張寧

摘 要：隨著我國金融業(yè)的不斷發(fā)展，銀行業(yè)作為其不可或缺的一部分發(fā)揮著舉足輕重的作用，而面對金融工具的創(chuàng)新，世界金融市場的融合，金融風(fēng)險的暴露也日漸對金融行業(yè)的

穩(wěn)定有序的發(fā)展帶來隱憂，從而與一國銀行業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的銀行監(jiān)管就顯得尤為重要，本文首先對銀行監(jiān)管的理論進(jìn)行了概述，通過對理論的學(xué)習(xí)可以對研究方向有一個大致的把

握，然后在此基礎(chǔ)上對我國改革開放以來伴隨銀行體系的建立相伴而生的銀行監(jiān)管不斷改革演進(jìn)的三大階段，從中可以研究探索有效銀行監(jiān)管的基本認(rèn)識，同時，我國的發(fā)展離不

開世界，國外的經(jīng)驗(yàn)也是我們需要借鑒的，通過對英國、新加坡、俄羅斯、韓國等國的銀行監(jiān)管體制的研究，取長補(bǔ)短，最后針對現(xiàn)階段的不足，從而確定我國銀行監(jiān)管未來發(fā)展

的道路。

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管 商業(yè)化改革 監(jiān)管有效性

銀行監(jiān)管的理論概述

從總的發(fā)展進(jìn)程來看，政府對銀行監(jiān)管的開展是與中央銀行制度的建立緊密相連的，從中央銀行的職責(zé)來看，其是貨幣的發(fā)行和管理者，承擔(dān)了銀行機(jī)構(gòu)的最后貸款人職能，

尤其是在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)之后，凱恩斯學(xué)派成為了理論界的主流學(xué)派，而政府干預(yù)主義也為銀行監(jiān)管提供了強(qiáng)有力的支持，公共利益論，監(jiān)管經(jīng)濟(jì)論構(gòu)成了銀行監(jiān)管的理

論分析基礎(chǔ)，此后，經(jīng)歷了監(jiān)管、放松監(jiān)管和再監(jiān)管的發(fā)展歷程，其中，政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)是主流理論，庇古和薩繆爾森的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為政府可以改善市場本身的失靈，在此

基礎(chǔ)上形成了公共利益論。俘獲論則認(rèn)為政治運(yùn)動由于體系的失敗和其他原因會導(dǎo)致有效監(jiān)管往往最終被監(jiān)管者所控制。而經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論認(rèn)為監(jiān)管是根據(jù)需求與供給而被分配的一種

產(chǎn)品，是均衡的產(chǎn)物。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢不斷加強(qiáng)，實(shí)踐給予了理論以檢驗(yàn)的環(huán)境，從而形成了諸如利用法學(xué)概念形成的法律不完備性理論，從其對違法行為恫嚇作

用的喪失來論證引入監(jiān)管的重要性。

在理論研究的進(jìn)程中，面對銀行危機(jī)和金融工具的不斷創(chuàng)新，客觀上需要不斷豐富和更新銀行監(jiān)管的內(nèi)涵，我國需要順應(yīng)國際監(jiān)管理論，并結(jié)合我國的國情，在監(jiān)管組織體系

方面不斷進(jìn)行調(diào)整，并進(jìn)行適應(yīng)性的實(shí)踐，在沖擊和調(diào)和中探索我國銀行監(jiān)管的發(fā)展之道。

我國銀行監(jiān)管的演進(jìn)路徑及其完善過程跟蹤研究

專業(yè)化改革階段

在改革開放后一段時間，銀行的行政機(jī)關(guān)屬性和管理方式還是根深蒂固，但新型的銀行監(jiān)管制度思想已將開始萌芽，金融監(jiān)管的理論研究也日漸活躍。從而圍繞四個方面開始

對金融監(jiān)管的基本問題進(jìn)行初探。央行是否要建，央行如何隸屬，關(guān)系怎樣確定，機(jī)構(gòu)怎樣設(shè)置。對這四個基本問題的回答就奠定了我國銀行監(jiān)管的內(nèi)外部關(guān)系及其具體機(jī)構(gòu)的相

關(guān)設(shè)置問題，最后成立央行的主張得到?jīng)Q策層的首肯并付諸實(shí)施，并以立法的形式來保證央行的獨(dú)立性，國務(wù)院頒布《銀行管理暫行辦法》中對央行和專業(yè)銀行的關(guān)系界定為行政

命令式監(jiān)管，為了便于貫徹行政管理辦法，最終選擇了按行政區(qū)劃設(shè)立分支結(jié)構(gòu)。

具體監(jiān)管業(yè)務(wù)方面主要是分三個方面，首先是機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的監(jiān)管，在這一方面，主要貫徹的是嚴(yán)格監(jiān)管的政策，任何部門和單位開辦金融業(yè)務(wù)，其機(jī)構(gòu)的設(shè)置或撤并均須由中國

人民銀行或其授權(quán)單位批準(zhǔn)。其次是業(yè)務(wù)準(zhǔn)入監(jiān)管，奉行一業(yè)為主，適當(dāng)交叉的原則，并逐漸向西方的全能銀行發(fā)展。最后在運(yùn)營監(jiān)管方面，在審慎監(jiān)管思想的提出下，對核心資

本，資本充足率進(jìn)行了規(guī)定。

我國相當(dāng)嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策限制了市場競爭、降低銀行業(yè)經(jīng)營效率，并且，從其本身來看，標(biāo)準(zhǔn)過于原則，很有彈性的發(fā)揮空間，并且不能對銀行的繼續(xù)發(fā)展進(jìn)行追蹤，僅僅考

慮到了眼下，沒有更多的注重整體未來的走向和發(fā)展。同時，由于沒有同步完善財產(chǎn)約束機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)化管理水平比較低，成本利潤觀念淡薄，只是注意到了西方金融體

制中企業(yè)競爭搞活的表象，而忽視了西方金融體制中縝密的制度依托。在審慎監(jiān)管思想方面，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的指標(biāo)體系，更多的是借鑒和照搬，不能很契合經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

補(bǔ)漏型改革階段

1994后的之金融監(jiān)管的發(fā)展是對第一階段的深化和新化，并融入了更為明顯的時代特色，中國與世界金融市場進(jìn)一步接軌，充分認(rèn)識到國際監(jiān)管合作的重要性，加強(qiáng)了與巴塞

爾委員會、國際金融組織和各國監(jiān)管當(dāng)局的交流與合作。監(jiān)管目標(biāo)從單一的保證國家貨幣政策和金融宏觀調(diào)控措施的有效實(shí)施轉(zhuǎn)向多元化的目標(biāo)體系，經(jīng)營安全性、保護(hù)存款人的

利益被列入監(jiān)管目標(biāo)體系。1995年7月《中國人民共和國商業(yè)銀行法》正式頒布，進(jìn)入法制化的軌道。1998年中國保監(jiān)會的成立，標(biāo)志著銀行、證券、保險分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體系

正式確立。

多重目標(biāo)論較為全面的奠定了金融監(jiān)管的方向和范圍，且與中國的經(jīng)濟(jì)金融化水平、國金融業(yè)的成長性相掛鉤，但從實(shí)踐軌跡來看尚未加以明確化、制度化并置于突出地位。

我國的資產(chǎn)負(fù)債比例監(jiān)管是從宏觀角度出發(fā)的，并沒有注意到如何將這一外在的強(qiáng)制行為轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行的內(nèi)在運(yùn)營約束，只是關(guān)注如何補(bǔ)足商業(yè)銀行資本金缺口方面，至多只能

解決銀行的存量問題，對流量問題于事無補(bǔ)，且很少考慮到資本充足性監(jiān)管對宏觀經(jīng)濟(jì)所造成的負(fù)面影響。

股份制改革階段

進(jìn)入21世紀(jì)后，國有銀行在總結(jié)以往改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確了股份制改革的基本方向與改革思路，在2002年召開的全國金融工作會議上，強(qiáng)調(diào)具備條件的國有獨(dú)資商業(yè)銀行

可改組為國家控股的股份制商業(yè)銀行，條件成熟的可以上市。2002年7月25日中國銀行（香港）有限公司在香港聯(lián)交所上市，與此同時銀行監(jiān)管方面也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，2003年國務(wù)

院決定設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，銀監(jiān)會方案塵埃落定，年底確定中國銀行、中國建設(shè)銀行為試點(diǎn)銀行進(jìn)行股份制改造，2005年4月國務(wù)院批復(fù)了中國工商銀行改革方案，國

有商業(yè)銀行股份制改革進(jìn)一步走向深入。

在具體的改革過程中，主要是對商業(yè)銀行進(jìn)行財務(wù)重組，化解不良資產(chǎn)，建立健康的財務(wù)狀況，并動用450億美元外匯儲備成立中央?yún)R金公司，為銀行的上市補(bǔ)充資本金，達(dá)

到《巴塞爾資本協(xié)議》對資本充足率的要求。在此改革過程中，銀行監(jiān)管所進(jìn)行的調(diào)整和適應(yīng)的成效是很明顯的，我國商業(yè)銀行的法人治理架構(gòu)逐步完善，內(nèi)部管理體制改革取得

重大突破，經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)明顯改善，對整個銀行業(yè)的溢出效應(yīng)積極明顯。

我國目前銀行監(jiān)管出現(xiàn)的現(xiàn)狀和有效制度安排的探索。

目前銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀

從銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部來看，我國商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)與國際先進(jìn)銀行相比還存在著較大的差距，公司治理的最大缺陷應(yīng)當(dāng)是所有者與經(jīng)營者的定位不清，國有股份占絕對控

股的地位仍然存在，并缺乏對管理的監(jiān)督約束機(jī)制，董事會缺乏保護(hù)股東權(quán)益的手段和激勵，形同虛設(shè)的情況普遍存在。從監(jiān)管者自身角度而言，盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資金預(yù)算通過從

各銀行機(jī)構(gòu)收取一定數(shù)額的費(fèi)用當(dāng)中加以籌集，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題還有待于進(jìn)一步強(qiáng)化，決策過程尚難以做到公開、透明。

從資本充足率水平來看，雖然資本監(jiān)管是商業(yè)銀行審慎監(jiān)管的核心內(nèi)容，但我國先前的監(jiān)管法規(guī)一直未對資本不足銀行規(guī)定明確的監(jiān)管措施，并且在資本充足率計(jì)算方法上也

放寬了標(biāo)準(zhǔn)，不利于反應(yīng)銀行的真實(shí)風(fēng)險狀況，也難以有效控制商業(yè)銀行資產(chǎn)快速擴(kuò)張，客觀上導(dǎo)致我國商業(yè)銀行的資本充足率明顯偏低。但可以看出，隨著近兩年對資本充足率

的認(rèn)識的進(jìn)一步提高，和其對銀行發(fā)展績效的影響，資本充足率自2009年以來水平較高且保持的相對穩(wěn)定。如深圳發(fā)展銀行由8.88%上升到11.51%，浦東發(fā)展銀行由10.34%上升

到12.70%，華夏銀行由10.20%上升到11.68%，但從今年的第一季度的報告來說，除深圳發(fā)展銀行和民生銀行的資本充足率有所上升外，其他三家銀行都有不同程度的下降。

從內(nèi)部監(jiān)管管理來看，我國銀監(jiān)會的內(nèi)部監(jiān)管管理方面和國際上并無巨大不同，并且也是世界上十分領(lǐng)先的監(jiān)管思想，但相比于美國、英國、新加坡等國先進(jìn)的銀行監(jiān)管來說還

是有較大差距，首先在合理的用人機(jī)制和長效的激勵機(jī)制方面，對其職業(yè)背景與思想道德狀況、誠信記錄的審查還不夠嚴(yán)格?？冃Э己私Y(jié)果對工作人員形成的激勵，對其積極性的

調(diào)動還不夠顯著。并且關(guān)于公眾的力量對提高監(jiān)管的透明度的作用的認(rèn)識還不夠深刻，這將是我國制度建設(shè)方面今后努力的方向。

對有效銀行監(jiān)管的探索

1、內(nèi)外結(jié)合，從關(guān)注公司治理與風(fēng)險管理的角度入手，建立銀行內(nèi)部運(yùn)營和外部監(jiān)管的“硬約束”，完善國有銀行的公司治理結(jié)構(gòu)，引入獨(dú)立的專家董事會，通過形成專家

治理來完善國有獨(dú)資商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)對股份制商業(yè)銀行公司治理的監(jiān)管，規(guī)范和明確個部門的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。對監(jiān)管方式和重點(diǎn)做出適當(dāng)調(diào)整，盡快向電子系

統(tǒng)處理過渡，將有限的監(jiān)管力量主要投入現(xiàn)場檢查。

2、自身監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身是“經(jīng)濟(jì)人”，所以會不可避免地偏離既定監(jiān)管目標(biāo)，由此產(chǎn)生“監(jiān)管失靈”的弊端，從而可以利用大眾傳媒對金融監(jiān)管部門及其官員的行為進(jìn)

行監(jiān)督，有效防止腐敗的產(chǎn)生。建立對銀行監(jiān)管的問責(zé)制度，定期對銀行監(jiān)管的重大戰(zhàn)略、舉措和效果做出負(fù)責(zé)任的報告和說明。

3、放松監(jiān)管，主張依靠市場機(jī)制的自然調(diào)節(jié)作用逐步實(shí)現(xiàn)微觀金融機(jī)構(gòu)的重新構(gòu)造和自我完善的過程，在市場競爭中自行分化組合，從而應(yīng)逐步向以市場為主，政府為輔的

方面發(fā)展，當(dāng)然這有賴于我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展完善。決不可脫離實(shí)際。

4、混業(yè)經(jīng)營，我國的混業(yè)經(jīng)營和國外的混業(yè)經(jīng)營有本質(zhì)區(qū)別，針對于我國來說，未來發(fā)展的方向是銀證保合作，旨在三種資金流之間充分利用各自所有的優(yōu)勢，建立溝通渠

道，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，是較低層次的合作。并可以建立諸如金融控股公司和全能銀行，金融控股公司是指在同一控制權(quán)下，完全或銀證保中至少兩個不同金融行業(yè)大規(guī)模提供

服務(wù)的公司，而全能銀行制為從事一系列金融服務(wù)包括外匯交易，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，投資管理和保險的銀行制度，此兩種都可作為最后實(shí)現(xiàn)高層次的混業(yè)經(jīng)營。

5、法制建設(shè)，加強(qiáng)政策性銀行的立法建設(shè)，對其組織功能，經(jīng)營目標(biāo)和各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動方式作出具體而明確的規(guī)定，制定出臺“政策性銀行條例”明確財政、政策性銀行與承

貸單位三方的責(zé)任，建立如農(nóng)信社的合作金融體系，并健全完善的法律體系使農(nóng)信社的法人地位和經(jīng)營自主權(quán)，并且面對各種犯罪活動嚴(yán)重破壞社會主義經(jīng)濟(jì)金融秩序，及時完善

現(xiàn)行《刑法》。（作者單位：山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

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［2］ 《中國改革開放進(jìn)程中的銀行監(jiān)管制度思想研究》上海財經(jīng)大學(xué)出版社 錢嬋娟 著

［3］ 《銀行監(jiān)管國際經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)踐》中國金融出版社 胡懷邦 著

［4］ 《對金融體制改革幾個問題的看法》《金融研究》 1990年第6期 趙海寬