周剛志

量能原則基礎是憲法上的“平等權”和生存權等條款；維持個人生存之最低需求不得予以課稅與收費，乃是其基本內(nèi)涵之一。

近幾年來，“天價房”猶如“長江后浪推前浪”般不斷“推陳出新”，價格800萬元人民幣甚至更高的“天價墓地”又已經(jīng)橫空出世。為何在“城市土地全民所有制”的國度，民生卻因國有土地的升值而倍受煎熬？

這種詰問一直伴隨著城市政府“土地財政”的擴張而如影相隨。其實“土地財政”是以中國憲法文本上“趕超型發(fā)展戰(zhàn)略”與“土地國有制”做為規(guī)范基礎的，它也是中國數(shù)十年經(jīng)濟高速增長的重要支撐點，并非如某些網(wǎng)民所言“一無是處”。

進而言之，現(xiàn)代國家為了完成其政治、經(jīng)濟與社會職能，在稅收收入、非稅收入等方面遵循一定的法律原則，可將其大致概括為“量需原則”、“量益原則”與“量能原則”等三種。

所謂“量需原則”，是現(xiàn)代西方福利國家與社會主義國家財政收入法的基本原則，指的是國家稅收等財政收入的多少，必須依福利支出或生產(chǎn)建設支出的需要而定，因此稅收及非稅收入等財政收入可能會隨著國家財政需求的增長而不斷擴張。

所謂“量益原則”，又稱“受益原則”，它要求稅收等政府財政收入須以納稅人從政府服務中所獲取的收益大小為準，由此公共服務的成本可以具體分擔到每位受益者，遵循“誰受益誰繳費”的規(guī)則實現(xiàn)市場效率最大化。國有土地市場化運營及其使用收費制度，尤以城市土地招標拍賣制度與公共墓地拍賣制度為典型，即在一定程度上體現(xiàn)以服務國家經(jīng)濟增長為目標的“量需原則”和服務于人民個性化需求為取向的“量益原則”。

但是，“量益原則”原本有悖于財政學上關于公共物品“外部性”的基本假設，“量需原則”更是有可能侵犯公民的生存權，二者與財稅法制公平的基本出發(fā)點均存在潛在的沖突矛盾。對比之下，“量能原則”作為最能體現(xiàn)財稅法上公平正義的法律原則，為不少學者所推崇?！傲磕茉瓌t”作為域外財稅法制（如德國和我國臺灣地區(qū)）的基本原則，主要存在于稅法領域，其規(guī)范基礎是憲法上的“平等權”和生存權等條款；維持個人生存最低需求不得予以課稅與收費，是其基本內(nèi)涵之一。

近年來我國稅制改革的發(fā)展，已經(jīng)開始逾越片面強調(diào)服務于社會經(jīng)濟高速發(fā)展的“量需原則”，朝著以“社會公平正義”為價值取向的“量能原則”演進，農(nóng)業(yè)稅就是個很好的例子。眾所周知，我國“農(nóng)業(yè)稅”的主要目的在于提取農(nóng)業(yè)剩余，服務于國家工業(yè)建設。但是，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》和《國務院關于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》、《屠宰稅暫行條例》卻被先后廢止，持續(xù)千年之久的“皇糧國稅”從此完全走入歷史。這體現(xiàn)了中國政府“注重民生保護”、“尊重與保障人民生存權利”等憲法理念，其適用范圍也可推廣到國有土地收費等制度領域。

土地是人民最為基本的生活資料，公民在有生之年必須消費土地和地上建筑，告別人世時又須找到埋身之所；這一切都關系“人性尊嚴”這一憲法核心價值，不可等閑視之。因此，國有土地資源的運營，不可全部納入市場化軌道。具體而言，在以國有土地使用權有償使用為基礎的商品房市場外，政府還須以廉租房、經(jīng)濟適用房等形式，保障中低收入者的“住房權”。至于公共墓地之使用，其本非一種可能被濫用的權利——公民只有一次死亡機會，死后只可能占據(jù)一個墓穴，故公共墓地應當可全面實行免費分配的“配額制”，政府及相關部門不宜將此作為財政收入的來源。