[摘 要]保護(hù)好鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，是踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，有利于探索出一條經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督與管理，科學(xué)、合理地確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?cái)稅政策，健全對(duì)補(bǔ)償對(duì)象的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與生態(tài)保護(hù)約束機(jī)制，構(gòu)建多層次的生態(tài)補(bǔ)償分擔(dān)體系。

[關(guān)鍵詞]鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；生態(tài)補(bǔ)償

[中圖分類(lèi)號(hào)]X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1674-6848（2012）05-0053-04

[作者簡(jiǎn)介]涂曉玲（1964—），女，江西南昌人，東華理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。（江西撫州 344000）

[基金項(xiàng)目]江西社會(huì)科學(xué)規(guī)劃“十一五”項(xiàng)目“鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建研究”（10YJ30）的階段性成果。

Title： Thoughts of Countermeasures to Establish and Perfect Eco-compensation Mechanism in the Poyang Lake Eco-economic Zone

Author： Tu Xiaoling

Abstract： The protection of the eco-environment of the Poyang Lake Eco-economic Zone is an important measure to practice the scientific concept of development， which helps to explore a new path for coordinated development of economy and ecology. Its a long-term systematic engineering to establish and perfect mechanism for eco-compensation in the Poyang Lake Eco-economic Zone， which calls for reinforcement of eco-compensation supervision and management， scientific and rational establishment of eco-compensation standard， perfection of fiscal policies for eco-compensation， perfection of economic incentive for compensation object and eco-protection constraint mechanism， and the construction of multi-level eco-protection sharing system.

Key words： the Poyang Lake Eco-economic Zone； eco-environmental protection； eco-compensation

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國(guó)重要的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，是世界自然基金會(huì)劃定的全球重要生態(tài)區(qū)，承擔(dān)著調(diào)洪蓄水、調(diào)節(jié)氣候、降解污染等多種生態(tài)功能。保護(hù)好鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求?？茖W(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)就是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，解決鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌兼顧的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；就是解決鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)人民群眾的生存與發(fā)展問(wèn)題；就是要下決心把鄱陽(yáng)湖的保護(hù)治理和開(kāi)發(fā)建設(shè)推向新的階段，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，造福子孫后代。①

一、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府高度重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)提到了前所未有的高度，采取了一系列的重要舉措，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了顯著的成績(jī)。2011年上半年，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)化學(xué)需氧量減排完成國(guó)家下達(dá)任務(wù)的112%，二氧化硫減排完成國(guó)家下達(dá)任務(wù)的140%，恢復(fù)濕地植被1.5萬(wàn)畝，建立珍稀瀕危生物物種資源保護(hù)區(qū)3個(gè)，獲批2個(gè)國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)；空氣質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量也得到了進(jìn)一步的提高，2010年鄱陽(yáng)湖水質(zhì)基本穩(wěn)定在Ⅲ類(lèi)左右，“五河”省控?cái)嗝姊箢?lèi)以上水質(zhì)比重為78%。其中，被國(guó)務(wù)院總理溫家寶稱(chēng)為“山水武寧”的武寧縣境內(nèi)地表水水質(zhì)達(dá)到了國(guó)家二類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到了國(guó)家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，森林覆蓋率達(dá)到了69%，生態(tài)環(huán)境全面提升。

在鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方面，江西九江進(jìn)行了可貴的探索。2012年3月，九江市發(fā)改委在向國(guó)家發(fā)改委報(bào)送的鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)方案中提出：對(duì)濕地保護(hù)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為“國(guó)家級(jí)濕地90元/畝，省級(jí)80元/畝，一般濕地70元/畝”。目前，進(jìn)入征求意見(jiàn)階段的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，已把濕地首次被納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，這將為鄱陽(yáng)湖濕地生態(tài)補(bǔ)償提供法律保障。

在鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，江西省財(cái)政年年安排并逐年增加轉(zhuǎn)移支付資金，以“加快濕地恢復(fù)、加強(qiáng)野生動(dòng)植物保護(hù)”。目前“已完成濕地植被恢復(fù)1.5萬(wàn)畝，建立10個(gè)國(guó)家級(jí)濕地公園，23個(gè)省級(jí)濕地公園；已建珍稀瀕危生物物種資源保護(hù)區(qū)3個(gè)，野生動(dòng)物救護(hù)與繁育中心1個(gè)，候鳥(niǎo)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)150處；2010年獲批2個(gè)國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，并堅(jiān)決打擊在鄱陽(yáng)湖區(qū)非法采砂、定置網(wǎng)以及獵殺鳥(niǎo)類(lèi)等行為”。②

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)在探索生態(tài)補(bǔ)償、加快濕地恢復(fù)、加強(qiáng)野生動(dòng)植物保護(hù)的同時(shí)，也在加快生態(tài)公益林建設(shè)。為此，江西連年增加生態(tài)補(bǔ)償金：“2008年，江西將國(guó)家重點(diǎn)公益林和省級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一并提高到8.5元/畝，2009年又提高到了10.5元/畝。2011年，江西生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至每畝15元。”當(dāng)前，江西省發(fā)改委正在調(diào)研由森林效益主要受益方分擔(dān)補(bǔ)償資金的補(bǔ)償途徑，建立由政府、社會(huì)等多種途徑籌集補(bǔ)償資金的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”。③

江西省財(cái)政廳廳長(zhǎng)胡強(qiáng)在江西省十一屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議上表示，將主要從造林綠化、生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)攘鶄€(gè)方面加強(qiáng)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的財(cái)政補(bǔ)償。從2011年起，江西省財(cái)政設(shè)立省級(jí)自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于支持基礎(chǔ)條件好、具有重要示范意義的生態(tài)保護(hù)區(qū)。

二、建立和完善鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，使保護(hù)和開(kāi)發(fā)融為一體”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)文明、社會(huì)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，④使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了明顯的提高，但與和諧社會(huì)和生態(tài)文明對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求相比，仍然存在一些差距。為此，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可從以下幾方面采取對(duì)策，不斷加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的力度。

（一）加快立法進(jìn)程，為生態(tài)補(bǔ)償提供法律保障

生態(tài)補(bǔ)償立法的缺失是阻礙生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的重要原因之一。我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)生態(tài)環(huán)境基本法，建立權(quán)威、高效、規(guī)范的管理機(jī)制，促使生態(tài)補(bǔ)償工作走上規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、法制化的軌道。通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)破壞環(huán)境的行為進(jìn)行約束，對(duì)保護(hù)環(huán)境的行為進(jìn)行鼓勵(lì)和支持。①

2010年4月，我國(guó)正式啟動(dòng)《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草工作。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任杜鷹表示，制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是推進(jìn)主體功能區(qū)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度保障，意義重大。我們將加強(qiáng)對(duì)重大問(wèn)題的研究，包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來(lái)源、相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任等，盡快形成總體思路和立法框架，爭(zhēng)取在2011年底前形成《條例》征求意見(jiàn)稿。②我們有理由相信，《生態(tài)補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，必將有力地促進(jìn)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)。

（二）加強(qiáng)生態(tài)績(jī)效考核

進(jìn)行生態(tài)績(jī)效考核是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段。2011年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)人民政府要切實(shí)把環(huán)境保護(hù)放在全局工作的突出位置，列入重要的議事日程，明確目標(biāo)任務(wù)，完善政策措施，組織實(shí)施國(guó)家重點(diǎn)環(huán)保工程。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府需要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)列入領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。

首先，實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化生態(tài)績(jī)效考核。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，在鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)逐步建立綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算考評(píng)機(jī)制，提高生態(tài)指標(biāo)考核權(quán)重系數(shù)，將綠色GDP納入鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）各級(jí)人民政府績(jī)效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，作為負(fù)責(zé)人任職、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。堅(jiān)持和完善各級(jí)地方政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，逐級(jí)簽訂鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書(shū)，③對(duì)未完成目標(biāo)任務(wù)考核的地方實(shí)施區(qū)域限批，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

其次，建立環(huán)境保護(hù)工作的職能部門(mén)考核機(jī)制。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府應(yīng)制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體目標(biāo)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效、主要污染物減排、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)保投入和能力建設(shè)等作為重要的考核指標(biāo)，下達(dá)給各地相關(guān)職能部門(mén)，并實(shí)行年度目標(biāo)管理，定期（每月、每季度）進(jìn)行考核，對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行公布；表彰和獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，追究造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境事故發(fā)生、阻擾生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作人員的責(zé)任。

（三）征收生態(tài)環(huán)境稅以建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

依據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)納稅”的原則，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可規(guī)定：有污染排放行為或生產(chǎn)污染產(chǎn)品的企業(yè)和個(gè)人，要繳納生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1.擴(kuò)大征稅范圍，開(kāi)征新的生態(tài)環(huán)境稅。目前，資源稅僅涉及原油、天然氣、黑色金屬礦等七種資源，課稅對(duì)象局限于礦產(chǎn)資源，對(duì)鄱陽(yáng)湖流域具有重大生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的水資源、生物資源、森林資源以及土地資源等沒(méi)有征稅。①目前，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)征收的環(huán)境保護(hù)稅稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了治理污染和保護(hù)環(huán)境的需要，這在一定程度上影響著鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的日益重視，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可考慮逐步開(kāi)征新的生態(tài)環(huán)境稅，如水體污染稅、噪音稅、有害氣體排放稅、城鄉(xiāng)垃圾處置稅等，以激勵(lì)約束企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2.考慮生態(tài)環(huán)境破壞產(chǎn)生的外部性成本，提高資源稅的稅率。資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，引起資源不合理的開(kāi)發(fā)利用以及環(huán)境污染破壞的重要原因之一是外部性，因此，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)在制訂資源稅的稅率時(shí)應(yīng)充分考慮資源的不同開(kāi)采條件及其對(duì)生態(tài)環(huán)境資所產(chǎn)生的外部性成本。政府應(yīng)對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部成本的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行處罰，以使外部性生產(chǎn)者的私人成本等于社會(huì)成本，達(dá)到增進(jìn)整個(gè)社會(huì)福利水平的目的。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)按產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境破壞的外部性成本大小來(lái)設(shè)置稅率，在征收資源稅時(shí)，可根據(jù)資源可否再生進(jìn)行分類(lèi)。對(duì)于不可再生資源可以采用倒累進(jìn)的重量法征收，避免資源被浪費(fèi)；對(duì)于再生性資源產(chǎn)品，可以根據(jù)每種資源的直接成本和補(bǔ)償再生的時(shí)間，從價(jià)法確定稅率。②

（四）設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，拓寬生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)離不開(kāi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，但生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)所需資金既要依靠政府，也要充分調(diào)動(dòng)非政府組織和個(gè)人的積極性，還可爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)的援助。

1.設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。為解決鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局作出調(diào)整后的利益平衡，妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，建立健全鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)要按照《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例（草案）》的規(guī)定，“設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，因鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)濕地保護(hù)的需要，使?jié)竦刭Y源所有者、使用者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。此外，湖區(qū)專(zhuān)業(yè)漁民因禁漁期造成生活困難的，也應(yīng)當(dāng)給予必要的生活補(bǔ)助”。

2.拓寬生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)一方面可以通過(guò)發(fā)行地方政府債券、生態(tài)建設(shè)債券等途徑拓寬生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道，另一方面可以積極吸收社會(huì)捐贈(zèng)資金，鼓勵(lì)非政府組織和個(gè)人捐贈(zèng)資金以支持鄱陽(yáng)湖流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，還要開(kāi)展國(guó)際交流與合作，積極爭(zhēng)取生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)際援助，如世界銀行等國(guó)外機(jī)構(gòu)和TNC、WWF等國(guó)外非政府組織提供的濕地基金。

三、結(jié)束語(yǔ)

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要解決眾多復(fù)雜的問(wèn)題，涉及生態(tài)保護(hù)體系、機(jī)制和建設(shè)資金籌措及使用等各個(gè)方面。當(dāng)前，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不夠健全，補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對(duì)象等缺乏具體的規(guī)定和操作性強(qiáng)的措施，需要強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督與管理，科學(xué)、合理地確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?cái)稅政策，健全對(duì)補(bǔ)償對(duì)象的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與生態(tài)保護(hù)約束機(jī)制，構(gòu)建多層次的生態(tài)補(bǔ)償分擔(dān)體系。

責(zé)任編輯：胡穎峰