛參與，不僅可以保證農(nóng)村基層司法行政服務(wù)決策的科學(xué)性和可行性，還有助于增加決策的社會可接受性。

三、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)與功能

地方政府創(chuàng)新并非都是實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容創(chuàng)新。很多情況下，創(chuàng)新很可能就是對做事方式的調(diào)整與改進(jìn)，通過“結(jié)合”、“組合”、“聯(lián)系”，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)工作、任務(wù)、程序的協(xié)同運(yùn)作，解決以往“單打一”所不能解決的問題。⑧ 正是在這個層面，羅田“法務(wù)前沿工程”通過搭建村（居）一級法務(wù)工作平臺和吸納、整合多方力量，形成多方參與、共同作用的農(nóng)村基層司法行政綜合服務(wù)體系，促使農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能得到了更加充分的發(fā)揮。

1. 農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)

自2008年初開始在河鋪、匡河、白廟河三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)至今，羅田“法務(wù)前沿工程”已經(jīng)形成比較規(guī)范的運(yùn)作模式，構(gòu)建起縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）三級司法行政的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了組織建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化、參與力量社會化、服務(wù)觸角系統(tǒng)化的工作機(jī)制。具體來講：

第一，明確組織領(lǐng)導(dǎo)和獎懲政策?？h、鄉(xiāng)黨委政府均成立了以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長的“法務(wù)前沿工程”領(lǐng)導(dǎo)小組，將“法務(wù)前沿工程”納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，納入全縣社會治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任書的考核內(nèi)容，同時納入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）干部與工資掛鉤的績效考核內(nèi)容，與綜治工作同布置、同檢查、同考核、同獎懲。

第二，司法行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施?；鶎铀痉ㄐ姓C(jī)關(guān)指導(dǎo)村（居）級法務(wù)前沿工作站的制度建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，建立規(guī)范的工作制度和工作程序；開展拉網(wǎng)式的整村培訓(xùn)活動，培訓(xùn)村（居）法務(wù)前沿工作站工作人員和社會志愿者；指導(dǎo)村（居）民依法建制，以制治村（居）；指導(dǎo)一般性糾紛的調(diào)處工作，參與重大疑難糾紛的調(diào)解，確保矛盾糾紛及時妥善地得到預(yù)防和化解；培育“法務(wù)前沿工程”工作典型，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

第三，村級工作陣地具體開展。村（居）級法務(wù)前沿工作站開展矛盾糾紛排查調(diào)處；開展法律進(jìn)農(nóng)戶活動，組織村民學(xué)習(xí)法律法規(guī)和國家政策；幫教本村（居）刑滿釋放人員，協(xié)助解決工作生活實(shí)際問題；協(xié)助監(jiān)管本村（居）矯正對象，及時反饋活動情況；幫助本村（居）外出務(wù)工人員聯(lián)系法律服務(wù)人員解決涉法問題，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益；幫助村（居）民聯(lián)系公證服務(wù)；為經(jīng)濟(jì)困難的村（居）民聯(lián)系法律援助服務(wù)；定期上報工作進(jìn)展情況。

第四，相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動。如法院加強(qiáng)社區(qū)矯正和審前社會調(diào)查工作的銜接，提高人民調(diào)解協(xié)議的采信率；檢察院加大對社區(qū)矯正工作的監(jiān)督力度，確保矯正質(zhì)量；公安局加強(qiáng)對社區(qū)矯正對象的幫教監(jiān)管工作；民政部門積極解決社區(qū)矯正和安置幫教對象生活中的實(shí)際困難；勞動保障部門積極為沒有自謀職業(yè)能力的矯正、幫教對象提供職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)會，并指導(dǎo)就業(yè)；宣傳部門加強(qiáng)信息溝通和反饋，大力推廣工作典型，創(chuàng)造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境；縣政法委每季度召開聯(lián)席會議，了解工作情況，加強(qiáng)跟蹤督辦，促進(jìn)部門聯(lián)動。

2. 農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的功能

羅田“法務(wù)前沿工程”把基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能向社區(qū)、村（居）下移，依托村（居）組織開展司法行政工作，促進(jìn)司法行政機(jī)構(gòu)的職能與村民自治組織的職能相結(jié)合，成為服務(wù)農(nóng)村社會管理的新抓手。目前，這一新型服務(wù)模式的功能主要包括：

第一，延伸司法行政職能?！胺▌?wù)前沿工程”依托村（居）組織開展工作，克服了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人力不足這一缺陷，實(shí)現(xiàn)了司法所職能的延伸。村（居）委會建立了法務(wù)前沿工作站，相當(dāng)于擁有了一個專屬于自己的“小司法所”，而司法干警的參與和業(yè)務(wù)指導(dǎo)則保證了整個工作的專業(yè)性和權(quán)威性。

第二，整合法律服務(wù)資源。“法務(wù)前沿工程”有效整合、調(diào)動村（居）委會和農(nóng)民群眾等社會力量，聘任中心戶長、無職黨員、退休干部、鄉(xiāng)村教師、德高望重的老人和為群眾熱心服務(wù)的老板等本地精英、社會賢達(dá)為志愿者，對他們進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。這些志愿者的群眾身份和在群眾中的威望，使他們在開展群眾工作時發(fā)揮了其他人很難替代的特殊作用，成為維護(hù)農(nóng)村基層社會穩(wěn)定的一支重要力量。

第三，搭建部門聯(lián)動平臺?！胺▌?wù)前沿工程”聯(lián)動縣直各職能部門、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（居），建立了“一加多”的跨部門協(xié)調(diào)工作模式。特別是在解決土地問題、拆遷補(bǔ)償問題、經(jīng)濟(jì)糾紛問題、農(nóng)民工追討工資問題等復(fù)雜的矛盾糾紛的過程中，“法務(wù)前沿工程”通過推動部門、單位之間相互協(xié)調(diào)、共同出力，改變了傳統(tǒng)的各司其職的局面，加強(qiáng)了部門、單位之間的合作與聯(lián)系，成為實(shí)現(xiàn)上下貫通、左右協(xié)調(diào)工作網(wǎng)絡(luò)體系中的一個重要平臺。

第四，暢通群眾訴求渠道?！胺▌?wù)前沿工程”促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所同村（居）組織的聯(lián)系，能夠及時了解和掌握重大社情民意和糾紛隱患，從源頭上預(yù)防和化解各類矛盾糾紛。特別是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所利用自身獨(dú)有的專業(yè)性、權(quán)威性和相對獨(dú)立性，通過協(xié)商談判的調(diào)解方式實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帲蛘咄ㄟ^引導(dǎo)當(dāng)事人走訴訟渠道解決糾紛，變堵為疏，實(shí)現(xiàn)了矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。

四、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的邊界與限度

政府創(chuàng)新作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各種配套措施、制度的支持，以完善創(chuàng)新內(nèi)容并解決創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的各種問題。羅田“法務(wù)前沿工程”作為中部地區(qū)的一種地方政府創(chuàng)新，本身也具有局部性、局限性的特點(diǎn)，并帶有缺乏規(guī)律性和持續(xù)性的弱點(diǎn)。為此，今后一方面要倡導(dǎo)有規(guī)劃的創(chuàng)新，將“法務(wù)前沿工程”導(dǎo)向合乎規(guī)律的通道上來，另一方面要強(qiáng)化持續(xù)性創(chuàng)新，將“法務(wù)前沿工程”變?yōu)槌掷m(xù)不斷的行為模式。而在當(dāng)前則需要重點(diǎn)研究和解決“法務(wù)前沿工程”實(shí)踐中已經(jīng)或即將凸現(xiàn)出來的障礙和問題，及時厘定農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的邊界與限度。

1. 合理界定農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能延伸范圍，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上具備自身的合法性

司法行政職能的延伸是有限度的，同時又是應(yīng)當(dāng)受到有效規(guī)制的?！胺▌?wù)前沿工程”這一迎合現(xiàn)實(shí)需求的職能延伸行為并沒有直接充分的法律根據(jù)和嚴(yán)格的程序規(guī)則，因而對于如何延伸職能要把握好“度”，慎重對待，嚴(yán)格管理。特別是當(dāng)基層司法行政機(jī)構(gòu)將主要精力花在對村（居）一級法務(wù)前沿工作站的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等方面，并使自身的工作融入當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作之時，實(shí)際上其地位就從直接服務(wù)者更多地變成了間接管理者。這時，可能會出現(xiàn)司法部所嚴(yán)禁的超越職權(quán)、參與非職務(wù)活動的問題，如直接參與聯(lián)合執(zhí)法、征地拆遷、招商引資、村鎮(zhèn)建設(shè)等。而超越法定職權(quán)、承擔(dān)非本職任務(wù)，不僅涉及是否侵犯其他部門職權(quán)的問題，還涉及國家寶貴的司法行政資源能否承受額外工作量的問題。如果足夠保證履行額外任務(wù)的需要，則說明按職能延伸、分工所配置的資源數(shù)量不盡合理，有節(jié)約的必要和空間；如果沒有多余資源可供額外工作的需要，則會使司法行政工作缺乏正常的保障。由此，農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的服務(wù)模式創(chuàng)新必須首先落實(shí)憲法和法律規(guī)定，準(zhǔn)確理解并正確實(shí)踐延伸職能，把握好行使職權(quán)的邊界和限度，依法有所為、有所不為、為所當(dāng)為，使基層司法行政工作專一化、專業(yè)化、專門化，避免因圍繞農(nóng)村基層黨政中心工作而削弱自身應(yīng)盡的公共服務(wù)職能。其次，要把握基層司法行政權(quán)的基層性、保障性和服務(wù)性特點(diǎn)，禁止以基層司法行政權(quán)代替或者干擾其他國家權(quán)力、社區(qū)自治權(quán)利的正常行使。最后，要盡快出臺相關(guān)的政策指導(dǎo)意見，引導(dǎo)基層司法行政機(jī)關(guān)和工作人員既堅(jiān)持把化解農(nóng)村社會矛盾的價值追求貫徹到執(zhí)法辦案的各個環(huán)節(jié)，又堅(jiān)持在法定授權(quán)之內(nèi)做好職能延伸工作；并且，出臺相應(yīng)的工作規(guī)范和禁止性規(guī)定，防止在職能延伸過程中可能出現(xiàn)的濫用職權(quán)的違法現(xiàn)象；同時，及時全面地掌握實(shí)施情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把總體部署與分類指導(dǎo)結(jié)合起來，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

2. 準(zhǔn)確把握村（居）法務(wù)前沿工作站的觸角職能，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上凸顯自身的獨(dú)特性

賦予部門或組織職能必須以其能夠勝任為前提。面對當(dāng)前政府各個部門層層下移到村（居）的一系列農(nóng)村社區(qū)服務(wù)工作，“法務(wù)前沿工程”規(guī)定的村（居）法務(wù)前沿工作站的法務(wù)職能不僅超出了村（居）干部的能力范圍，同時也對志愿者的能力和素質(zhì)提出了非常高的要求。司法行政工作特別是法律服務(wù)、適用是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所僅通過每月一次的法律政策知識、糾紛調(diào)解技巧等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，很難保證培養(yǎng)出村里真正懂法用法的“法律明白人”。所以，倚重于村（居）法務(wù)工作站把矛盾糾紛化解在村里，完成“小事不出組、大事不出村、矛盾不上交”的依法治村目標(biāo)，全然不顧解決過程是否“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”，極有可能造就一個個“民間法”與“國家法”、鄉(xiāng)土共同體與國家共同體相脫節(jié)的“無法無天”的“土圍子”。在我們看來，將村（居）法務(wù)前沿工作站的職能邊界定位于農(nóng)村基層司法行政的觸角可能更為合理，這不僅能充分發(fā)揮其在社區(qū)地緣、法務(wù)資源方面的優(yōu)勢，給村民提供法律服務(wù)方面的信息和幫助，同時還能廣泛搜集村居民情，第一時間掌握矛盾糾紛情況并及時報告，使農(nóng)村基層司法行政機(jī)關(guān)多了一個糾紛苗頭的探測器、矛盾沖突的減壓閥、社會動態(tài)的預(yù)警儀。當(dāng)發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛時，工作站的成員都有義務(wù)第一時間介入，穩(wěn)定事態(tài)的發(fā)展，至于要達(dá)成怎樣的協(xié)議以及接受調(diào)解還是訴諸法律則應(yīng)該全憑當(dāng)事人的意愿。只有這樣，才能明晰鄉(xiāng)村司法行政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)之間的內(nèi)部關(guān)系，簡化并凸顯村（居）法務(wù)前沿工作站的獨(dú)特職能地位。當(dāng)然，與其配套，欲進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村基層司法行政服務(wù)體系，還需要根據(jù)服務(wù)需求、服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)等加以分類，建構(gòu)多元化的農(nóng)村法律服務(wù)主體和運(yùn)行機(jī)制。比如，必須由農(nóng)村基層司法行政部門承擔(dān)的法律服務(wù)職能，不宜一般地推向社會、推向村（居），少量的法律服務(wù)需要通過“養(yǎng)人”才能“養(yǎng)事”，更多的法律服務(wù)可以采取購買方式，即“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，將競爭機(jī)制引入農(nóng)村法律服務(wù)，以保證服務(wù)主體能夠提供價廉質(zhì)優(yōu)的服務(wù)產(chǎn)品。

3. 科學(xué)定位村（居）法務(wù)前沿工作站的自治性質(zhì)，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上保持自身的獨(dú)立性

理性化社會的組織建構(gòu)是自組織過程，這是個人參與公共事務(wù)必要的組織基礎(chǔ)。農(nóng)村基層司法行政開展服務(wù)進(jìn)社區(qū)，同樣需要農(nóng)民的合作和參與，而農(nóng)民的合作和參與也需要組織，但組織一定要是農(nóng)民的自愿行為，否則，單純以外部力量推動或強(qiáng)制農(nóng)民合作、參與，結(jié)果往往是農(nóng)民一切聽命于上，會大大弱化農(nóng)民之間的有機(jī)聯(lián)系和自我整合能力。⑨ 從這個角度來看，羅田全縣412個村莊、社區(qū)全部要求統(tǒng)一建立法務(wù)前沿工作站，所有的法務(wù)前沿工作站必須全部適用統(tǒng)一的軟硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，無疑顯示出一種外部力量對農(nóng)村社會的強(qiáng)力整合。這種自上而下推進(jìn)的設(shè)置方式和嚴(yán)格的工作責(zé)任制，使得村（居）法務(wù)前沿工作站體現(xiàn)出一定程度的“官辦”或“半官辦”色彩，實(shí)際工作中很容易產(chǎn)生以下后果：一是缺乏內(nèi)在力量的支撐，持續(xù)性不強(qiáng)；二是強(qiáng)迫命令和“一刀切”；三是組織成本高，效率遞減；四是在組織農(nóng)民的過程中造成農(nóng)民主體性的失落。在我們看來，作為農(nóng)村基層社會自治的一種載體，以村（居）自治組織為依托，以村（居）干部、社會志愿者和其他社會力量為主體的村（居）法務(wù)前沿工作站，應(yīng)該根據(jù)各村莊村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的目標(biāo)來設(shè)立。首先，應(yīng)確立“需設(shè)即設(shè)，不需設(shè)則不設(shè)”的原則，設(shè)還是不設(shè)由村民會議或村民代表會議自主決定。因?yàn)榉煞?wù)的專業(yè)人才不可能在每個村都能落實(shí)，而對專業(yè)法務(wù)人才的服務(wù)需求也不一定在每個村都存在。同時，村（居）法務(wù)前沿工作站作為一種社會自治載體，其在日常管理方面應(yīng)具有更多的開放性，基層司法行政機(jī)構(gòu)應(yīng)僅限于提供基本的原則和制度框架，而不應(yīng)規(guī)定得過多過細(xì)，嚴(yán)重捆縛村（居）法務(wù)前沿工作站的創(chuàng)新空間和行動能力。在此意義上，我們認(rèn)為，農(nóng)村基層司法行政的服務(wù)模式創(chuàng)新，不應(yīng)該只是簡單地保存或設(shè)立機(jī)構(gòu)，或是組織農(nóng)民開展一些法務(wù)活動。更需做到的是，尊重社會自治的自身規(guī)律和發(fā)展需求，建構(gòu)起充分體現(xiàn)農(nóng)民主體地位、適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要的，上下貫通、城鄉(xiāng)一體的新型基層司法行政機(jī)構(gòu)服務(wù)平臺，并在這一平臺上實(shí)現(xiàn)自上而下的國家管理與農(nóng)村社會的自我管理的有效銜接與良性互動。

4. 有效保障村（居）法務(wù)前沿工作站的資金支持，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上實(shí)現(xiàn)自身的延續(xù)性

社區(qū)是社會的基本單元，是基層黨委政府加強(qiáng)社會管理、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺。新農(nóng)村建設(shè)中，伴隨著政府管理重心的下移，許多部門都提出了本部門業(yè)務(wù)工作進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的要求。但多數(shù)部門不是把服務(wù)送進(jìn)社區(qū)，而只是簡單地把機(jī)構(gòu)設(shè)到社區(qū)、把任務(wù)交給社區(qū)，相應(yīng)的職權(quán)和經(jīng)費(fèi)卻沒有給社區(qū)，并習(xí)慣性地將農(nóng)村社區(qū)理事會、村民委員會當(dāng)成本部門的下屬單位，再次造成“上面千條線，下面一根針”的局面。在基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的過程中，“法務(wù)前沿工程”同樣也是較多地關(guān)注基層司法行政機(jī)關(guān)自身的基礎(chǔ)建設(shè)、硬件配置、交通工具、現(xiàn)代化辦公設(shè)施等方面的投入，而對于位居第一線的村（居）法務(wù)前沿工作站則關(guān)心不夠、投入較少。特別是，有些基層司法行政部門對職能延伸缺乏正確的認(rèn)識，把法律服務(wù)“進(jìn)”村（居）誤作為各項(xiàng)工作“給”村（居），增加了村（居）治理的負(fù)擔(dān)，加重了村（居）法務(wù)前沿工作站的行政化傾向，致使其自治功能未能得到有效發(fā)揮。不可否認(rèn)，村（居）法務(wù)前沿工作站與社區(qū)居民聯(lián)系緊密，在開展群眾性、社會性工作方面有其自身優(yōu)勢，有必要協(xié)助基層司法行政部門開展相應(yīng)工作，但如果要持續(xù)性、長遠(yuǎn)性地開展互助與合作，則應(yīng)當(dāng)實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，做到責(zé)權(quán)利配套到位。為此，需要進(jìn)一步做好兩個方面：一是屬于村（居）法務(wù)前沿工作站自治范圍的工作，基層司法行政部門要搞好服務(wù)，加強(qiáng)指導(dǎo)，更好發(fā)揮村（居）法務(wù)前沿工作站的自治功能；二是屬于基層司法行政部門自己的工作，如需要村（居）法務(wù)前沿工作站協(xié)助，則應(yīng)該實(shí)行準(zhǔn)入制度。目前江蘇、浙江、重慶、天津、湖南、云南等地在城市社區(qū)建設(shè)中已經(jīng)建立并開始實(shí)行社區(qū)工作準(zhǔn)入制，即除法律、法規(guī)和政策明確規(guī)定應(yīng)由社區(qū)承擔(dān)的工作以外，區(qū)、鎮(zhèn)（街）級各部門的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)等要進(jìn)入社區(qū)，均須經(jīng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)；對確實(shí)需要社區(qū)協(xié)助完成的工作任務(wù)，應(yīng)明確工作內(nèi)容、對象、權(quán)限、時限和撥付的經(jīng)費(fèi)，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，根據(jù)交辦工作量的大小、難易程度、所需人員多少以及時間長短，由交辦部門給予社區(qū)相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)或補(bǔ)貼。在“法務(wù)前沿工程”實(shí)踐中實(shí)行準(zhǔn)入制，對于實(shí)現(xiàn)基層政府統(tǒng)籌安排、基層司法行政部門依法指導(dǎo)、村（居）法務(wù)前沿工作站依法自治三者之間的良性互動具有一定的積極作用，符合目前新型的農(nóng)村基層司法行政服務(wù)體系的基本要求。

注釋：

① 楊雪冬：《地方政府創(chuàng)新形式與特點(diǎn)》，《學(xué)習(xí)時報》2008年1月28日，第6版。

② 吳愛英：《大力加強(qiáng)司法行政基層建設(shè) 為黨和國家工作大局服務(wù)》，《人民調(diào)解》2005年第10期。

③ 農(nóng)民日報編輯部：《構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的基礎(chǔ)性工程》，《農(nóng)民日報》2011年3月25日，第1版。

④ 唐鳴、張麗琴：《農(nóng)村社會穩(wěn)定研究：共識與分歧、局限與進(jìn)路》，《社會主義研究》2012年第1期。

⑤ 陳雪蓮：《國外政府創(chuàng)新的研究與實(shí)踐》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2010年第1期。

⑥ 沈榮華、周義程：《善治理論與我國政府改革的有限性導(dǎo)向》，《理論探討》2003年第5期。

⑦ 張子良：《社會管理如何實(shí)現(xiàn)“大管理”》，《解放日報》2011年4月12日，第6版。

⑧ 吳建南、馬亮等：《中國地方政府創(chuàng)新的動因、特征與績效》，《管理世界》2007年第8期。

⑨ 徐勇：《如何認(rèn)識當(dāng)今的農(nóng)民、農(nóng)民合作與農(nóng)民組織》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第1期。

作者簡介：陳榮卓，男，1980年生，湖北武漢人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副教授，湖北武漢，430079；唐鳴，男，1957年生，湖北武漢人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副院長、中國農(nóng)村研究院副院長，教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯劉龍伏）