張華 李曦 吳嬌蓉

導(dǎo)讀：特大城市公共交通客運(yùn)規(guī)模的增長并未帶來交通出行結(jié)構(gòu)中分擔(dān)比例的同步上升，與預(yù)期發(fā)展目標(biāo)存在較大差距，因此可以考慮發(fā)展“中等運(yùn)量公共交通系統(tǒng)”，以增加公共交通服務(wù)供給，進(jìn)一步提升公共交通出行服務(wù)競爭力，促進(jìn)城市空間發(fā)展結(jié)構(gòu)的順利調(diào)整。作為發(fā)展策略，有必要對中運(yùn)量公交系統(tǒng)模式選擇、中運(yùn)量公交系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的銜接要求、規(guī)劃審批制度、投融資模式與政策以及運(yùn)營組織管理和票價體系等五個方面開展研究。

引言

“十一五”期間①，上海公共交通系統(tǒng)發(fā)展取得顯著成就②，已經(jīng)基本形成了軌道交通為主體、常規(guī)公交為基礎(chǔ)的公共交通體系。網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)方面，軌道交通運(yùn)營線路長度由147.8公里增長到452.6公里，運(yùn)營車輛由695節(jié)增加到2842節(jié)，分別增長了206%和309%；地面公交線路條數(shù)由940條增加到1165條，線路里程由21794公里增長至23131公里。運(yùn)營服務(wù)方面，公共交通日均運(yùn)量由924.7萬人次增長至1285.5萬人次，增幅40%。這期間，軌道交通運(yùn)量增長迅速，由162.8萬人次增長至516.2萬人次，增幅217%，占公共交通的比例由17.6%提高到40.1%，軌道交通系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化帶來的規(guī)模效益日益凸顯。

但是，公共交通客運(yùn)規(guī)模的增長并未帶來交通出行結(jié)構(gòu)中分擔(dān)比例的同步上升，與預(yù)期發(fā)展目標(biāo)存在較大差距（7%～8%）。公共交通相對非公共交通機(jī)動化方式依然缺乏競爭力，未能實現(xiàn)以高水平公共交通出行服務(wù)阻止個人機(jī)動化出行模式擴(kuò)張、整體性解決城市交通問題的預(yù)期發(fā)展目標(biāo)?！笆晃濉蹦?，全市公共交通出行分擔(dān)比例18.6%（2009年數(shù)據(jù)），與2004年基本持平（18.5%）。同一時期，其他機(jī)動化方式出行比例（客車+摩托車）由16.5%上升到20.0%，比公共交通高出1.4個百分點(diǎn)（見圖1）。形成這種局面的原因主要有兩方面。一方面，2004～2009年，全市出行人次總量增長了31.9%③，公共交通客運(yùn)量的增長更多是滿足了新增需求中的部分出行和原有非機(jī)動化交通方式出行需求的轉(zhuǎn)移，而并未展現(xiàn)對其他機(jī)動化交通方式的吸引效果。另一方面，在軌道交通客運(yùn)量快速增長和分擔(dān)率上升的同時，常規(guī)公交客運(yùn)量增長乏力，甚至有略微下降（分別為778萬人次/天和762萬人次/天），對新增出行需求和其他方式出行都缺乏吸引力，出行分擔(dān)率逐年下降，由2004年的16.0%下降為2009年的12.9%。公共交通系統(tǒng)內(nèi)部這種此消彼長的“對沖效應(yīng)”制約了公交整體分擔(dān)比例的提高。

當(dāng)前公共交通體系中，常規(guī)公交因受出行速度、可靠性、舒適性等先天劣勢制約，其客運(yùn)量增長的潛在空間將十分有限，只能將公共交通出行分擔(dān)率大幅提高和遏制非公共交通機(jī)動方式化出行比例繼續(xù)上升的目標(biāo)要求完全依賴于軌道交通方式承擔(dān)。但過去5年的經(jīng)驗表明，軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)模增加所新增的運(yùn)輸能力和服務(wù)供給更大部分是承擔(dān)了新增總出行中的部分需求、常規(guī)公交和非機(jī)動化出行的轉(zhuǎn)移需求，對其他機(jī)動化方式的出行需求并沒有形成足夠的吸引力，也未能帶來公共交通整體出行分擔(dān)比例的提升。因此，期待軌道交通獨(dú)力實現(xiàn)公共交通的發(fā)展目標(biāo)存在非常大的不確定性，有必要考慮在軌道交通之外，發(fā)展與常規(guī)公交相比具有更大運(yùn)能、更快速度、更可靠服務(wù)的中等運(yùn)量公交系統(tǒng)，提升公共交通系統(tǒng)的整體吸引力，共同保障公共交通發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、“中等運(yùn)量公共交通系統(tǒng)”的特征與國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗

（一）中運(yùn)量公交系統(tǒng)的定義和特征

根據(jù)城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)（CJJ/T 114-2007），城市公共交通系統(tǒng)的分類見表1。而從系統(tǒng)運(yùn)量來劃分，可以分為大運(yùn)量公交、中運(yùn)量公交和常規(guī)公交系統(tǒng)三類?！爸械冗\(yùn)量公共交通系統(tǒng)”一般是指單方向斷面最大運(yùn)能每小時1萬-3萬之間的系統(tǒng)模式，常見的系統(tǒng)形式主要包括快速公共汽車系統(tǒng)（BRT）、輕軌系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)、中低速磁浮系統(tǒng)、自動導(dǎo)向軌道系統(tǒng)、自動化電子軌道運(yùn)輸系統(tǒng)等。

大運(yùn)量、中運(yùn)量公交、常規(guī)公交在城市公共交通系統(tǒng)中各司其職，各有自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，見表2。中運(yùn)量公交雖然在運(yùn)能、運(yùn)速上不及大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng)，但相對而言其具有投資小、建設(shè)周期短、靈活性高的特點(diǎn)；常規(guī)公交與中運(yùn)量公交相比雖然投資更小、靈活性更高，但是運(yùn)行車速受實際交通影響波動較大，可靠性不高，舒適性也較差，與大運(yùn)量和中運(yùn)量公交系統(tǒng)相比呈現(xiàn)吸引力和競爭力不足?？傮w而言，中運(yùn)量在大運(yùn)量公交系統(tǒng)缺失和覆蓋不足區(qū)域，能夠提供相比較常規(guī)公交而言更大容量、更快速度和更高服務(wù)質(zhì)量的公交出行服務(wù)。同時，在財政投資、建設(shè)周期和系統(tǒng)靈活性上也具有較大彈性，賦予系統(tǒng)規(guī)劃、建設(shè)和后期運(yùn)營調(diào)整更多的變化選擇。

（二）中運(yùn)量公交系統(tǒng)的國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗

1.國外城市發(fā)展中運(yùn)量公交系統(tǒng)的三種類型

國外城市發(fā)展中運(yùn)量公交系統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)驗和路徑可以分為三種不同類型（見表3）。

（1）以香港、東京、新加坡等為代表的高密度亞洲城市，將綜合交通發(fā)展規(guī)劃與城市土地利用一體化銜接，利用新交通系統(tǒng)節(jié)省土地資源、提高系統(tǒng)客運(yùn)效率，形成了以軌道交通為主導(dǎo)的一體化復(fù)合交通模式，較好地滿足了城市社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。其中，輕軌、單軌、中低速磁浮、高架導(dǎo)向公交等中運(yùn)量公共交通系統(tǒng)在一些城市得到成功運(yùn)營。

（2）二戰(zhàn)后傳統(tǒng)歐美城市，以中心區(qū)復(fù)興為契機(jī)，以城市鐵路和有軌電車系統(tǒng)提升利用及新興綠色交通系統(tǒng)推廣為手段的公交振興經(jīng)驗顯示，有軌交通和新公共交通系統(tǒng)對城市中心區(qū)活力改善有顯著效果，并可以帶來城市空間結(jié)構(gòu)和出行方式的良性調(diào)整。

（3）城市化處于快速進(jìn)程中的南美城市，受公共財政能力和審批程序的制約，則選擇中運(yùn)量系統(tǒng)中的BRT作為公交體系的骨干網(wǎng)絡(luò)。波哥大以BRT系統(tǒng)來推行可持續(xù)的城市交通模式、城市道路使用權(quán)分配理念；庫里蒂巴為了降低項目建設(shè)的初期投資和運(yùn)營成本而建設(shè)BRT，同時也為今后軌道交通保留必要的道路用地。這些城市以中運(yùn)量公交系統(tǒng)來推行可持續(xù)的城市交通模式、制定長遠(yuǎn)的中運(yùn)量公交網(wǎng)絡(luò)和分布實施規(guī)劃。

2.國內(nèi)城市發(fā)展中運(yùn)量公交系統(tǒng)的兩種定位

國內(nèi)也有眾多城市發(fā)展了一批中運(yùn)量公交系統(tǒng)，包括重慶、北京、廣州、無錫、常州、昆明、天津等，中運(yùn)量公交類型也不盡相同，包含單軌、BRT、現(xiàn)代有軌電車等（見表4）。國內(nèi)城市發(fā)展中運(yùn)量系統(tǒng)的功能定位主要有兩種，一種是作為大運(yùn)量軌道交通服務(wù)覆蓋不足區(qū)域的補(bǔ)充性服務(wù)，如北京、廣州等城市的BRT系統(tǒng)。另一類是作為軌道交通的替代服務(wù)存在，例如廈門BRT系統(tǒng)、常州BRT系統(tǒng)、重慶BRT系統(tǒng)等。而將中運(yùn)量公交系統(tǒng)發(fā)展與城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能疏解等發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合相對并不充分，尤其是與新城發(fā)展相互結(jié)合的實踐案例較少。

二、上海發(fā)展中運(yùn)量公交系統(tǒng)的必要性

（一）既有公共交通系統(tǒng)構(gòu)成難以滿足遠(yuǎn)景城市與交通的發(fā)展需要

1.運(yùn)輸供給能力難以滿足出行需求

既有公共交通發(fā)展規(guī)劃的運(yùn)輸供給能力難以滿足遠(yuǎn)景公共交通出行需求。根據(jù)最新相關(guān)規(guī)劃，遠(yuǎn)景年上海將形成1006.8km的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。以面積和人口都具有可比性的東京交通圈（見表5）為參照對象，分析遠(yuǎn)景年上海公共交通體系的供需均衡情景。按遠(yuǎn)景年3000萬人口規(guī)模，人均出行2.3次/日，公共交通出行方式結(jié)構(gòu)目標(biāo)比例35%，公共交通出行換乘系數(shù)1.3④，遠(yuǎn)景公共交通系統(tǒng)出行需求為3140萬乘次/日。考慮到軌道交通網(wǎng)絡(luò)客運(yùn)強(qiáng)度的約束，以1.5萬乘次/km為供給能力上限⑤，軌道交通僅能提供1510萬乘次/日的運(yùn)能，還需要1629萬乘次/日的運(yùn)輸供給。如果全部采取常規(guī)公交補(bǔ)充這部分供給，按公交車輛日均運(yùn)輸450乘次/車估算⑥，需要3.65萬公交車輛才能滿足需求，是現(xiàn)狀公交車輛規(guī)模的2倍。如此規(guī)模巨大的供需缺口要求上海必須考慮發(fā)展更集約和高效的中運(yùn)量公共交通體系來增加運(yùn)輸供給，完善公共交通體系的供給結(jié)構(gòu)。

2.軌交布局結(jié)構(gòu)難以支撐發(fā)展需要

軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局結(jié)構(gòu)也難以全面支撐上海城市功能和人口分布調(diào)整發(fā)展需要。2010年與2000年相比，上海人口規(guī)模從1640.1萬增長到2301.9萬，增幅40.3%。其中常住人口增長38%，其中外來人口增長159%。在空間分布上，人口增長存在著極為明顯的不均衡性（見圖2）。中心城區(qū)人口幾乎沒有變化，僅增長5.6萬，剩余656萬人口增量全部集中于近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)⑦，近郊區(qū)、新城、遠(yuǎn)郊區(qū)需要中運(yùn)量公交體系提供出行服務(wù)。大力推進(jìn)郊區(qū)新城建設(shè)、分流市中心人口是上海城市總體發(fā)展策略，這將進(jìn)一步推動人口向外圍郊區(qū)聚集的趨勢，未來新增人口絕大部分將集中于外圍郊區(qū)新城。

3.軌交網(wǎng)絡(luò)設(shè)施難以引導(dǎo)未來城市規(guī)劃

既有軌道交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和未來規(guī)劃在引導(dǎo)和支撐新城完善發(fā)展方面都存在一定不足。從軌道交通網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征來看，上海遠(yuǎn)景軌道交通網(wǎng)絡(luò)平均線路長度45.76km，站點(diǎn)間距為1.79km。長距離線路和大間隔站點(diǎn)表明上海軌道交通網(wǎng)絡(luò)在外圍地區(qū)更多是發(fā)揮區(qū)域連通的功能，并不具備為途徑區(qū)域提供高密度覆蓋的大容量快速公交服務(wù)的作用。隨著郊區(qū)新城的功能逐漸成熟，人口規(guī)模達(dá)到100萬～200萬時⑧，其交通需求模式將會朝著具備獨(dú)立功能的大城市模式演變，自身內(nèi)部交通出行比例將會逐漸上升，這就需要構(gòu)建相對獨(dú)立的新城自身公共交通體系以適應(yīng)出行需求模式的變化。在實踐層面，寶山、松江、嘉定、臨港新城、閔行等多個地區(qū)已經(jīng)開展或正在開展關(guān)于BRT、有軌電車、磁釘公交（又稱電子化軌道交通系統(tǒng)）等多種類型中等運(yùn)量公交系統(tǒng)的前期或可供研究，這直接反映了外圍地區(qū)對發(fā)展中等運(yùn)量公交系統(tǒng)迫切的現(xiàn)實需求。

（二）近中期（軌道交通網(wǎng)絡(luò)完善期）和現(xiàn)狀部分客運(yùn)走廊要求中運(yùn)量公交系統(tǒng)提供替代性和補(bǔ)充性公交服務(wù)供給

1.軌交需要塑造出行行為模式

軌道交通網(wǎng)絡(luò)完善期的時間窗口內(nèi)，需要提供具有吸引力的公共交通服務(wù)作為替代供給，同時起到塑造出行行為模式的作用。今后一段時期內(nèi)，上海軌道交通系統(tǒng)仍然處于大力建設(shè)階段，但軌道交通線路建設(shè)周期長、系統(tǒng)運(yùn)營測試要求高等特點(diǎn)決定了形成一個完善的軌道交通網(wǎng)絡(luò)還有較長的一段時期。按照當(dāng)前建設(shè)計劃，形成600km網(wǎng)絡(luò)還需要4年時間（2015年），800km網(wǎng)絡(luò)規(guī)模還需要8～10年，形成1000km遠(yuǎn)景網(wǎng)絡(luò)至少還需要20年以上。在這一時間窗口內(nèi)，新增的出行需求規(guī)模相當(dāng)可觀（至2020年，估算新增日出行需求約920萬人次）。如果不能以高質(zhì)量的公共交通服務(wù)來吸引更多的新增出行選擇公共交通方式，一旦個人機(jī)動化方式成為首選出行方式的交通模式固化之后，這對于確立公共交通為主體的出行方式結(jié)構(gòu)的發(fā)展目標(biāo)是極為不利的。應(yīng)該考慮建設(shè)速度較快、靈活性好、運(yùn)能可觀、速度和可靠性都有所保證的中等運(yùn)量公交系統(tǒng)承擔(dān)這一功能，在滿足出行需求的同時起到培育和塑造市民出行方式習(xí)慣的作用。

2.軌交需要分擔(dān)可比出行需求

部分軌道交通線路運(yùn)能已達(dá)飽和，需要提供在服務(wù)屬性上與軌道交通具有可比性的公共交通服務(wù)分擔(dān)出行需求。受沿線土地利用、人口等外部要素超預(yù)期變化和建設(shè)決策等因素的影響，上海投入運(yùn)營的12條軌道交通線路已經(jīng)有多條線路在高峰時段的高峰區(qū)段需求達(dá)到飽和。在擴(kuò)容措施方面，加密發(fā)車班次是最常見的措施，但受信號控制最小安全間隔和軌交折返能力的限制，線路運(yùn)能的擴(kuò)容潛力較為有限。例如1號線本身高峰發(fā)車間隔已經(jīng)縮短為2.5min，運(yùn)輸能力依然不能滿足走廊客流需求，只能采取高峰時段站點(diǎn)限流等非常規(guī)手段保障運(yùn)營。供需矛盾較為突出的6、8號線因站臺設(shè)計和車型原因，使得運(yùn)營階段的運(yùn)能提升空間有限，只能提供接駁公交服務(wù)來分流部分客流需求。長遠(yuǎn)來看，站點(diǎn)限流等非常規(guī)措施并非長久之道，有必要考慮在供需矛盾突出的軌道客流走廊上建設(shè)中等運(yùn)量公交系統(tǒng)，提供運(yùn)量可觀、速度可比、準(zhǔn)點(diǎn)性較好的公交服務(wù)，分擔(dān)飽和客流需求，并起到改善軌道交通服務(wù)品質(zhì)和確保安全運(yùn)營的作用。

3.軌交需要提供更多次級客運(yùn)

上海中心城內(nèi)（外環(huán)線以內(nèi)）已經(jīng)建成運(yùn)營多條軌道交通線路，為大多數(shù)高強(qiáng)度客流走廊提供了快速、便捷的公共交通服務(wù)，但軌道交通網(wǎng)絡(luò)依然不足以覆蓋中心城區(qū)內(nèi)所有客流走廊，未被覆蓋客流走廊只能以低運(yùn)營效率和服務(wù)水平的常規(guī)公交系統(tǒng)提供服務(wù)。以人口和面積與上海中心城具有可比性的東京中心城區(qū)為比較對象（見表6），2010年上海中心城人口1066萬，軌道交通站點(diǎn)密度0.33個/km2，600米站點(diǎn)覆蓋率不足50%人口；而2002年東京中心城（23區(qū)）人口850萬，軌道站點(diǎn)密度為0.45個/km2，站點(diǎn)600米半徑覆蓋80%人口。從人口和軌道設(shè)施密度兩方面對比來看，即使到2015年，中心城區(qū)的軌道站點(diǎn)密度達(dá)到0.40個/km2，由于圍繞站點(diǎn)的高密度土地開發(fā)無法達(dá)到東京中心城區(qū)的水平，屆時中心城區(qū)的人口依然有緩慢增長的趨勢，中心城公共交通系統(tǒng)供給以“軌道+步行”仍然不能完全滿足公共交通的發(fā)展需求。

（三）中運(yùn)量公交系統(tǒng)的技術(shù)形式呈多樣化發(fā)展，新技術(shù)系統(tǒng)的研究和開發(fā)應(yīng)用勢頭強(qiáng)勁，這符合上海發(fā)展高端制造產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向

1．技術(shù)創(chuàng)新有助新型系統(tǒng)的推廣應(yīng)用

隨著近年來信號控制、車輛制造、牽動動力等領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，公共交通系統(tǒng)的技術(shù)型式得到了顯著的創(chuàng)新，出現(xiàn)了一批新的中運(yùn)量公交系統(tǒng)型式，如新型街面有軌電車（如法國translor電車系統(tǒng)）、自動化電子軌道運(yùn)輸系統(tǒng)（又稱磁釘公交）、中低速磁懸浮、個人公交系統(tǒng)（PRT）等。新型交通系統(tǒng)的推廣應(yīng)用必須要經(jīng)過實踐的檢驗，從領(lǐng)先全國發(fā)展的角度而言，上海應(yīng)該率先在新技術(shù)系統(tǒng)的研究、試驗和推廣方面發(fā)揮領(lǐng)頭羊的作用，邁出領(lǐng)先步伐。對新技術(shù)交通系統(tǒng)的研究、生產(chǎn)和試驗將會有效推動高端車輛制造、新材料工程、信息控制工程等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和整合，確立相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)在全國的先發(fā)優(yōu)勢，是落實上?！笆濉碑a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的有力措施。若新技術(shù)系統(tǒng)經(jīng)過實踐檢驗被證明具有在全國推廣應(yīng)用的適應(yīng)性，將會給相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造巨大的發(fā)展空間和行業(yè)市場，在解決城市交通問題和推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個方面獲得雙贏的局面。

2．相關(guān)課題研究須加快市級層面的統(tǒng)籌

多個區(qū)級政府已經(jīng)開展相關(guān)課題的分散研究，應(yīng)該進(jìn)行市級層面的戰(zhàn)略統(tǒng)籌，以保證網(wǎng)絡(luò)布局的合理性和技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。近幾年來，各近郊區(qū)和外圍新城決策部門陸續(xù)開展了多個中運(yùn)量公交系統(tǒng)的前期研究和部分試驗項目，如已經(jīng)試驗運(yùn)行的浦東新區(qū)膠輪導(dǎo)軌電車系統(tǒng)，在開展前期研究的有嘉定區(qū)的獨(dú)軌運(yùn)量系統(tǒng)、青浦區(qū)的BRT系統(tǒng)、閔行區(qū)的磁釘公交系統(tǒng)等。但是，各區(qū)單獨(dú)展開相關(guān)研究對指導(dǎo)未來發(fā)展存在一定局限性，具體體現(xiàn)在兩個方面。一方面，中運(yùn)量公交系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃方案需要從全市層面統(tǒng)籌考慮，才能明確其在整體公共交通體系結(jié)構(gòu)的功能定位，從而進(jìn)一步明確網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、運(yùn)營要求以及技術(shù)型式選擇要求等關(guān)鍵性的發(fā)展指標(biāo)。另一方面，對新技術(shù)系統(tǒng)的選擇和應(yīng)用存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率，分區(qū)獨(dú)立的選擇和試驗這些新技術(shù)系統(tǒng)代價高昂，系統(tǒng)的建設(shè)成本和運(yùn)營維護(hù)成本都相對昂貴，難以獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)的成本下降的惠利。因此，從確保網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃發(fā)展合理性和享受技術(shù)系統(tǒng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率兩個角度來看，都迫切要求在市級層面開展中等運(yùn)量公交體系發(fā)展戰(zhàn)略的研究，為市、區(qū)兩層政府都提供有效指導(dǎo)。

三、上?！爸械冗\(yùn)量公共交通系統(tǒng)”的發(fā)展策略

（一）區(qū)域特征導(dǎo)向的總體發(fā)展策略

在制定中運(yùn)量公交系統(tǒng)發(fā)展策略時，需要考慮到已有的軌道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)布局情況，從區(qū)域特征的客流需求、道路條件、投融資條件等多種因素出發(fā)，通過多屬性決策問題建立中運(yùn)量公共交通發(fā)展條件判斷準(zhǔn)則，確定面向城市區(qū)域發(fā)展差異的中運(yùn)量公共交通系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)和資源配置準(zhǔn)則。結(jié)合上海主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)的功能結(jié)構(gòu)體系，對區(qū)域以及區(qū)域之間的發(fā)展條件定性判斷見表7。

結(jié)合上海軌道網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃，在中心城內(nèi)中運(yùn)量公交定位為軌道交通的補(bǔ)充和近中期過渡模式，同時作為提高地面公交水平的有效形式，發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)為支持客流疏解，保障公交行程時間具有可靠性，功能要求側(cè)重于可靠性，發(fā)揮對地面公交服務(wù)水平的提升和拉動作用。而在中心城以外區(qū)域，中運(yùn)量公交發(fā)展目標(biāo)重點(diǎn)為補(bǔ)充軌道交通網(wǎng)，完善區(qū)域城郊一體化。同時，滿足新城－中心城、新城－新市鎮(zhèn)、新城之間的快速、可靠公交出行服務(wù)，對中運(yùn)量公交的功能要求側(cè)重于快速、運(yùn)量、可靠性、舒適，是軌道交通的延伸、銜接和郊區(qū)新城的主要交通模式。而在新城和新市鎮(zhèn)內(nèi)部，中運(yùn)量公交發(fā)展目標(biāo)重點(diǎn)為支撐城市空間結(jié)構(gòu)拓展與形態(tài)重構(gòu)、公交導(dǎo)向型開發(fā)和公共服務(wù)均等化，中運(yùn)量公交的功能要求側(cè)重于運(yùn)量和可靠性。

（二）高新技術(shù)導(dǎo)向的整體發(fā)展策略

中運(yùn)量公交系統(tǒng)包含多種系統(tǒng)模式，在技術(shù)型式、投資規(guī)模和運(yùn)營特征都有別于軌道交通和傳統(tǒng)地面公交，迫切需要在以下幾個方面展開整體性的研究，以保障在規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營的整體合理性和可持續(xù)性，并起到促進(jìn)相關(guān)高新技術(shù)行業(yè)發(fā)展的作用。

1.中運(yùn)量公交系統(tǒng)的模式選擇

上海不同區(qū)域的發(fā)展條件、發(fā)展目標(biāo)、交通需求存在較大差異，采用單一模式的發(fā)展模式不具備普遍的適用性，無法匹配各個區(qū)域發(fā)展特征。因此需要研究確定上海的中運(yùn)量公交系統(tǒng)是采取一種模式為主導(dǎo)，其他模式為輔助；還是多種模式共同發(fā)展。模式選擇應(yīng)重點(diǎn)考慮客流與交通效率，從投入產(chǎn)出比的角度出發(fā)，以投資、道路資源占用、客流、交通效率、運(yùn)營效益作為判斷指標(biāo)，探索適合各個區(qū)域交通發(fā)展的中運(yùn)量公交模式。還需要考慮備選系統(tǒng)與現(xiàn)有公共交通系統(tǒng)、將來可能出現(xiàn)的其他新型公交系統(tǒng)的兼容性，對于未商業(yè)運(yùn)營的新系統(tǒng)，須論證系統(tǒng)技術(shù)安全性、可靠性、適用性等。

2.中運(yùn)量公交系統(tǒng)與其他系統(tǒng)間的銜接要求

中運(yùn)量公交系統(tǒng)內(nèi)部以及與其他系統(tǒng)之間的銜接要求涉及：①路權(quán)、設(shè)施建設(shè)銜接，主要指換乘站點(diǎn)空間、站臺等；②運(yùn)行組織管理銜接，如票價票制、線路調(diào)度銜接；③交通信息銜接；④控制系統(tǒng)設(shè)計銜接等。

3.規(guī)劃審批制度

需要重點(diǎn)研究統(tǒng)一規(guī)劃、分區(qū)實施和分區(qū)規(guī)劃、分區(qū)實施這兩種規(guī)劃模式的特點(diǎn)和不足，分析重點(diǎn)為規(guī)劃協(xié)調(diào)性和整體性，關(guān)注中運(yùn)量網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃與軌道交通網(wǎng)絡(luò)、地面公交網(wǎng)絡(luò)、交通樞紐和城市空間聯(lián)系之間的匹配程度和協(xié)調(diào)效果。尤其是針對新型中運(yùn)量公交系統(tǒng)，應(yīng)從系統(tǒng)制式、特征、客流、技術(shù)安全性、可靠性、社會認(rèn)可度等方面，參考已有審批方法以及國外經(jīng)驗，在謹(jǐn)慎選擇審批程序的同時，建議以保障新技術(shù)、新系統(tǒng)、新服務(wù)及時應(yīng)用為原則。

4.投融資模式與政策

上海的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理機(jī)構(gòu)和來源經(jīng)歷了政府財政資金→政府性投資公司資金→多元化（外國企業(yè)資金、國有企業(yè)、社會個人投資資金）的轉(zhuǎn)變；融資方式經(jīng)歷了財政出資→間接融資→資本市場直接融資的轉(zhuǎn)變；融資風(fēng)險分擔(dān)經(jīng)歷了政府→多元投資、共擔(dān)風(fēng)險（銀行、企業(yè)、社會個人投資者等）的轉(zhuǎn)變；運(yùn)營管理經(jīng)歷了政府進(jìn)行運(yùn)營管理→多方運(yùn)營管理（部分項目由項目公司運(yùn)營管理）的轉(zhuǎn)變。對中運(yùn)量公交系統(tǒng)技術(shù)和服務(wù)模式的快速發(fā)展，應(yīng)從不同出行服務(wù)模式的經(jīng)濟(jì)屬性、公共資源投入有效性、公共資源占用社會公平性和政府應(yīng)該承擔(dān)的公共服務(wù)供給職能角度出發(fā)，通過中運(yùn)量公交系統(tǒng)對土地、空間、資金等公共基礎(chǔ)資源和市場準(zhǔn)入、定價規(guī)則等行政資源的供給職責(zé)、分配方式入手，研究投資主體由單一到多元、資金渠道由封閉到開放、融資方式由間接到直接的轉(zhuǎn)變可行性，建立“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的投資模式扶持機(jī)制，出臺激勵和促進(jìn)新技術(shù)、新系統(tǒng)、新服務(wù)推廣和應(yīng)用的政策。

5.運(yùn)營組織管理和票價體系

結(jié)合公共交通服務(wù)具有市場性和公益性的二重屬性，中運(yùn)量公交的票價管理應(yīng)兼顧乘客和企業(yè)利益、維持行業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和有效競爭，從價格機(jī)制、進(jìn)入規(guī)制和質(zhì)量規(guī)制三方面提出原則和發(fā)展建議，注重有效性和可行性，在社會福利最大化和提升資本效率之間尋找平衡點(diǎn)。

總之，諸如上海這樣的特大城市，可以考慮大力發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的中運(yùn)量公交系統(tǒng)，以完善公共交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公交出行服務(wù)整體競爭力的提升。在結(jié)合不同區(qū)域的需求特征、設(shè)施條件、發(fā)展要求等要素的差異性的基礎(chǔ)上，多方面開展進(jìn)一步的研究工作，以確保中運(yùn)量公交系統(tǒng)得到順利發(fā)展并取得良好效果。

注釋：

①為與綜合交通調(diào)查數(shù)據(jù)在時間上保持可比性，引用數(shù)據(jù)的年份為2005～2010年，不是2006～2010年。

②除特別說明外，投標(biāo)文件中所闡述的公共交通系統(tǒng)及相關(guān)數(shù)據(jù)中不包括出租車。

③出行人次總量增幅根據(jù)《上海統(tǒng)計年鑒2011》調(diào)整后2009年人口規(guī)模重新估算，與《上海市第四次綜合交通調(diào)查總報告》有變化。原為4540萬人次/日，根據(jù)修正后的人口數(shù)據(jù)估算為5395萬人次/日。

④2009年，按人口修正后的公共交通出行人次980萬人次/日計算，換乘系數(shù)為1.12；修正前的換乘系數(shù)為1.3。東京2002年這一指標(biāo)為為1.73。取1.3進(jìn)行估算，已經(jīng)相對保守。

⑤2010年，上海軌道交通客運(yùn)強(qiáng)度為1.14萬乘次/km，東京交通圈軌道交通這一指標(biāo)為1.54萬乘次/km。

⑥2010年，上海常規(guī)公交車均日載客人次為441乘次/車。

⑦中心城區(qū)為黃埔、盧灣、徐匯、長寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦；近郊區(qū)為閔行、寶山、嘉定、浦東；遠(yuǎn)郊區(qū)為金山、松江、青浦、奉賢、崇明。

⑧2010年，閔行、寶山、嘉定、松江、青浦、奉賢等地區(qū)人口都已經(jīng)超過100萬人，達(dá)到大城市級別門檻。

⑨舒慧琴、石小法：《東京都市圈軌道交通系統(tǒng)對城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)展的影響》，國際城市規(guī)劃，2008，23（3）。

責(zé)任編輯：張煒