牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶接?/h1>
2012-04-29 04:05:28陳七喜斯琴畢力格
北方經(jīng)濟(jì) 2012年5期
陳七喜 斯琴畢力格
一、 牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中的利益分配以及存在問題
（一） 中央政府、地方政府及企業(yè)之間的利益分配
牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中中央政府、地方政府以及企業(yè)之間形成各種分配關(guān)系。主要渠道是中央政府、地方政府和企業(yè)之間通過(guò)各種政策框架下（如稅、費(fèi)等）用行政手段資源開發(fā)企業(yè)的利潤(rùn)進(jìn)行利益分配。接下來(lái)通過(guò)案例進(jìn)一步說(shuō)明企業(yè)和政府之間的利益分配情況。圖1是“世界銀行、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)項(xiàng)目課題組”根據(jù)鄂爾多斯伊金霍洛旗納林溝煤礦價(jià)值鏈計(jì)算得出的。
圖1納林溝煤礦企業(yè)、政府、社區(qū)和社區(qū)農(nóng)牧民的利益分配情況圖
以上分配情況看，資源開發(fā)所帶來(lái)的大部分利益企業(yè)獲得，其次就是政府；而資源所在地農(nóng)牧民，僅僅取得了極少部分的利益。在政府間的分配關(guān)系中，又形成了中央政府拿大頭、地方政府取得部分利益的分配關(guān)系。資源開發(fā)企業(yè)在資源開發(fā)過(guò)程中獲得了一半以上的受益，但是企業(yè)是否更多地承擔(dān)了資源開發(fā)過(guò)程中形成的外部性問題呢？ 現(xiàn)實(shí)中顯然相反，因?yàn)槲覈?guó)相關(guān)法律法規(guī)的滯后導(dǎo)致資源開發(fā)所形成的外部性問題轉(zhuǎn)由地方政府來(lái)承擔(dān)，因此企業(yè) “理所當(dāng)然”地對(duì)環(huán)境與資源進(jìn)行了利益最大化的開發(fā)。
（二） 社區(qū)農(nóng)牧民參與利益分配的渠道及存在問題
入股的方式分配企業(yè)利潤(rùn)。一些小的資源開發(fā)型企業(yè)為了得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的支持，吸收一部分當(dāng)?shù)厝罕娮鳛楣蓶|。這些股東通過(guò)利潤(rùn)分成，獲得一定的受益。同時(shí)，企業(yè)在稅后利潤(rùn)中拿出一部分給當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)用于公共事業(yè)。值得注意的是，如果資源開發(fā)企業(yè)是中、大型國(guó)有企業(yè)的話，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和農(nóng)牧民很難參與到這種利潤(rùn)分配中。
土地補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)主要由兩種方式獲得：一是礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)向社區(qū)及社區(qū)居民征用，租賃土地而支付的補(bǔ)償；二是因礦產(chǎn)資源開發(fā)所造成的地質(zhì)災(zāi)害（如土地塌陷、水資源下降等）影響土地生產(chǎn)力，礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的賠償。企業(yè)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害和環(huán)境污染等居民的賠償起初是通過(guò)企業(yè)和社區(qū)農(nóng)牧民之間協(xié)商來(lái)完成的。隨著資源開發(fā)的不斷成熟，這種賠償機(jī)制也越來(lái)越完善，各地都形成了不同的標(biāo)準(zhǔn)，也專門成立了補(bǔ)償辦和煤炭協(xié)會(huì)等。然而征用土地和租賃土地而獲得的補(bǔ)償費(fèi)，僅僅解決了這一代人失地后的生活問題；農(nóng)牧民還有普遍關(guān)心的問題是下一代人靠什么生存的問題。
生態(tài)移民費(fèi)。由于資源開發(fā)，資源所在地的生產(chǎn)、生活環(huán)境受到了極大地影響，一些土地被淹、塌陷、環(huán)境污染，已經(jīng)不適宜人類居住。為了解決這一問題，唯一的辦法就是通過(guò)生態(tài)移民，把原來(lái)居住的居民搬出去。費(fèi)用是企業(yè)和當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)。當(dāng)?shù)鼐用裨谏鷳B(tài)移民后，生活水平有所提高，但生態(tài)移民破壞了原來(lái)的生產(chǎn)生活方式和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，對(duì)其可持續(xù)發(fā)展也產(chǎn)生了一定的影響。
勞務(wù)收入。資源所在地農(nóng)牧民，一般都可能在資源開發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)環(huán)節(jié)中工作。由于資源型企業(yè)用工的習(xí)慣，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民很難參與到企業(yè)的基本工種中（如采掘、加工、管理層等），只能從事和當(dāng)?shù)剌^為密切關(guān)聯(lián)的保安、保管等工種。隨著資源開發(fā)工業(yè)化和現(xiàn)代化的不斷成熟，從事資源開發(fā)型企業(yè)里工作的人不斷減少的趨勢(shì)。如圖2 ，以采礦業(yè)從事職工人數(shù)的變化來(lái)看，自然資源開發(fā)過(guò)程中帶動(dòng)就業(yè)率的機(jī)會(huì)不那么高。除了山西省的從事采礦業(yè)職工人員一直在增加以外，其它省的職工人數(shù)的增加不那么明顯，內(nèi)蒙古2002年開始采礦業(yè)職工人數(shù)明顯減少，從2000年27.2萬(wàn)人減少到2009年時(shí)17.9萬(wàn)人。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展未來(lái)采礦業(yè)更加現(xiàn)代化 ，從事采礦行業(yè)的人員可能會(huì)不斷地減少。
資料來(lái)源：根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》整理得出。
對(duì)企業(yè)周圍的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行簡(jiǎn)單的資源補(bǔ)償。為了改善企業(yè)周圍的生態(tài)環(huán)境，企業(yè)直接的做法就是投入一定的財(cái)力，對(duì)企業(yè)周邊的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。如園林規(guī)劃、種草、種樹等。還有整理土地、恢復(fù)植被、水土治理等需要很大一部分資金，因此生態(tài)環(huán)境破壞的面積不斷地向外擴(kuò)張，最后導(dǎo)致生態(tài)移民的下場(chǎng)。
二、牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中生態(tài)補(bǔ)償存在的問題
（一） 牧區(qū)資源開發(fā)企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律支撐不足
目前我國(guó)已經(jīng)頒布了一些關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)法律，但是從企業(yè)的角度進(jìn)行立法的相關(guān)法律還不完善。通過(guò)以上牧區(qū)資源開發(fā)企業(yè)和政府以及資源所在地農(nóng)牧民之間利益分配的分析，可以看出當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在資源開發(fā)企業(yè)那里獲得的各種補(bǔ)償往往是“一次性”、“臨時(shí)性”的，缺乏強(qiáng)有力的制度保障，面臨難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的問題。缺乏科學(xué)的草原征用、占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；牧區(qū)農(nóng)牧民的土地被征用后，殘留地和相鄰?fù)恋厥軗p極易被人忽視。另外，牧區(qū)資源型企業(yè)運(yùn)輸資源過(guò)程中占用草原、破壞草原時(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民沒有得到合理的補(bǔ)償，有時(shí)這些矛盾尖銳到重大社會(huì)問題。
（二）牧區(qū)資源開發(fā)企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境治理資金投入不足
從發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，環(huán)境方面的投入占到GDP比重的2%—3%左右時(shí)，才能對(duì)環(huán)境起到較好的保護(hù)作用。2010年中國(guó)的GDP總量超過(guò)了397983（億元），2010年對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)政總支出為2441.98（億元），占GDP比重的0.614%。資源稅收在財(cái)政體系中發(fā)揮的作用無(wú)足重輕，導(dǎo)致影響著財(cái)政支出對(duì)環(huán)境方面的投入不足。為了調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用而征收的資源稅，1991—2010年之間從未到過(guò)財(cái)政總收入的1%。2011年9月21日國(guó)務(wù)院對(duì)《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》進(jìn)行了修改和調(diào)整，但是與國(guó)外相比稅率還是較低。如煤炭為例，中國(guó)煤炭的稅率是1%的從價(jià)稅再加上每噸0.3—5元，而在澳大利亞煤的稅率是5%—7%，加拿大西北領(lǐng)地是5%—14%，密歇根州是7%。
（三）牧區(qū)資源開發(fā)企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償缺乏科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
通過(guò)上述政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民之間利益分配的分析可以看出，企業(yè)無(wú)論是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和其它（征用、占用）性補(bǔ)償都缺乏科學(xué)依據(jù)，隨意性很強(qiáng)，基本上是和當(dāng)定牧民之間博弈的結(jié)果。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上采取“一刀切”的政策。這樣的補(bǔ)償方式容易出現(xiàn)“過(guò)補(bǔ)償”和“低補(bǔ)償”的現(xiàn)象，忽視補(bǔ)償?shù)目臻g差異。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏科學(xué)依據(jù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化度不夠，又不能因地制宜，導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)許多問題和矛盾。
（四） 牧區(qū)資源開發(fā)企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中監(jiān)管評(píng)估機(jī)制不健全
牧區(qū)資源開發(fā)和生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中實(shí)行的是本部門上級(jí)部門監(jiān)管和評(píng)估下級(jí)部門的工作，不僅缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)管，而且缺乏獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)。各種經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下“低門監(jiān)”準(zhǔn)入的現(xiàn)象時(shí)而發(fā)生。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、監(jiān)管手段落后，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和政策指導(dǎo)，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的意識(shí)淡薄，現(xiàn)行政績(jī)考核模式的影響下，只追求GDP增長(zhǎng)的思想沒有徹底改變。由于生態(tài)補(bǔ)償資金未納入財(cái)政預(yù)算體系，部分地方在資金收取、管理和使用方面較為混亂，被截留、挪用的現(xiàn)象時(shí)而發(fā)生。
三、牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策建議
（一）制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，確保牧區(qū)農(nóng)牧民在資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)過(guò)程的參與程度
明確制定自然資源的產(chǎn)權(quán)制度。中國(guó)對(duì)很多自然資源的開發(fā)利用的所有權(quán)制定了法律，如《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》中明確規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，即全民所有；任何集體、經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人要依法取得勘探權(quán)與開采權(quán)，也就是說(shuō)只有國(guó)家才有權(quán)對(duì)資源進(jìn)行開采。但是《中華人民共和國(guó)草原法》規(guī)定，草原是以嘎查為單位的集體所有；顯然這和草原上的礦藏是國(guó)家所有之間有矛盾的，也就是說(shuō)容易發(fā)生法律和法律之間相互抵御的現(xiàn)象。資源開發(fā)過(guò)程中往往把集體經(jīng)濟(jì)組織和當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民排除在資源開發(fā)主體之外。還有在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，代表國(guó)家對(duì)資源進(jìn)行《依法開采》的經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人是非地方經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，因此資源開發(fā)企業(yè)和地方牧區(qū)農(nóng)牧民之間利益矛盾非常尖銳。確保社區(qū)農(nóng)牧民在生態(tài)保護(hù)和利益分配過(guò)程中的參與程度，真正做到社區(qū)農(nóng)牧民增收的可持續(xù)性。
（二）建立多元化、社會(huì)化的生態(tài)保護(hù)融資渠道，改變政府對(duì)生態(tài)保護(hù)投資主體的局面
改變“環(huán)境保護(hù)就是政府行為，應(yīng)該由政府投資，不可能建立社會(huì)化投資機(jī)制，走市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路”的認(rèn)識(shí)。改變“政府是環(huán)境保護(hù)主要的投資主體，企業(yè)不可能在環(huán)保市場(chǎng)唱主角，只能當(dāng)配角”的認(rèn)識(shí)，承認(rèn)政府只是環(huán)保市場(chǎng)的投資主體之一。建立社會(huì)公益事業(yè)有社會(huì)辦理的原則，國(guó)家、集體和個(gè)人一起投資的多元化融資渠道，制定符合實(shí)際的優(yōu)惠政策和生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，拓寬生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境建設(shè)的投資渠道。重新科學(xué)地核定環(huán)保投入占GDP的合理比例，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供足夠的資金來(lái)源。
（三）科學(xué)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)是一個(gè)自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)過(guò)程的統(tǒng)一，不僅需要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，更應(yīng)該關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償。研究制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止“一刀切”的政策措施，合理確定補(bǔ)償范圍。應(yīng)該草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域分得更細(xì)一些，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更能體現(xiàn)區(qū)域的差異性，增強(qiáng)將科學(xué)性。
（四）加強(qiáng)或建立健全生態(tài)補(bǔ)償和資源開發(fā)利用的監(jiān)管力度
應(yīng)當(dāng)建立礦山資源開發(fā)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和監(jiān)管制度，對(duì)違反法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，造成地質(zhì)破壞和環(huán)境污染的，要依法查處，責(zé)令限期整改，達(dá)標(biāo)；逾期不能達(dá)標(biāo)的，實(shí)行限產(chǎn)或者關(guān)閉。依據(jù)各地的實(shí)際情況建立財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金使用績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金的使用績(jī)效進(jìn)行嚴(yán)格的檢查考核，建立相應(yīng)的懲罰制度。如對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)基金、草原植被恢復(fù)費(fèi)、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的監(jiān)督。
（作者單位：1.內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院; 2.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)）
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一、 牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中的利益分配以及存在問題
（一） 中央政府、地方政府及企業(yè)之間的利益分配
牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中中央政府、地方政府以及企業(yè)之間形成各種分配關(guān)系。主要渠道是中央政府、地方政府和企業(yè)之間通過(guò)各種政策框架下（如稅、費(fèi)等）用行政手段資源開發(fā)企業(yè)的利潤(rùn)進(jìn)行利益分配。接下來(lái)通過(guò)案例進(jìn)一步說(shuō)明企業(yè)和政府之間的利益分配情況。圖1是“世界銀行、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)項(xiàng)目課題組”根據(jù)鄂爾多斯伊金霍洛旗納林溝煤礦價(jià)值鏈計(jì)算得出的。
圖1納林溝煤礦企業(yè)、政府、社區(qū)和社區(qū)農(nóng)牧民的利益分配情況圖
以上分配情況看，資源開發(fā)所帶來(lái)的大部分利益企業(yè)獲得，其次就是政府；而資源所在地農(nóng)牧民，僅僅取得了極少部分的利益。在政府間的分配關(guān)系中，又形成了中央政府拿大頭、地方政府取得部分利益的分配關(guān)系。資源開發(fā)企業(yè)在資源開發(fā)過(guò)程中獲得了一半以上的受益，但是企業(yè)是否更多地承擔(dān)了資源開發(fā)過(guò)程中形成的外部性問題呢？ 現(xiàn)實(shí)中顯然相反，因?yàn)槲覈?guó)相關(guān)法律法規(guī)的滯后導(dǎo)致資源開發(fā)所形成的外部性問題轉(zhuǎn)由地方政府來(lái)承擔(dān)，因此企業(yè) “理所當(dāng)然”地對(duì)環(huán)境與資源進(jìn)行了利益最大化的開發(fā)。
（二） 社區(qū)農(nóng)牧民參與利益分配的渠道及存在問題
入股的方式分配企業(yè)利潤(rùn)。一些小的資源開發(fā)型企業(yè)為了得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的支持，吸收一部分當(dāng)?shù)厝罕娮鳛楣蓶|。這些股東通過(guò)利潤(rùn)分成，獲得一定的受益。同時(shí)，企業(yè)在稅后利潤(rùn)中拿出一部分給當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)用于公共事業(yè)。值得注意的是，如果資源開發(fā)企業(yè)是中、大型國(guó)有企業(yè)的話，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和農(nóng)牧民很難參與到這種利潤(rùn)分配中。
土地補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)主要由兩種方式獲得：一是礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)向社區(qū)及社區(qū)居民征用，租賃土地而支付的補(bǔ)償；二是因礦產(chǎn)資源開發(fā)所造成的地質(zhì)災(zāi)害（如土地塌陷、水資源下降等）影響土地生產(chǎn)力，礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的賠償。企業(yè)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害和環(huán)境污染等居民的賠償起初是通過(guò)企業(yè)和社區(qū)農(nóng)牧民之間協(xié)商來(lái)完成的。隨著資源開發(fā)的不斷成熟，這種賠償機(jī)制也越來(lái)越完善，各地都形成了不同的標(biāo)準(zhǔn)，也專門成立了補(bǔ)償辦和煤炭協(xié)會(huì)等。然而征用土地和租賃土地而獲得的補(bǔ)償費(fèi)，僅僅解決了這一代人失地后的生活問題；農(nóng)牧民還有普遍關(guān)心的問題是下一代人靠什么生存的問題。
生態(tài)移民費(fèi)。由于資源開發(fā)，資源所在地的生產(chǎn)、生活環(huán)境受到了極大地影響，一些土地被淹、塌陷、環(huán)境污染，已經(jīng)不適宜人類居住。為了解決這一問題，唯一的辦法就是通過(guò)生態(tài)移民，把原來(lái)居住的居民搬出去。費(fèi)用是企業(yè)和當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)。當(dāng)?shù)鼐用裨谏鷳B(tài)移民后，生活水平有所提高，但生態(tài)移民破壞了原來(lái)的生產(chǎn)生活方式和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，對(duì)其可持續(xù)發(fā)展也產(chǎn)生了一定的影響。
勞務(wù)收入。資源所在地農(nóng)牧民，一般都可能在資源開發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)環(huán)節(jié)中工作。由于資源型企業(yè)用工的習(xí)慣，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民很難參與到企業(yè)的基本工種中（如采掘、加工、管理層等），只能從事和當(dāng)?shù)剌^為密切關(guān)聯(lián)的保安、保管等工種。隨著資源開發(fā)工業(yè)化和現(xiàn)代化的不斷成熟，從事資源開發(fā)型企業(yè)里工作的人不斷減少的趨勢(shì)。如圖2 ，以采礦業(yè)從事職工人數(shù)的變化來(lái)看，自然資源開發(fā)過(guò)程中帶動(dòng)就業(yè)率的機(jī)會(huì)不那么高。除了山西省的從事采礦業(yè)職工人員一直在增加以外，其它省的職工人數(shù)的增加不那么明顯，內(nèi)蒙古2002年開始采礦業(yè)職工人數(shù)明顯減少，從2000年27.2萬(wàn)人減少到2009年時(shí)17.9萬(wàn)人。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展未來(lái)采礦業(yè)更加現(xiàn)代化 ，從事采礦行業(yè)的人員可能會(huì)不斷地減少。
資料來(lái)源：根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》整理得出。
對(duì)企業(yè)周圍的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行簡(jiǎn)單的資源補(bǔ)償。為了改善企業(yè)周圍的生態(tài)環(huán)境，企業(yè)直接的做法就是投入一定的財(cái)力，對(duì)企業(yè)周邊的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。如園林規(guī)劃、種草、種樹等。還有整理土地、恢復(fù)植被、水土治理等需要很大一部分資金，因此生態(tài)環(huán)境破壞的面積不斷地向外擴(kuò)張，最后導(dǎo)致生態(tài)移民的下場(chǎng)。
二、牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中生態(tài)補(bǔ)償存在的問題
（一） 牧區(qū)資源開發(fā)企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律支撐不足
目前我國(guó)已經(jīng)頒布了一些關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)法律，但是從企業(yè)的角度進(jìn)行立法的相關(guān)法律還不完善。通過(guò)以上牧區(qū)資源開發(fā)企業(yè)和政府以及資源所在地農(nóng)牧民之間利益分配的分析，可以看出當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在資源開發(fā)企業(yè)那里獲得的各種補(bǔ)償往往是“一次性”、“臨時(shí)性”的，缺乏強(qiáng)有力的制度保障，面臨難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的問題。缺乏科學(xué)的草原征用、占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；牧區(qū)農(nóng)牧民的土地被征用后，殘留地和相鄰?fù)恋厥軗p極易被人忽視。另外，牧區(qū)資源型企業(yè)運(yùn)輸資源過(guò)程中占用草原、破壞草原時(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民沒有得到合理的補(bǔ)償，有時(shí)這些矛盾尖銳到重大社會(huì)問題。
（二）牧區(qū)資源開發(fā)企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境治理資金投入不足
從發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，環(huán)境方面的投入占到GDP比重的2%—3%左右時(shí)，才能對(duì)環(huán)境起到較好的保護(hù)作用。2010年中國(guó)的GDP總量超過(guò)了397983（億元），2010年對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)政總支出為2441.98（億元），占GDP比重的0.614%。資源稅收在財(cái)政體系中發(fā)揮的作用無(wú)足重輕，導(dǎo)致影響著財(cái)政支出對(duì)環(huán)境方面的投入不足。為了調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用而征收的資源稅，1991—2010年之間從未到過(guò)財(cái)政總收入的1%。2011年9月21日國(guó)務(wù)院對(duì)《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》進(jìn)行了修改和調(diào)整，但是與國(guó)外相比稅率還是較低。如煤炭為例，中國(guó)煤炭的稅率是1%的從價(jià)稅再加上每噸0.3—5元，而在澳大利亞煤的稅率是5%—7%，加拿大西北領(lǐng)地是5%—14%，密歇根州是7%。
（三）牧區(qū)資源開發(fā)企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償缺乏科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
通過(guò)上述政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民之間利益分配的分析可以看出，企業(yè)無(wú)論是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和其它（征用、占用）性補(bǔ)償都缺乏科學(xué)依據(jù)，隨意性很強(qiáng)，基本上是和當(dāng)定牧民之間博弈的結(jié)果。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上采取“一刀切”的政策。這樣的補(bǔ)償方式容易出現(xiàn)“過(guò)補(bǔ)償”和“低補(bǔ)償”的現(xiàn)象，忽視補(bǔ)償?shù)目臻g差異。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏科學(xué)依據(jù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化度不夠，又不能因地制宜，導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)許多問題和矛盾。
（四） 牧區(qū)資源開發(fā)企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中監(jiān)管評(píng)估機(jī)制不健全
牧區(qū)資源開發(fā)和生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中實(shí)行的是本部門上級(jí)部門監(jiān)管和評(píng)估下級(jí)部門的工作，不僅缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)管，而且缺乏獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)。各種經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下“低門監(jiān)”準(zhǔn)入的現(xiàn)象時(shí)而發(fā)生。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、監(jiān)管手段落后，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和政策指導(dǎo)，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的意識(shí)淡薄，現(xiàn)行政績(jī)考核模式的影響下，只追求GDP增長(zhǎng)的思想沒有徹底改變。由于生態(tài)補(bǔ)償資金未納入財(cái)政預(yù)算體系，部分地方在資金收取、管理和使用方面較為混亂，被截留、挪用的現(xiàn)象時(shí)而發(fā)生。
三、牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策建議
（一）制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，確保牧區(qū)農(nóng)牧民在資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)過(guò)程的參與程度
明確制定自然資源的產(chǎn)權(quán)制度。中國(guó)對(duì)很多自然資源的開發(fā)利用的所有權(quán)制定了法律，如《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》中明確規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，即全民所有；任何集體、經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人要依法取得勘探權(quán)與開采權(quán)，也就是說(shuō)只有國(guó)家才有權(quán)對(duì)資源進(jìn)行開采。但是《中華人民共和國(guó)草原法》規(guī)定，草原是以嘎查為單位的集體所有；顯然這和草原上的礦藏是國(guó)家所有之間有矛盾的，也就是說(shuō)容易發(fā)生法律和法律之間相互抵御的現(xiàn)象。資源開發(fā)過(guò)程中往往把集體經(jīng)濟(jì)組織和當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民排除在資源開發(fā)主體之外。還有在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，代表國(guó)家對(duì)資源進(jìn)行《依法開采》的經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人是非地方經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，因此資源開發(fā)企業(yè)和地方牧區(qū)農(nóng)牧民之間利益矛盾非常尖銳。確保社區(qū)農(nóng)牧民在生態(tài)保護(hù)和利益分配過(guò)程中的參與程度，真正做到社區(qū)農(nóng)牧民增收的可持續(xù)性。
（二）建立多元化、社會(huì)化的生態(tài)保護(hù)融資渠道，改變政府對(duì)生態(tài)保護(hù)投資主體的局面
改變“環(huán)境保護(hù)就是政府行為，應(yīng)該由政府投資，不可能建立社會(huì)化投資機(jī)制，走市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路”的認(rèn)識(shí)。改變“政府是環(huán)境保護(hù)主要的投資主體，企業(yè)不可能在環(huán)保市場(chǎng)唱主角，只能當(dāng)配角”的認(rèn)識(shí)，承認(rèn)政府只是環(huán)保市場(chǎng)的投資主體之一。建立社會(huì)公益事業(yè)有社會(huì)辦理的原則，國(guó)家、集體和個(gè)人一起投資的多元化融資渠道，制定符合實(shí)際的優(yōu)惠政策和生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，拓寬生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境建設(shè)的投資渠道。重新科學(xué)地核定環(huán)保投入占GDP的合理比例，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供足夠的資金來(lái)源。
（三）科學(xué)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)是一個(gè)自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)過(guò)程的統(tǒng)一，不僅需要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，更應(yīng)該關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償。研究制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止“一刀切”的政策措施，合理確定補(bǔ)償范圍。應(yīng)該草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域分得更細(xì)一些，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更能體現(xiàn)區(qū)域的差異性，增強(qiáng)將科學(xué)性。
（四）加強(qiáng)或建立健全生態(tài)補(bǔ)償和資源開發(fā)利用的監(jiān)管力度
應(yīng)當(dāng)建立礦山資源開發(fā)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和監(jiān)管制度，對(duì)違反法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，造成地質(zhì)破壞和環(huán)境污染的，要依法查處，責(zé)令限期整改，達(dá)標(biāo)；逾期不能達(dá)標(biāo)的，實(shí)行限產(chǎn)或者關(guān)閉。依據(jù)各地的實(shí)際情況建立財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金使用績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金的使用績(jī)效進(jìn)行嚴(yán)格的檢查考核，建立相應(yīng)的懲罰制度。如對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)基金、草原植被恢復(fù)費(fèi)、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的監(jiān)督。
（作者單位：1.內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院; 2.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)）
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