趙立等

摘要：研究我國城市社區(qū)體育場地建設(shè)缺失及原因，重點關(guān)注北京市城市社區(qū)體育場地設(shè)施建設(shè)相關(guān)法律規(guī)制，備查在實施過程中的監(jiān)督機制和執(zhí)行力。選用訪談法、實地調(diào)查北京市20個新型社區(qū)，特別是實際查閱政府相關(guān)管理部門的文檔。結(jié)論認(rèn)為：我國城市新型社區(qū)體育場地設(shè)施配套建設(shè)不能到位的主要原因之一是法律規(guī)制不合理、不完整、不清晰，“弱勢”的法律規(guī)制還伴隨“執(zhí)法”不嚴(yán)和行政監(jiān)管的“被動缺位”。

關(guān)鍵詞： 社區(qū)體育；配套設(shè)施；體育場地；法律規(guī)制

中圖分類號： G 80-05文章編號：1009-783X（2012）04-0346-04文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

1研究目的

中國政府提出科學(xué)發(fā)展觀以來，關(guān)注公眾健康，發(fā)展社會體育，促進(jìn)社區(qū)體育的建設(shè)，成為體育事業(yè)發(fā)展的新潮流；但是，社區(qū)體育場地設(shè)施建設(shè)不足伴隨大城市人口稠密越來越成為我國社會體育發(fā)展的桎梏。探討這個桎梏形成的原因，特別是探討我國社區(qū)體育場地設(shè)施建設(shè)的法律規(guī)制及執(zhí)行狀況，可對解決這個問題具有獨特的作用。

2研究對象與方法

2.1研究對象

我國及北京市城市社區(qū)體育場地設(shè)施建設(shè)相關(guān)法律規(guī)制，備查在實施過程中的監(jiān)督機制和執(zhí)行力。

2.2研究方法

2.2.1文獻(xiàn)資料法

查閱國家及北京市關(guān)于社區(qū)體育體育場地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)文件，調(diào)閱北京市規(guī)劃委員會對相關(guān)社區(qū)建設(shè)規(guī)劃資料。

2.2.2訪談法

訪談國家及北京市規(guī)劃委員會相關(guān)部門專家、北京市體育局相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、街道文體負(fù)責(zé)人和基層社區(qū)居委會領(lǐng)導(dǎo)。

2.2.3實地調(diào)查法

根據(jù)北京社區(qū)公共服務(wù)系統(tǒng)信息顯示北京“老八區(qū)”目前共有城市街道和地區(qū)119個，下屬的城市社區(qū)共有1 905個。本文將北京城八區(qū)的城市社區(qū)分為4類，即傳統(tǒng)社區(qū)、單位社區(qū)、新型社區(qū)和邊緣社區(qū)，采用分層隨機抽樣的方法，隨機抽取20個新型社區(qū)進(jìn)行實地調(diào)查，見表1。

2.2.4數(shù)據(jù)統(tǒng)計法

通過運用微軟EXCEL 2003及相關(guān)統(tǒng)計方法對所獲取的調(diào)查數(shù)據(jù)在計算機上進(jìn)行數(shù)理統(tǒng)計分析。

3研究結(jié)果與討論

3.1北京城市新型社區(qū)體育場地設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展與演變

3.1.1國家職能部門規(guī)章的發(fā)展與演變

1986年11月，城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家體委共同擬定了《城市公共體育運動設(shè)施用地定額指標(biāo)》 （以下簡稱《1986指標(biāo)》）。這是我國目前尚存較早的一部關(guān)于體育場地設(shè)施建設(shè)的參照標(biāo)準(zhǔn)。1993年7月，GB 50180—1993《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（以下簡稱《1993指標(biāo)》）為強制性國家標(biāo)準(zhǔn)，由建設(shè)部頒布并于1994年2月起執(zhí)行。2002年建設(shè)部及相關(guān)單位對《1993指標(biāo)》進(jìn)行了修改，但關(guān)于文化體育的配建標(biāo)準(zhǔn)沒有變化。2005年11月，由國家體育總局主編，建設(shè)部、國土資源部批準(zhǔn)并3個部門共同頒布了《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》（以下簡稱《05指標(biāo)》）。該指標(biāo)在《1993指標(biāo)》的基礎(chǔ)上，確定了分級規(guī)模和人均用地指標(biāo)雙重控制的指標(biāo)控制體系，并就用地的統(tǒng)計計算規(guī)則、用地類別的歸屬等問題進(jìn)行了規(guī)定。該指標(biāo)在國內(nèi)首次提出了19個社區(qū)體育的“基本項目”，并根據(jù)競賽規(guī)則和社區(qū)體育活動的特點，確定了其相應(yīng)的場地面積指標(biāo)。該指標(biāo)無論是在社區(qū)體育場地設(shè)施的人均指標(biāo)上還是項目設(shè)置上都較以往有所突破，為我國城市社區(qū)體育的可持續(xù)發(fā)展提供了物質(zhì)保證，對我國城市社區(qū)體育場地設(shè)施的建設(shè)具有深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。其中不同人口規(guī)模的城市社區(qū)體育設(shè)施分級面積指標(biāo)見表2。お

3.1.2北京市政府規(guī)章的發(fā)展與演變

1994年12月，北京市政府頒布了《北京市新建改建居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)指標(biāo)》（以下簡稱《1994指標(biāo)》），《1994指標(biāo)》中規(guī)定了文化體育設(shè)施的配建標(biāo)準(zhǔn)，把居住區(qū)分為規(guī)模居住區(qū)（人口為3萬～5萬的居住區(qū)和人口為7 000～1萬5 000的居住小區(qū)）和非規(guī)模居住區(qū)（人口7 000以下和1萬5 000～3萬以及超過5萬的居住區(qū)）2類（見表3）。非規(guī)模居住區(qū)的文體設(shè)施配建參照規(guī)模居住小區(qū)的文體設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

2002年北京市城市設(shè)計規(guī)劃研究院對《1994指標(biāo)》進(jìn)行了修改，由北京市政府頒布并于同年9月施行，修改后的指標(biāo)（以下簡稱為《2002指標(biāo)》）。《2002指標(biāo)》中對居住區(qū)的人口規(guī)模作了修改，即居住區(qū)（4萬～6萬人）、居住小區(qū)（1萬～2萬人）。其中文化體育設(shè)施在配置項目上把門球場改為文化廣場并在相應(yīng)的場地面積上有所增加。居住小區(qū)（1萬～2萬人）的文體設(shè)施配建指標(biāo)見表4。

2006年北京市規(guī)劃委員會對《2002指標(biāo)》進(jìn)行了修訂，重新制定了《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)》（以下簡稱《2006指標(biāo)》），由北京市政府專題會討論通過，北京市規(guī)劃委員會頒布并于同年6月起施行?！?006指標(biāo)》中重新劃定了城市居住區(qū)的級別，即居住區(qū)（人口3萬～50萬人）、居住區(qū)（人口7 000～2萬人）、居住區(qū)（3 000～5 000人）。這是北京首次提出對居住區(qū)（3 000～5 000人）明確規(guī)定配套文體設(shè)施?！?006指標(biāo)》中把文化體育設(shè)施配建項目分為室內(nèi)文體活動中心、室外文體活動場，在內(nèi)容配置方面提出了指導(dǎo)性建議，場地面積指標(biāo)上有所增加。

3.2北京新型社區(qū)體育場地設(shè)施建設(shè)達(dá)標(biāo)（北京市指標(biāo)）分析

3.2.1北京市不同年代社區(qū)體育場地設(shè)施配套建設(shè)狀況

本研究將社區(qū)按開發(fā)時間劃分為3個階段，即1990—2002年、2002—2006年、2006—至今，其依據(jù)分別是《94指標(biāo)》《2002指標(biāo)》《2006指標(biāo)》。劃分階段的目的主要是考察和對比相關(guān)法規(guī)頒布后的具體執(zhí)行情況。調(diào)查結(jié)果（見表5）表明，各階段開發(fā)的社區(qū)體育設(shè)施配套建設(shè)均嚴(yán)重不足。

3.3北京市社區(qū)配建體育場地設(shè)施的法律規(guī)制及監(jiān)管

3.3.1國家部門與地方政府相關(guān)規(guī)章差異分析

深入分析表明，國家部門的《05指標(biāo)》和北京市的《06指標(biāo)》對居民居住地的稱謂，實際上是對同一事物從不同角度進(jìn)行的命名。首先，對居民居住地的稱謂，國家部門稱之為社區(qū)，北京市政府稱之為居住區(qū)。其次，國家部門的《05指標(biāo)》和北京市的《06指標(biāo)》對同樣的規(guī)模的居民居住地，國家部門的標(biāo)準(zhǔn)高于北京市政府的標(biāo)準(zhǔn)。

中華人民共和國《立法法》第5章第82條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。”注1由于部門之間缺乏協(xié)調(diào)，因此，在現(xiàn)行操作過程中只能“二選一”。由于北京市的指標(biāo)低于國家的指標(biāo)，即選擇了“就低不就高”的政策，并存在“文體一家”的規(guī)定，實際上，國家部門的《05指標(biāo)》沒有得到有效實施。

3.4.2現(xiàn)行法規(guī)缺少明確的指向性和強制性

1986年，原國家體委會同城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《城市公共體育運動設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》及國家技術(shù)監(jiān)督局和國家建設(shè)部1993年制定1994年2月實施的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》。其中《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》具有強制性；但是，對社區(qū)體育場地設(shè)施的要求被列為“選項”；因此，實際上，這種《暫行規(guī)定》《設(shè)計規(guī)范》對社區(qū)體育場地設(shè)施的要求的約束力明顯弱化。

北京市有地方法規(guī)《北京市體育設(shè)施管理條例》及地方政府規(guī)章《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)》，但是，缺乏明確的操作方法與強制執(zhí)行能力?？梢钥吹?，設(shè)計指標(biāo)“文體不分家”，給出的面積指標(biāo)是“文體一家”，體育場地設(shè)施的配置指標(biāo)不是“硬”的獨立指標(biāo)。如2006《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)》中規(guī)定：文化活動站60 m2/千人，內(nèi)容配置規(guī)定包括文化康樂、圖書閱覽；文化廣場100 m2/千人，內(nèi)容配置規(guī)定包括戶外健身、集會、救災(zāi)場所。那么，究竟體育場地設(shè)施包括多少，是什么樣的設(shè)施并沒有明確。

3.4.3規(guī)劃缺失，管理缺位

3.4.3.1主管部門起始規(guī)劃缺失

要建設(shè)好城市，必須有一個統(tǒng)一的、科學(xué)的城市規(guī)劃，并嚴(yán)格按照規(guī)劃來進(jìn)行建設(shè)。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃行政部門在審批“總平面圖”時，大部分對公建設(shè)施用地只作相關(guān)規(guī)定，在公建設(shè)施用地指標(biāo)中沒有對“體育設(shè)施用地”作明確的說明，甚至在公建設(shè)施配套指標(biāo)中根本沒有預(yù)留體育設(shè)施用地。

3.4.3.2主管部門過程缺失

在實地調(diào)查社區(qū)的過程中還發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)有體育場地設(shè)施規(guī)劃；但是，在建設(shè)過程中，特別是社區(qū)居民入住后，這些場地設(shè)施卻不見蹤影，多被占用或改為其他用途。筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)：居住區(qū)在建設(shè)的過程中，一般由多個建設(shè)單位來完成，由于體育場地設(shè)施屬于公共配套服務(wù)設(shè)施，在建設(shè)過程中各建設(shè)單位都為了降低成本獲得更大利益，盡力回避體育場地設(shè)施的配套建設(shè)。由此導(dǎo)致，在原規(guī)劃中存在的體育場地設(shè)施逐漸丟失，還無法追究責(zé)任的現(xiàn)象。

3.4.3.3主管部門缺位

2000年，由北京市人民代表大會常務(wù)委員會通過并施行的《北京市體育設(shè)施管理條例》中第9條規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門審批新建、改建、擴(kuò)建公共體育設(shè)施的規(guī)劃方案時，應(yīng)當(dāng)征求市體育行政部門的意見。第11條規(guī)定，公共體育設(shè)施和居住區(qū)配套體育設(shè)施的竣工驗收，應(yīng)當(dāng)通知體育行政部門參加。然而在研究調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，居住區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)從項目選址、立項、規(guī)劃、建設(shè)一直到驗收，所涉及的政府主管部門有國土資源局、規(guī)劃委員會、建設(shè)委員會、交通局、衛(wèi)生局、消防局、園林局、環(huán)保局等多個部門。體育行政部門作為一個主管體育工作的職能部門，卻沒能參與居住區(qū)配套體育場地的竣工驗收（實際在起始審批中也沒能參與）。

4結(jié)論與建議

4.1結(jié)論

1）我國相關(guān)城市社區(qū)體育場地設(shè)施配套建設(shè)的法規(guī)不斷發(fā)展，不斷細(xì)化。

2）北京市新型社區(qū)體育場地設(shè)施配套建設(shè)有相關(guān)法規(guī)依據(jù)；但是，由于法規(guī)指向性不明確，導(dǎo)致社區(qū)體育場地設(shè)施建設(shè)從源頭規(guī)劃上就顯得“弱勢”。

3）北京市體育主管部門管理和監(jiān)管的“被動缺位”，建設(shè)法人的更換，使新型社區(qū)建設(shè)過程中，體育場地設(shè)施配套建設(shè)逐漸遞減（還無責(zé)任可糾），多數(shù)社區(qū)體育場地設(shè)施配套建設(shè)不達(dá)標(biāo)。

4）北京市政府對建成后的社區(qū)體育場地設(shè)施保護(hù)不力，使弱勢群體的體育權(quán)利得不到很好的保障。

4.2建議

首先，通過立法程序，確?！冻鞘猩鐓^(qū)體育設(shè)施用地指標(biāo)》得到進(jìn)一步明確、有效執(zhí)行。其次， 通過法律程序，保證體育行政部門進(jìn)入社區(qū)體育場地設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)及驗收流程。

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