周剛志

“透明度不足”可能是導(dǎo)致人大表決中反對(duì)票數(shù)增加的重要因素。

今年3月，十一屆全國人大五次會(huì)議雖表決通過《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算的決議》，但是在收獲2291張贊成票的同時(shí)，也收到438張反對(duì)票，在10個(gè)草案中為最多。據(jù)報(bào)道，2010年財(cái)政預(yù)算草案的贊成票和反對(duì)票數(shù)量分別為2391票與362票，2009年是2458張贊成票、317張反對(duì)票。財(cái)政預(yù)算草案的反對(duì)票正在呈現(xiàn)逐年增加的態(tài)勢。對(duì)此，財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康亦表示：“減稅不夠”，“透明度不足”，“支出績效有待提升”，可能是導(dǎo)致人大表決中反對(duì)票增加的幾大重要因素。

誠然，在本屆人大的預(yù)算草案審議過程中，國有資本預(yù)算“擴(kuò)圍”等問題成為人大預(yù)算制度改革的“亮點(diǎn)”，贏得不少代表的贊許。但是，代表們反應(yīng)最為強(qiáng)烈者，莫過于預(yù)算草案復(fù)雜難懂，難以切實(shí)行使監(jiān)督權(quán)。然而，全國人大代表、湖北省財(cái)政廳廳長王文童在接受記者采訪時(shí)提出，代表反映預(yù)算報(bào)告看不懂是因?yàn)榇蠹矣袑I(yè)與非專業(yè)的區(qū)別，財(cái)政預(yù)算不需要每個(gè)代表都能看懂。他還認(rèn)為：“外國的預(yù)算報(bào)告也不是全能看懂的，他們也只有預(yù)算審查委員會(huì)去搞懂，普通議員也不是全懂的。”從域外預(yù)算法制的實(shí)際情形來看，此種觀點(diǎn)恐有失偏頗。

以美國為例，其財(cái)政預(yù)算過程開始于2月初國會(huì)收到總統(tǒng)提交的預(yù)算草案，3月參眾兩院預(yù)算委員會(huì)就有關(guān)議題召開政府內(nèi)外專家的聽證會(huì)形成預(yù)算方案并提交給兩院全體議員組成的聯(lián)合委員會(huì)，在中旬形成一個(gè)預(yù)算解決方案，即國會(huì)的支出計(jì)劃。該方案要求參眾兩院的撥款委員會(huì)將財(cái)政資源分配給下屬的13個(gè)委員會(huì)，下屬委員會(huì)在其分配到的資金范圍之內(nèi)制定“撥款法案”，這就是美國政府各部門財(cái)政支出行為的具體法律依據(jù)。以美國弗吉尼亞州財(cái)政預(yù)算為例，其中各政府部門的支出細(xì)目、資金來源、授權(quán)依據(jù)均十分清楚明了，似乎并不存在因議員缺乏專業(yè)素質(zhì)而“看不懂”等問題。

其實(shí)，近年來我國各級(jí)人大等相關(guān)部門正在積極推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督制度的改革進(jìn)程，以提升財(cái)政預(yù)算本身的透明度與公信力，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的法律效力。而努力的方向主要有三：

第一種做法是完善部門預(yù)算編制制度。依據(jù)我國《預(yù)算法》之規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算可以分為“本級(jí)政府總預(yù)算”、“部門預(yù)算”、“部門單位預(yù)算”等三個(gè)層次，力求實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算草案之完整性。尤其是“支出預(yù)算”，必須“涵蓋所有的預(yù)算支出項(xiàng)目”，消除所謂“預(yù)算外支出”與“制度外支出”項(xiàng)目，這是人大預(yù)算監(jiān)督的前提條件。

第二則是推進(jìn)預(yù)算公開制度改革。《政府信息公開條例》規(guī)定，財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告乃是縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門主動(dòng)、重點(diǎn)公開的政府信息。財(cái)政預(yù)算之公開，不僅可以增強(qiáng)民眾對(duì)于政府財(cái)政預(yù)算的認(rèn)同感與參與度，更可增加人大代表及人大常委們的政治責(zé)任感和加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的積極主動(dòng)性。

第三是強(qiáng)化違法責(zé)任追究制度?！秾徲?jì)法》規(guī)定，對(duì)于違反財(cái)政預(yù)算或者其他違反國家規(guī)定的財(cái)政收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的款項(xiàng)、責(zé)令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)、責(zé)令限期退還違法所得，或者采取其他處理措施。但是，這并非違反財(cái)政預(yù)算行為的最終責(zé)任承擔(dān)方式。違反財(cái)政預(yù)算的行為，除了已構(gòu)成犯罪者需要承擔(dān)刑事責(zé)任者之外，人大及其常委會(huì)還可以通過“罷免案”等方式追究其政治責(zé)任。此種財(cái)政預(yù)算違法責(zé)任追究制度之發(fā)展完善，可以提高人大預(yù)算監(jiān)督制度的實(shí)效性，并最終落實(shí)其民主法治功能。