成為杰

摘要：區(qū)域內(nèi)各地方政府為了解決交通體制的行政壁壘問題，涌現(xiàn)出了大量地方政府間交通合作現(xiàn)象。合作的主要領(lǐng)域包括港口合作、機(jī)場(chǎng)合作、公路合作；合作的主要內(nèi)容有交通管理信息共享、交通運(yùn)輸聯(lián)合管理、交通設(shè)施建設(shè)和融資；合作的主要類型有協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、交通銜接（接駁）、共同興建基礎(chǔ)設(shè)施；合作的機(jī)制包括區(qū)域內(nèi)地方政府推動(dòng)的全面合作、區(qū)域內(nèi)交通部門推動(dòng)的多領(lǐng)域合作、省際雙邊合作、上級(jí)規(guī)劃兩地合作。

關(guān)鍵詞：交通合作；地方政府；府際關(guān)系

中圖分類號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：１００３－１５０２（２０12）０4－００11－08

在我國現(xiàn)行的交通體制下，區(qū)域間交通遇到的行政壁壘問題比較嚴(yán)重。如果各地放棄行政化、屬地化交通管理方式，涉及的面寬，包括地方交通行業(yè)的企業(yè)、地方交管部門等方面，很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。目前各地形成了不同的解決方法，區(qū)域合作比較活躍的長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域的地方政府間的交通合作是其中比較成功的一種。

一、地方政府間交通合作的動(dòng)力

（一）交通行業(yè)發(fā)展遇到的行政壁壘問題

地方政府間交通合作現(xiàn)象是針對(duì)區(qū)域交通體制的行政壁壘問題而產(chǎn)生的，而區(qū)域交通體制的行政壁壘問題則根源于目前的區(qū)域交通體制。我們認(rèn)為，區(qū)域交通具有地理和體制兩層含義，也就是說一方面是指地域上以某一地域范圍之內(nèi)為限，更重要的一層含義在于，在行業(yè)管理體制上，以屬地化管理為主的交通運(yùn)輸行業(yè)。我國除鐵路外的其他交通運(yùn)輸行業(yè)，如公路、機(jī)場(chǎng)、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、管理等，都屬于區(qū)域交通的范疇。改革開放以來，我國交通行業(yè)，除鐵路之外都不同程度地施行了以市場(chǎng)化、屬地化管理為方向的體制改革。從區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面來看，主要通過各地方成立地方國企來投資建設(shè)；從區(qū)域交通管理上來看，則以屬地化管理為主，也就是由地方政府的交管部門進(jìn)行行政管理和行業(yè)管理。總體來看，地方國企也好，地方交管部門也好，實(shí)際上都受制于出資人和地方政府，所以實(shí)際上地方交通的投資、建設(shè)、管理都受到地方政府意志的強(qiáng)烈影響。加上近十幾年來，區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要領(lǐng)域之一，區(qū)域交通建設(shè)管理長(zhǎng)期存在的行政壁壘問題日益嚴(yán)重，而中央政府層面治理失靈，地方政府根據(jù)自身利益尋求合作，是最終解決問題的現(xiàn)實(shí)要求。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題上，投資過度與投資不足并存。一方面，區(qū)域內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資過度，造成地方交通基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重。以港口行業(yè)發(fā)展為例，我國港口普遍存在運(yùn)力過剩的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，截至2010年大連港利用率為78%，青島港為68%，天津港為55%，廈門港為40%。[1]造成這種現(xiàn)象的原因就是跨行政區(qū)無法協(xié)調(diào)，各地方政府盲目投資建設(shè)屬于自己管理的港口，以降低本行政區(qū)內(nèi)部的運(yùn)輸成本。從而造成區(qū)域內(nèi)各地交通設(shè)施重復(fù)建設(shè)，實(shí)際上增加了成本，也造成了極大的浪費(fèi)。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為需要的跨區(qū)域交通問題卻難以解決。

第二，在以行政方式為主要協(xié)調(diào)手段的情況下，如果地方政府間無隸屬關(guān)系就難以共同建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也難以實(shí)現(xiàn)。以困擾珠三角區(qū)域一體化的“斷頭路”現(xiàn)象為例。我國《公路法》規(guī)定，三級(jí)公路和四級(jí)公路投資建設(shè)、管理由縣、鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)。而由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，珠三角地區(qū)對(duì)縣、鄉(xiāng)間的交通聯(lián)系提出了更高要求，但是各自為政的建設(shè)管理體制使各縣道、鄉(xiāng)道無法銜接，稱為“斷頭路”現(xiàn)象。據(jù)2009年中山市交通局公布的《中山市路網(wǎng)銜接中需要打通的“斷頭路”項(xiàng)目表》，僅中山一個(gè)縣級(jí)市就存在14條“斷頭路”，這些“斷頭路”阻礙了中山市銜接珠三角各大城市。作為珠三角一體化試點(diǎn)的“廣佛同城”，兩城間道路銜接點(diǎn)共26個(gè)，目前仍然有5條還處在規(guī)劃之中，4條沒有規(guī)劃；中山與珠海、江門之間的斷頭路有18個(gè)點(diǎn)，目前還有11個(gè)點(diǎn)沒有對(duì)接；東莞至深圳有8處“斷頭路”需要對(duì)接，目前只有一處達(dá)成協(xié)議，其余的雖然東莞交通部門提出路網(wǎng)對(duì)接問題，但深圳交通部門未予回應(yīng)。[2]

第三，區(qū)域交通的跨界管理難題。交通基礎(chǔ)設(shè)施的功能在于溝通地域間的聯(lián)系，但是交通運(yùn)輸行業(yè)的管理往往涉及跨界管理、協(xié)調(diào)問題，這些難題往往阻礙了區(qū)域間交通對(duì)于兩地經(jīng)濟(jì)的聯(lián)通作用的發(fā)揮。以公路跨界經(jīng)營(yíng)為例，北京公交車價(jià)格較低，而河北省公交車價(jià)格偏高。2008年4月，北京和廊坊兩地政府為促進(jìn)北京與廊坊之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，安排隸屬北京交管部門管理的938輛公交車，參與經(jīng)營(yíng)北京至廊坊線路，卻引起了河北省道路運(yùn)輸管理局的不滿。無獨(dú)有偶，同一時(shí)間發(fā)生的同類事件，還有北京至霸州的公交線路也被禁止。這都反映出京津冀一體化的交通行政管理壁壘困局。[3]

第四，區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資、分利難題。區(qū)域交通的特點(diǎn)是投資巨大而且難以計(jì)算參與者獲利多少，這就造成了參與者都希望能夠“搭便車”。一方面，區(qū)域交通投資巨大，像杭州灣跨海大橋總投資118億元，膠州灣跨海大橋總投資是147.92億元，港珠澳大橋投資726億元，正在規(guī)劃論證中的渤海灣跨海大橋預(yù)計(jì)投資2000-3000億元，[4]任何一個(gè)地方政府都難以完全負(fù)擔(dān)。另一方面，交通基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)分利難以做到完全公平，得利較大的一方往往負(fù)擔(dān)過大，而得利較小的一方則負(fù)擔(dān)太小。例如杭州灣跨海大橋，在資本金中，大橋兩端的寧波和嘉興，分別出資90％和10％，兩地出資額嚴(yán)重失衡，造成杭州灣跨海大橋幾次停建。

（二）地方政府間在交通領(lǐng)域合作的必要性

我國交通行業(yè)管理部門對(duì)地方政府間交通合作也非常關(guān)注，但是僅靠國家規(guī)劃并不能真正解決問題。2011年4月26日交通運(yùn)輸部印發(fā)的《交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中特別強(qiáng)調(diào)：在公路方面，要“打破地域壁壘，統(tǒng)籌跨區(qū)域班線客運(yùn)、旅游客運(yùn)線路資源，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)開通公交化的城際客運(yùn)班線，統(tǒng)一規(guī)劃城際客運(yùn)線網(wǎng)、專用候車亭和招呼站以及換乘樞紐，穩(wěn)步推進(jìn)城際間道路客運(yùn)一體化發(fā)展”；在水運(yùn)方面要“優(yōu)化港口布局”，“強(qiáng)化主要港口的核心地位”，“推進(jìn)新港區(qū)開發(fā)”，“完善煤炭、外貿(mào)進(jìn)口原油、外貿(mào)進(jìn)口鐵礦石和集裝箱等主要貨類運(yùn)輸系統(tǒng)港口布局，提升沿海地區(qū)港口群現(xiàn)代化水平”；在機(jī)場(chǎng)方面，“全面實(shí)施《全國民用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》，并依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)予以調(diào)整完善。完善以國際樞紐機(jī)場(chǎng)和干線機(jī)場(chǎng)為骨干、支線機(jī)場(chǎng)為補(bǔ)充的航空網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、京津冀等區(qū)域機(jī)場(chǎng)功能互補(bǔ)，促進(jìn)多機(jī)場(chǎng)體系的形成”。但是，僅僅從國家規(guī)劃的層面上并不足以解決這一難題。

第一，在目前交通體制下，地方政府并不一定嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)劃。改革開放以來，地方政府在各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到重要作用，在這一過程中，地方政府自主性越來越強(qiáng)。在地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府對(duì)符合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國家規(guī)劃會(huì)認(rèn)真執(zhí)行，而對(duì)于不符合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的國家規(guī)劃則往往是“上有政策，下有對(duì)策”。因此，區(qū)域交通問題并不能完全通過國家規(guī)劃來解決。

第二，中央政府能夠掌握的地方交通方面的信息十分有限，而且會(huì)由于各種因素而出現(xiàn)信息失真的現(xiàn)象。中央政府在地方交通方面信息不完全使國家規(guī)劃不能真正完全反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

第三，如前所述，地方交通行政部門和地方國企作為區(qū)域交通建設(shè)和管理主體更關(guān)注的是服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)劃。以山東省的沿海港口為例。在《交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中，國家重點(diǎn)建設(shè)的環(huán)渤海區(qū)域的港區(qū)包括錦州港、大連長(zhǎng)興島、唐山曹妃甸、天津港、秦皇島港煤炭裝船碼頭等，沒有提到山東沿海的青島等港口。但是在《山東省公路水路交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》中，山東省就明確提出要“力爭(zhēng)建成全國最大的礦石接卸基地，重要的原油儲(chǔ)運(yùn)和煤炭轉(zhuǎn)運(yùn)基地，東北亞主要的集裝箱運(yùn)輸樞紐、區(qū)域物流中心；創(chuàng)建國內(nèi)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型示范港口；大力發(fā)展航運(yùn)業(yè)，積極培育山東航運(yùn)骨干力量，打造全國綜合實(shí)力最強(qiáng)的省際、國際客滾運(yùn)輸品牌，努力實(shí)現(xiàn)航運(yùn)業(yè)與港口業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！庇纱丝梢姡谀壳皩俚鼗煌w制下，中央政府直接利用國家規(guī)劃并不能解決跨區(qū)域交通問題。

地方政府間交通合作不同于國家的規(guī)劃行為，它的參與者是無隸屬關(guān)系的地方政府，利益主體明確，通過一定的商談機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了信息的共享，從而共同付諸行動(dòng)?？傮w看來，也就是從中央規(guī)劃為主的制度設(shè)計(jì)走向“地方商談”為主的利益博弈，最終走向地方政府間交通合作。

二、地方政府間交通合作的現(xiàn)狀

地方政府間交通合作是指在公路、機(jī)場(chǎng)、港口等交通領(lǐng)域，毗鄰地區(qū)的兩個(gè)或者兩個(gè)以上地方政府為實(shí)現(xiàn)對(duì)于區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理而采取的互惠式合作行為。這一概念包括三個(gè)方面內(nèi)涵。第一，地方政府間交通合作指的是在施行屬地化管理改革的領(lǐng)域，也就是說管理權(quán)限下放給地方政府的領(lǐng)域，比如公路、港口、機(jī)場(chǎng)等，而不包括鐵路等由中央管理的領(lǐng)域。在公路、港口、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域，地方政府可能根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而使用自己的權(quán)限。第二，由于交通行業(yè)的特點(diǎn)，合作雙方往往是毗鄰區(qū)域的地方政府，可以是雙邊的，也可以是區(qū)域性多邊的，可以是平級(jí)政府的，也可以是無隸屬關(guān)系的地方政府之間。第三，合作行為以互惠為原則，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的。

（一） 地方政府交通合作的主要領(lǐng)域

由于我國鐵路這一交通設(shè)施仍然保持國家統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的體制，所以我們這里討論的交通設(shè)施不包括鐵路。公路、機(jī)場(chǎng)、港口等不同的交通設(shè)施，在交通行業(yè)管理體制上有所不同。所以不同的交通設(shè)施，就代表了地方政府在不同的制度環(huán)境下進(jìn)行合作。由此，我們可以根據(jù)載體不同分為港口、機(jī)場(chǎng)、公路等領(lǐng)域的交通合作。

港口合作。2003年年底，我國港口管理體制正式完成了由以中央和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口到下放地方管理和政企分開為主要內(nèi)容的體制改革。港口所在地的地方政府紛紛提出“以港興市”戰(zhàn)略，以期通過大力促進(jìn)港口建設(shè)和發(fā)展，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)果往往造成了港口之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。自2006年起，有部分省委、省政府開始嘗試打破固有行政區(qū)劃的界限，積極建立組合港。組合港是指站在區(qū)域整體戰(zhàn)略的角度，綜合各港口的優(yōu)勢(shì)、規(guī)模、貨品類型、運(yùn)輸條件等因素，對(duì)港口進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工，做到層次分明、功能明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成有機(jī)結(jié)合的港口網(wǎng)絡(luò)。如福建擬組建新廈門港（包括原廈門港、漳州港）、湄洲灣港（包括原泉州港、莆田港）、新福州港（ 包括福州港、寧德港），廣西組建了北部灣港（包括原防城港港、欽州港、北海港），浙江組建了舟山—寧波港（包括舟山港、寧波港）等，促進(jìn)了港口之間的合作。但是，根據(jù)國務(wù)院2001年發(fā)布的《關(guān)于深化中央直屬和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口管理體制改革的意見》，第一條：“港口下放后原則上交由港口所在城市人民政府管理；需要由省級(jí)人民政府管理的，由省級(jí)人民政府按照‘一港一政的原則自行確定管理形式?！贝蠖鄶?shù)省內(nèi)的港口已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了港口群的合作，而省際的港口合作尚難以實(shí)現(xiàn)。

機(jī)場(chǎng)合作。從2002年開始，我國民用機(jī)場(chǎng)實(shí)行屬地管理，民航局將機(jī)場(chǎng)的管理權(quán)、相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債和人員一并劃轉(zhuǎn)所在省（區(qū)、市），各地相應(yīng)地成立了企業(yè)化運(yùn)作的機(jī)場(chǎng)公司或機(jī)場(chǎng)集團(tuán)。截至2004年6月，除北京首都機(jī)場(chǎng)、西藏自治區(qū)的機(jī)場(chǎng)外，全國其他機(jī)場(chǎng)全部實(shí)行了屬地化管理。在實(shí)現(xiàn)屬地化管理不久的2003年，首都國際機(jī)場(chǎng)和天津?yàn)I海國際機(jī)場(chǎng)聯(lián)合，實(shí)行客貨分流，實(shí)現(xiàn)了中國民航跨區(qū)域的機(jī)場(chǎng)資源整合。而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭更好、體制障礙相對(duì)較小的長(zhǎng)三角和珠三角已經(jīng)在機(jī)場(chǎng)合作方面有了更多的合作。 珠三角五大機(jī)場(chǎng)（香港、廣州、深圳、澳門、珠海）早在2001年就已經(jīng)舉辦了“珠江三角洲五大機(jī)場(chǎng)研討會(huì)”（即A5），約定每半年舉行一次會(huì)議。但2003年后A5一度中斷，原因是討論一直徘徊在培訓(xùn)、安保等淺層合作，深層如航線資源分配等則沒有觸及。2007年6月在民航局的推動(dòng)下得以重啟，并成立了常設(shè)機(jī)構(gòu)“珠三角機(jī)場(chǎng)合作論壇”（即 PAC），直到在2009年3月7日召開的“大珠三角地區(qū)機(jī)場(chǎng)落實(shí)珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要高層研討會(huì)”上，最終明確各自定位，其中香港機(jī)場(chǎng)定位為國際航運(yùn)中心，廣州白云機(jī)場(chǎng)定位為同時(shí)發(fā)展國際和國內(nèi)航運(yùn)的復(fù)合型樞紐，深圳機(jī)場(chǎng)則主要發(fā)展國內(nèi)航班，定位為“大型骨干機(jī)場(chǎng)”，澳門國際機(jī)場(chǎng)將成為多功能中小型國際機(jī)場(chǎng)的范例，珠海機(jī)場(chǎng)繼續(xù)發(fā)展，打造華南地區(qū)航空產(chǎn)業(yè)基地。[5]

公路合作。我國公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，分別由交通部及各地交管部門管理，實(shí)行中央與地方政府主管部門分級(jí)管理體制。國務(wù)院交通主管部門主管全國公路工作，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門對(duì)國道、省道的管理、監(jiān)督職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作。由于國道、省道、縣道由各級(jí)交管部門分別管理，所以行政壁壘可以發(fā)生在省、市、縣之間，而區(qū)域間的地方政府合作也發(fā)生在各級(jí)政府之間。2009年11月5日，第二屆華東六省一市區(qū)域交通發(fā)展協(xié)作會(huì)議上，福建省交通運(yùn)輸廳分別與江西、浙江兩省交通運(yùn)輸廳簽署交通合作協(xié)議，在閩贛交通合作協(xié)議中，兩省將加強(qiáng)在綜合運(yùn)輸通道上的規(guī)劃協(xié)調(diào)，加快高速公路建設(shè)，共同構(gòu)建東南沿海連接?xùn)|西部、中西部通向太平洋的綜合運(yùn)輸大通道；力爭(zhēng)早日建成廈（門）蓉（成都）、泉（州）南（寧）、寧（德）上（饒）等國家高速公路相關(guān)路段；共同推進(jìn)海西港口建設(shè)，鼓勵(lì)和支持在江西建設(shè)“無水港”，大力發(fā)展公鐵、海鐵聯(lián)運(yùn)，支持在福建沿海港口投資興建碼頭；在普通公路國省道的規(guī)劃協(xié)調(diào)方面，將加大項(xiàng)目前期工作的合作力度，形成以 316國道、319國道、江西與福建兩省省道為主的普通公路干線網(wǎng)；將建立統(tǒng)一、規(guī)范的省際道路運(yùn)輸市場(chǎng)，加強(qiáng)省際交通信息技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用合作，構(gòu)建物流信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)省際物流信息平臺(tái)數(shù)據(jù)交換和共享。[6]

（二）地方政府間交通合作的主要內(nèi)容

地方政府間交通合作的內(nèi)容主要包括交通信息共享、交通管理、交通投資融資建設(shè)等三個(gè)方面。

第一，交通管理信息共享。現(xiàn)代交通管理依賴于交通管理信息的共享，目前長(zhǎng)三角地區(qū)的交通管理信息已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了共享。2010年，長(zhǎng)三角區(qū)域四省一市（上海、浙江、江蘇、安徽、江西）實(shí)現(xiàn)高速公路不停車收費(fèi)(ETC)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。不停車收費(fèi)是解決高速公路收費(fèi)口擁堵、節(jié)約高速公路用地資源以及節(jié)能減排的有效手段，與人工半自動(dòng)收費(fèi)方式(MTC)相比，不停車收費(fèi)可以使道口的通行能力提升3至5倍，極大地提高高速公路的通行能力與服務(wù)水平。滬、蘇、浙、皖、贛等四省一市高速公路有望實(shí)現(xiàn)“道口收費(fèi)、統(tǒng)一結(jié)算”的聯(lián)網(wǎng)模式，全面提高長(zhǎng)三角ETC系統(tǒng)的運(yùn)行效率，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的更快發(fā)展。[7]

第二，交通運(yùn)輸聯(lián)合管理。交通行政管理工作涉及方方面面，如交通規(guī)費(fèi)征稽管理、汽車摩托車維修行業(yè)管理、機(jī)動(dòng)車駕駛培訓(xùn)行業(yè)管理等等，都需要跨地區(qū)合作。以江蘇省和浙江省的治超（公路車輛超限超載整治）合作為例。2011年12月1日起，江蘇省宜興路政大隊(duì)、寧杭支隊(duì)第三大隊(duì)聯(lián)合浙江路政相關(guān)部門開展蘇浙交界省際聯(lián)動(dòng)治超工作，加大蘇浙省際治超力度。在強(qiáng)有力的治理措施下，蘇浙交界國省干線公路超限率得到有效控制。蘇浙省界聯(lián)合治超經(jīng)驗(yàn)在江蘇省得到肯定，要求無錫市、寧杭支隊(duì)與浙江路政部門建立長(zhǎng)效的聯(lián)合治超工作機(jī)制，為其他站點(diǎn)的運(yùn)作積累經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)保持聯(lián)合治超工作力度。同時(shí)，要求普通、高速路政執(zhí)法人員要堅(jiān)守崗位，加強(qiáng)與浙江路政的聯(lián)動(dòng)，建立有效的兩省聯(lián)動(dòng)治超機(jī)制。

第三，交通設(shè)施融資和建設(shè)。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是我國政府投資的重要領(lǐng)域，但是跨行政領(lǐng)域的，尤其是耗資巨大的建設(shè)項(xiàng)目，需要各個(gè)地方政府合作建設(shè)。以港珠澳大橋項(xiàng)目為例。港珠澳大橋是“一國兩制”條件下，粵港澳首次合作建設(shè)的特大型交通基礎(chǔ)設(shè)施。為協(xié)調(diào)三地關(guān)系，還特別由香港特別行政區(qū)政府、廣東省人民政府和澳門特別行政區(qū)政府共同組成了港珠澳大橋管理局（Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge Authority），來承擔(dān)港珠澳大橋主體部分的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理的組織實(shí)施等工作。港珠澳大橋預(yù)計(jì)總投資達(dá)到726億元，這個(gè)數(shù)目任何一個(gè)地方政府都難以承擔(dān)，即使是中央政府也十分困難。而目前已經(jīng)確定的融資方案是，口岸及連接線部分由粵港澳三地政府投資興建，總投資約350億元；總長(zhǎng)29.6公里的主橋部分總投資約376億元，其中，中央政府和粵港澳三地政府共同出資157.3億元，銀行貸款融資約220億元。這樣就成功完成了項(xiàng)目融資。[8]

三、地方政府間交通合作的類型、機(jī)制與功能

（一）地方政府間交通合作的類型

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同要求和合作目的不同，地方政府間交通合作可以分為協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、交通銜接（接駁）、共同興建交通基礎(chǔ)設(shè)施等幾類。

協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。最典型的是港口和機(jī)場(chǎng)為了協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系而進(jìn)行的合作。比如，2008年2月22日,廣西為了協(xié)調(diào)北海、欽州、防城港三個(gè)港口發(fā)展，出臺(tái)了《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提出,“北海市按照特大城市規(guī)模規(guī)劃建設(shè),發(fā)揮宜居優(yōu)勢(shì),促進(jìn)城市發(fā)展”； “欽州市按照大城市規(guī)模規(guī)劃建設(shè),依托港口開發(fā)和臨港工業(yè)發(fā)展,促進(jìn)城市發(fā)展”；“防城港市按照大城市規(guī)模規(guī)劃建設(shè),依托深水港和企沙重工業(yè)基地開發(fā),促進(jìn)城市發(fā)展”。明確了三個(gè)港口的功能定位，防止了三港之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

交通銜接（接駁）。公路與公路、公路與鐵路、公路與港口的銜接問題是完善交通設(shè)施，形成交通網(wǎng)絡(luò)，提高交通效率的一個(gè)重要問題。2009年5月18日，京津冀三地交通運(yùn)輸管理部門簽署了交通一體化合作備忘錄。根據(jù)備忘錄，三省市交通運(yùn)輸部門每年至少召開一次京津冀交通合作聯(lián)席會(huì)議，就發(fā)展戰(zhàn)略和合作領(lǐng)域、發(fā)展規(guī)劃和重大項(xiàng)目實(shí)施、區(qū)域立體交通的合理配置、不同運(yùn)輸方式的有效銜接、津冀港口的有效競(jìng)合、區(qū)域交通信息共享以及需要爭(zhēng)取的相關(guān)政策等重要問題進(jìn)行研究和協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)多個(gè)交通項(xiàng)目的合作對(duì)接。河北與北京共同推進(jìn)京昆高速北京至石家莊段（京石二通道）、京臺(tái)高速京冀段（京津三通道），以及密涿高速廊坊至密石段、大廣高速（京開高速南段）前期工作，同時(shí)共同推進(jìn)111國道（懷柔至豐寧段）一級(jí)公路擴(kuò)建工程；河北與天津共同推進(jìn)承德至天津?yàn)I海新區(qū)高速公路前期工作，開展唐津高速西延至石家莊、唐山至廊坊、南港高速公路的規(guī)劃研究。目前這些項(xiàng)目大多數(shù)取得了很大進(jìn)展，不少已經(jīng)完工，投入使用。[9]

共同興建交通基礎(chǔ)設(shè)施?？鐓^(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施往往可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，如果能夠破除行政藩籬，就會(huì)產(chǎn)生巨大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益。以港珠澳大橋?yàn)槔８壑榘拇髽蚴窃凇耙粐鴥芍啤睏l件下粵港澳三地首次合作共建的超大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，連接了香港大嶼山、廣東省珠海市和澳門，是國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃中珠江三角洲地區(qū)環(huán)線的重要組成部分和跨越伶仃洋海域、連接珠江東西岸的關(guān)鍵性工程。港珠澳大橋于2009年12月15日正式動(dòng)工?？绾４髽蛉L(zhǎng)接近50公里，主體工程長(zhǎng)度約35公里，包含離岸人工島及海底隧道，將會(huì)形成“三小時(shí)生活圈”，縮減穿越三地時(shí)間。

根據(jù)合作主體在一省范圍內(nèi)或者一省的范圍之外，可以分為省內(nèi)地方政府間合作和跨省地方政府間合作。確定這一劃分標(biāo)準(zhǔn)的原因有兩個(gè)，第一，中央與省一級(jí)財(cái)政普遍實(shí)現(xiàn)了分稅制，省級(jí)財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性使其有足夠的動(dòng)力來追求本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，在目前交通體制下，大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理權(quán)限是在省級(jí)政府。所以，省內(nèi)合作較為容易達(dá)成，而跨省合作則取決于省級(jí)政府的態(tài)度。以港口合作為例?！陡劭诮ㄔO(shè)管理規(guī)定》第三條規(guī)定，“省級(jí)交通主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)港口建設(shè)的行業(yè)管理工作，并具體負(fù)責(zé)經(jīng)省級(jí)人民政府有關(guān)部門審批、核準(zhǔn)的港口建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)管理工作。”《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》第四條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通運(yùn)輸（港口）主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的港口經(jīng)營(yíng)行政管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府、港口所在地設(shè)區(qū)的市（地）、縣人民政府確定的具體實(shí)施港口行政管理的部門負(fù)責(zé)該港口的港口經(jīng)營(yíng)行政管理工作?！睆膶?shí)際情況來看，一省內(nèi)部的港口容易形成組合港的管理架構(gòu)，如廣西自治區(qū)防城港、北海、欽州三港合一建設(shè)管理經(jīng)營(yíng)。而隸屬不同省級(jí)政府的環(huán)渤海港口群，包括天津、曹妃甸、青島、大連等港口的惡性競(jìng)爭(zhēng)長(zhǎng)期以來沒有得到有效協(xié)調(diào)。

（二） 地方政府間交通合作機(jī)制分析

目前，各地地方政府在交通合作方面有多種嘗試，地方政府間交通合作的機(jī)制包括四種，第一種是區(qū)域內(nèi)地方政府推動(dòng)的全面合作，第二種是區(qū)域內(nèi)交通部門推動(dòng)的多領(lǐng)域合作，第三種是省際雙邊合作，第四種是上級(jí)規(guī)劃兩地合作。

第一種為區(qū)域內(nèi)地方政府推動(dòng)的全面合作。這種地方政府間的交通合作是區(qū)域地方政府合作的一個(gè)有機(jī)組成部分，其特點(diǎn)是涉及交通多個(gè)領(lǐng)域的全面合作。以珠三角區(qū)域交通合作為例。2004年6月第五屆泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇上，“9+2”省區(qū)共同簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，開創(chuàng)了區(qū)域合作新篇章。協(xié)議提出，各成員要在交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、交通運(yùn)輸服務(wù)等方面進(jìn)一步加大合作力度，進(jìn)一步加深合作層次。2009年6月11日舉行的泛珠三角區(qū)域交通合作磋商會(huì)進(jìn)一步提出加強(qiáng)交通合作的議題，提出要加快泛珠三角區(qū)域公路、鐵路、水路及航空網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，重點(diǎn)打通公路斷頭路，消除交通瓶頸，加強(qiáng)公路、鐵路、水路、航空運(yùn)輸和港口合作。[10]

第二種為區(qū)域內(nèi)交通部門推動(dòng)的多領(lǐng)域合作。這種情況下，往往是各地交通運(yùn)輸部門之間的合作。2010年1月16日，遼寧省、吉林省、黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)交通部門簽訂交通合作框架協(xié)議，將建立聯(lián)席會(huì)議制度，深化交通合作，加強(qiáng)東北地區(qū)交通發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)輸組織管理和市場(chǎng)監(jiān)管等各方面的協(xié)調(diào)，形成合作互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、共同發(fā)展的格局。[11]

第三種為省際雙邊合作。省際合作是兩地地方政府，往往是省級(jí)政府之間達(dá)成的交通合作意向。2006年10月10日，山西省、河南省兩省簽訂《加強(qiáng)省際交通合作促進(jìn)中部地區(qū)崛起協(xié)議書》。根據(jù)協(xié)議，兩省積極推進(jìn)省際公路通道建設(shè)。到2020年，兩省將有6條高速公路通道連通。目前晉城至焦作高速公路已經(jīng)建成貫通。雙方一致同意，將在晉城至濟(jì)源高速公路、濟(jì)源至運(yùn)城（聞喜）高速公路、安陽林州至長(zhǎng)治平順高速公路、運(yùn)城至三門峽高速公路三門峽黃河大橋、新鄉(xiāng)輝縣至?xí)x城高平高速公路等5條高速公路的前期工作和建設(shè)中加強(qiáng)合作。目前大多數(shù)項(xiàng)目取得了較大進(jìn)展，如晉城至濟(jì)源高速公路將于2012年年底建成通車。濟(jì)源至運(yùn)城（聞喜）高速公路已經(jīng)于2010年12月14日建成通車。運(yùn)城至三門峽高速公路三門峽黃河大橋可行性研究報(bào)告已經(jīng)得到上級(jí)交通主管部門的批準(zhǔn)，將于2012年9月8日~11日舉行的第16屆中國國際投資貿(mào)易洽談會(huì)上進(jìn)入籌資階段。同時(shí)，加強(qiáng)水路及其他交通方式的合作，雙方一致同意建立有效的、定期的聯(lián)系和協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)就兩省省際間重要交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、管理方面進(jìn)行長(zhǎng)效合作。

第四種為上級(jí)政府規(guī)劃兩地合作。這里的上級(jí)政府可以是中央政府，也可以是省級(jí)政府。以鄭開大道的建設(shè)為例。經(jīng)過當(dāng)時(shí)河南省主要領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)，河南省發(fā)改委《中原城市群總體發(fā)展規(guī)劃綱要》提出促進(jìn)中原城市群發(fā)展，必須優(yōu)先推動(dòng)鄭汴一體化。2005年9月12日，時(shí)任省長(zhǎng)李成玉親自主持召開省長(zhǎng)辦公會(huì)議，研究鄭州至開封快速通道的初步建設(shè)方案。河南省交通廳公路管理局承接工程，由鄭州市、開封市配合，2006年11月建成通車。[12]

（三）地方政府間交通合作的功能

地方政府間進(jìn)行交通合作越來越廣泛。地方政府間交通合作實(shí)現(xiàn)了利益主體、信息主體、行為主體的一致，使地方政府最大可能地成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“理性人”，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。這種平等的主體在共同利益基礎(chǔ)上的交通合作受到了地方政府歡迎。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府間開展合作比較活躍的泛珠三角區(qū)域，地方政府合作協(xié)議的各個(gè)領(lǐng)域中，交通合作所占的比重是10.1%，僅次于旅游合作（11.4%）。[13]

地方政府間交通合作是地方政府在現(xiàn)行交通行業(yè)管理體制下，面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的適應(yīng)性行為，具有以下三方面功能。

第一，地方政府間交通合作是對(duì)交通“條條”管理制度改革進(jìn)一步深化的替代性反應(yīng)，緩解了交通體制改革的壓力。改革開放以來，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要組成部分就是變國家政府直接管理為企業(yè)化管理，下放部分權(quán)力為地方管理（屬地化管理）。目前，“條條”管理制度實(shí)際上變成了地方國企名義下的地方政府管理。進(jìn)一步改革的方向就是要把地方國企從地方政府的控制中剝離出來，形成獨(dú)立的市場(chǎng)主體。但是這樣的改革涉及方方面面的復(fù)雜利益關(guān)系，短期內(nèi)進(jìn)行這樣的改革阻力比較大。而在這種體制下，地方國企存在著計(jì)劃體制下“投資饑渴癥”等弊病，造成了區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資過度和惡性競(jìng)爭(zhēng)。在這種整體環(huán)境中，地方國企的實(shí)際出資人——地方政府走到臺(tái)前，互相協(xié)調(diào)，就成為一種必然。

第二，地方政府間交通合作是地方政府面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的趨利性反應(yīng)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是地方政府應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的公共產(chǎn)品，同時(shí)也往往是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。所以，從某種程度上來說，為了提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，地方政府間在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行合作，對(duì)于各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都大有裨益。正是對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益的追求，才促使地方政府間在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行合作，這是地方政府間開展合作的原動(dòng)力。

第三，地方政府間交通合作是一種漸進(jìn)性反應(yīng)，為地方政府間合作的深化提供了契機(jī)。地方政府交通合作是基于各方平等商談的行為，只有中央采取對(duì)于地方合作的默認(rèn)甚至鼓勵(lì)，才能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。而區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展本身也促成了這種機(jī)制的自我復(fù)制，一方面使地方政府的交通合作越來越活躍，并成為交通行業(yè)體制的重要組成部分，另一方面也有可能為地方政府在其他領(lǐng)域進(jìn)行合作提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

總而言之，地方政府間交通合作是一種誘致性制度變遷行為。在交通行業(yè)管理問題上，中央的規(guī)劃角色逐漸淡化，從而為地方政府間交通合作提供了更多的空間。地方商談成為合作行為的基本機(jī)制，逐步成為交通行業(yè)管理體制的一部分，同時(shí)也構(gòu)成了中央與地方關(guān)系的一部分。

參考文獻(xiàn)：

[1] 港口建設(shè)拐點(diǎn)到了？[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2010-03-26．

[2] 珠三角交通“腸阻塞”成區(qū)域合作攔路虎[N].中國經(jīng)營(yíng)報(bào),2009-06-15．

[3] 經(jīng)濟(jì)區(qū)京津冀都市圈規(guī)劃上報(bào)背后“廊坊共識(shí)”7年徘徊[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),2010-05-31．

[4]呂福明，袁寶軍.渤海灣研建跨海大橋 擬投資數(shù)千億[EB/OL].http://www.cnbridge.cn/2010/0817/6740.html，2010-08-17.

[5] 珠三角五大機(jī)場(chǎng)明確各自定位[EB/OL].http://www.17u.cn/airinfoshow_12006.html,2009-03-11．

[6] 閩贛、閩浙簽署交通合作協(xié)議[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2009-11/05/content_12392277.htm，2009-11-05.

[7] 長(zhǎng)三角高速公路ETC加快互通 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速[EB/OL].http://news.163.com/10/1230/11/6P58MMVS00014JB5 _2.html,2010-12-30．

[8] 港珠澳大橋726億融資方案敲定[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2009-03-21．

[9] 京津冀簽署交通一體化合作備忘錄[J].綜合運(yùn)輸,2009,(6)．

[10] 泛珠三角交通磋商會(huì)搭建區(qū)域合作平臺(tái)[N].中國交通報(bào),2009-06-11．

[11] 東北地區(qū)四省(區(qū))16日簽訂交通合作框架協(xié)議[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2010-01/19/content_1513909.htm，2010-01-19.

[12] 喻新安，蔣曉明主編.中原城市群一體化研究——鄭開大道經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益評(píng)估及政策分析[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社,2007．47-49．

[13]葉必豐.區(qū)域合作協(xié)議匯編[M].北京：法律出版社，2011.

Analysis of Domestic Transport Cooperation among Local Governments

Cheng Weijie

Abstract: In order to break down administrative barriers in the transportation system, a large number of phenomena of transport cooperation between local governments emerge prominently. Its main areas include ports cooperation, airports cooperation, highways cooperation; main contents include traffic management information sharing, transportation management, financing and construction of transportation facilities; main types include harmonization of competition, convergence of traffic (connection), the common infrastructure facilities; mechanisms include comprehensive cooperation of local governments, cooperation in various fields among the transport sectors, etc..

Keywords: Transport cooperation; Local government; Intergovernmental relations

責(zé)任編輯：翟祎