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        對(duì)完善信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的實(shí)踐與思考

        2012-04-29 18:12:42謝峻峰
        金融經(jīng)濟(jì) 2012年5期
        關(guān)鍵詞:效果

        謝峻峰

        摘要:信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估是信貸政策的有機(jī)組成部分,是貫徹落實(shí)信貸政策的必要手段,也是加強(qiáng)宏觀審慎管理的客觀要求。本文以Z市信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估實(shí)踐為例,分析了目前信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估過程中存在的問題和難點(diǎn),并在此基礎(chǔ)上提出了完善信貸政策評(píng)估的幾點(diǎn)思考。

        關(guān)鍵詞:信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估

        為進(jìn)一步改進(jìn)和完善中小企業(yè)、涉農(nóng)金融服務(wù)水平,優(yōu)化信貸投向結(jié)構(gòu),提高信貸政策執(zhí)行效果,2011年下半年,中國人民銀行出臺(tái)了中小企業(yè)、涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估指引(試行),明確了信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)、方法程序和結(jié)果運(yùn)用等方面的內(nèi)容,對(duì)于提高信貸政策執(zhí)行力,發(fā)展民生金融具有重要意義。當(dāng)然,由于評(píng)估工作剛剛起步,還有一些方面需要改進(jìn)。本文將以Z市評(píng)估實(shí)踐為例,探索進(jìn)一步完善信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的路徑。

        一、信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的定位

        信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估,作為公共政策評(píng)估的范疇,不同于監(jiān)管部門的微觀檢查,不僅對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià),也要對(duì)政策本身進(jìn)行反思,以進(jìn)一步制定和完善相關(guān)政策。

        (一)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估是信貸政策的有機(jī)組成部分。公共政策評(píng)估是政策研究和分析的重要環(huán)節(jié),通過政策評(píng)估可以對(duì)政策系統(tǒng)、過程和結(jié)果進(jìn)行綜合效益和效率評(píng)價(jià),從而決定該政策的延續(xù)、調(diào)整、終結(jié),提高政策質(zhì)量,有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因此,在信貸政策的整個(gè)運(yùn)行過程中,信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估不是政策過程的終點(diǎn),而是評(píng)價(jià)政策方案及其執(zhí)行情況的必要手段,是信貸政策制定、執(zhí)行和完善過程中不可或缺的一環(huán)。

        (二)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估是落實(shí)信貸政策的必要手段。人民銀行和監(jiān)管部門分設(shè)以后,人民銀行微觀監(jiān)管職能有所弱化,如何有效貫徹落實(shí)貨幣信貸政策、提高政策效果是一個(gè)重要課題。通過信貸政策效果評(píng)估,可以充分了解相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行中采取的措施、取得的效果以及政策執(zhí)行過程中存在的困難和問題。對(duì)于政策執(zhí)行不力的機(jī)構(gòu),可按相關(guān)規(guī)定給予懲罰,這有利于進(jìn)一步提高政策效果。

        (三)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估是宏觀審慎管理的客觀要求?!秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出,要構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架,建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系、評(píng)估體系和處置機(jī)制。國際金融危機(jī)的深刻教訓(xùn)表明,微觀審慎性的總和并不等于宏觀上的審慎性。根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性水平、貨幣信貸政策落實(shí)情況和風(fēng)險(xiǎn)管控能力等因素,實(shí)施逆周期的、差別化的動(dòng)態(tài)調(diào)整,是落實(shí)宏觀審慎管理的重要措施。通過信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估,厘清金融機(jī)構(gòu)政策落實(shí)情況,是進(jìn)行差別化調(diào)控的前提條件。

        二、信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估實(shí)踐——Z市案例

        信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估指引出臺(tái)后,Z市積極創(chuàng)新方式,完善相關(guān)流程,開展信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作。

        (一)從工作程序上,成立評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組,細(xì)化辦法流程。人民銀行Z市中心支行專門下發(fā)文件,成立了信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組,細(xì)化了信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估流程,出臺(tái)了現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估工作方案,從信貸政策實(shí)施、制度建設(shè)、金融創(chuàng)新、信貸管理規(guī)范化以及信貸投向情況等五方面進(jìn)行評(píng)估,進(jìn)一步促進(jìn)了信貸政策評(píng)估的制度化、規(guī)范化,保證了評(píng)估工作的質(zhì)量。

        (二)從評(píng)估主體上,堅(jiān)持人民銀行評(píng)估與社會(huì)公眾評(píng)價(jià)相結(jié)合。人民銀行作為信貸政策評(píng)估的主體,主要從政策出臺(tái)的背景和政策意圖的角度,評(píng)價(jià)各金融機(jī)構(gòu)支持中小企業(yè)、“三農(nóng)”發(fā)展情況、信貸體制機(jī)制建設(shè)情況。同時(shí),積極引入“第三方”參與對(duì)金融機(jī)構(gòu)信貸政策評(píng)估。例如,組織中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)信委等經(jīng)濟(jì)主管部門以及部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)召開座談會(huì),組織近100戶中小企業(yè)填寫調(diào)查問卷,了解社會(huì)各界對(duì)金融機(jī)構(gòu)信貸政策執(zhí)行情況的評(píng)價(jià),以及對(duì)改進(jìn)金融服務(wù)的意見和建議。

        (三)從評(píng)估方法上,堅(jiān)持定量評(píng)估與定性評(píng)估相結(jié)合。分機(jī)構(gòu)、按季度采集貸款總量、貸款結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)份額、資產(chǎn)質(zhì)量等定量數(shù)據(jù)指標(biāo),按照縱向基準(zhǔn)(近三年數(shù)據(jù))和橫向基準(zhǔn)(全市各機(jī)構(gòu)間對(duì)比)兩個(gè)層面,分別進(jìn)行評(píng)分,得出金融機(jī)構(gòu)定量評(píng)估得分。同時(shí),從金融機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格貫徹落實(shí)信貸政策、體制機(jī)制建設(shè)是否完善等方面對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行定性評(píng)分。定量與定性方法同時(shí)運(yùn)用,將金融機(jī)構(gòu)的信貸管理體制建設(shè)情況與對(duì)中小企業(yè)、“三農(nóng)”實(shí)際支持效果相結(jié)合,有利于全面評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)信貸政策執(zhí)行情況。

        (四)從評(píng)估手段上,堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估與非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估相結(jié)合。為進(jìn)一步提高信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的質(zhì)量,Z市在對(duì)金融機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的基礎(chǔ)上,選擇2家國有銀行分支機(jī)構(gòu)、1家地方法人機(jī)構(gòu)和1家股份制銀行分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估?,F(xiàn)場(chǎng)評(píng)估進(jìn)點(diǎn)前,向被評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)出《現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估通知書》;現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估結(jié)束后,下達(dá)《現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估事實(shí)確認(rèn)書》,經(jīng)被評(píng)估機(jī)構(gòu)確認(rèn)后,形成《現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估意見書》,并約見其負(fù)責(zé)人談話,客觀評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行中的成效和存在的主要問題,要求金融機(jī)構(gòu)在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)項(xiàng)整改。通過現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估,有效彌補(bǔ)了非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估中存在的數(shù)據(jù)多、情況少的問題。

        (五)從結(jié)果運(yùn)用上,堅(jiān)持激勵(lì)機(jī)制與懲罰性措施相結(jié)合。Z市實(shí)行了信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估與對(duì)金融機(jī)構(gòu)管理的五結(jié)合:一是與人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)價(jià)相結(jié)合,將信貸政策評(píng)估情況作為綜合評(píng)價(jià)中的一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化考核;二是與地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的考核獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合,對(duì)于貫徹信貸政策好的金融機(jī)構(gòu),在政府考核獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)予以傾斜;三是與信貸工作評(píng)選表彰活動(dòng)相結(jié)合,Z市人民銀行聯(lián)合總工會(huì)開展了信貸業(yè)務(wù)主題競(jìng)賽活動(dòng),對(duì)于支持中小企業(yè)、“三農(nóng)”發(fā)展效果較好的,優(yōu)先給予信貸工作先進(jìn)單位(個(gè)人)表彰;四是與對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理相結(jié)合,對(duì)于在評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問題,通過約見談話等形式,引導(dǎo)其落實(shí)相關(guān)政策;五是與再貸款(再貼現(xiàn))業(yè)務(wù)相結(jié)合,對(duì)于評(píng)估結(jié)果較差的金融機(jī)構(gòu),暫停辦理再貸款(再貼現(xiàn))業(yè)務(wù)。

        三、信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估中存在的問題和難點(diǎn)

        從Z實(shí)踐來看,信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估有效促進(jìn)了信貸政策的落實(shí),但評(píng)估中還存在以下問題和難點(diǎn):

        (一)評(píng)估指標(biāo)體系有待進(jìn)一步完善。目前,定量指標(biāo)評(píng)價(jià)實(shí)行的是對(duì)所有銀行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),但由于不同機(jī)構(gòu)市場(chǎng)定位不同,導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果可比性不強(qiáng)。并且,評(píng)估結(jié)果實(shí)行排名制,即使所有機(jī)構(gòu)都較好地落實(shí)了政策,也可能有機(jī)構(gòu)因?yàn)榕琶亢螅枰獔?zhí)行約束性措施。

        (二)評(píng)估數(shù)據(jù)報(bào)送的質(zhì)量難以保證。目前評(píng)估數(shù)據(jù)主要來源于人民銀行金融統(tǒng)計(jì)系統(tǒng),但信貸制度建設(shè)、金融創(chuàng)新等大量資料需要金融機(jī)構(gòu)報(bào)送。但在具體評(píng)估過程中,缺乏有效的核查手段。對(duì)不按規(guī)定自評(píng)、弄虛作假的金融機(jī)構(gòu),沒有對(duì)“硬性”制約措施。

        (三)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估缺乏充分依據(jù)。對(duì)信貸政策導(dǎo)向效果開展現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估,是創(chuàng)新評(píng)估模式的一種探索,有利于提高評(píng)估的信度和效度,但尚缺乏充分的政策文件依據(jù)。同時(shí),相關(guān)政策文件中也沒有規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估方面的制度規(guī)定,導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題處理難度大。

        (四)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用無明確操作細(xì)則。針對(duì)金融機(jī)構(gòu),評(píng)估結(jié)果運(yùn)用方面的規(guī)定較為寬泛,且無明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如,對(duì)于如何將評(píng)估結(jié)果與差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整、銀行間市場(chǎng)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理相結(jié)合,沒有有明確操作細(xì)則。

        (五)缺乏評(píng)估工作的專業(yè)素質(zhì)。信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估對(duì)工作人員的專業(yè)知識(shí)和政策理論水平要求較高,而基層人民銀行從人員素質(zhì)、政策水平和分析手段等方面來說相對(duì)較弱,一定程度上影響了評(píng)估工作的開展。

        四、完善信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的幾點(diǎn)思考

        (一)進(jìn)一步提高信貸政策的系統(tǒng)性和可操作性。信貸政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、完善是一個(gè)有機(jī)整體。建議下一步在信貸政策制定的過程中改變簡(jiǎn)單“窗口指導(dǎo)”模式,盡可能量化目標(biāo)及要求,增強(qiáng)政策的科學(xué)性和可操作性;同時(shí),要明確執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)管評(píng)估責(zé)任,提高政策的執(zhí)行力;完善政策的評(píng)估反饋機(jī)制,不斷提升政策制定的水平。

        (二)進(jìn)一步完善信貸政策導(dǎo)向效果考核體系。建立包括銀行風(fēng)險(xiǎn)管控水平、履行社會(huì)責(zé)任情況在內(nèi)的綜合考核標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)其更加自覺主動(dòng)地優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。按照全國性大型商業(yè)銀行、全國性中小型銀行、地方法人金融機(jī)構(gòu)等多個(gè)層次,建立分層評(píng)估體系。將評(píng)估結(jié)果由“排名制”改為“達(dá)標(biāo)制”,以更客觀評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)的信貸政策落實(shí)情況。

        (三)明確現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估相關(guān)權(quán)限。明確通過現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估與非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估兩種形式進(jìn)行信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估,進(jìn)一步提高評(píng)估的信度和效度。探索制定現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估辦法流程,提高現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的規(guī)范化水平。

        (四)提高評(píng)估結(jié)果對(duì)金融機(jī)構(gòu)的“硬約束”。進(jìn)一步制定細(xì)則,明確激勵(lì)約束政策的適用標(biāo)準(zhǔn)、程序,合理引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)期。對(duì)于不嚴(yán)格執(zhí)行信貸政策或不按規(guī)定提供評(píng)估材料的機(jī)構(gòu),建議根據(jù)《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等有關(guān)法律法規(guī)制定處罰細(xì)則。

        (五)加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。信貸政策導(dǎo)向評(píng)估是一項(xiàng)新業(yè)務(wù),建議組織集中統(tǒng)一培訓(xùn),針對(duì)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作需要掌握的相關(guān)業(yè)務(wù)和知識(shí),包括政策、評(píng)估方法等內(nèi)容進(jìn)行全面系統(tǒng)的培訓(xùn),以進(jìn)一步提高評(píng)估工作的水平。

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