孫維晨

財(cái)政部公布的最新一期財(cái)政收支數(shù)據(jù)顯示，2012年1到11月全國財(cái)政累計(jì)支出10.5萬億元，比2011年同期增長17.9%。而2012年中央財(cái)政支出預(yù)算指標(biāo)為12.4萬億元，由此預(yù)估：12月份將有約1.9萬億元的預(yù)算資金待支。

在許多人看來，這意味著，一些政府部門又到了一年一度的突擊花錢時(shí)間。但財(cái)政部官方網(wǎng)站上、財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明的署名文章表示，雖然2012年年底財(cái)政支出規(guī)模較大，但并不是違反預(yù)算管理規(guī)定的年末突擊花錢。

白景明的這一判斷，引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈關(guān)注，乃至質(zhì)疑：年終突擊花錢不違規(guī)？這些錢都花在哪里了？哪些錢算違規(guī)？

突擊花錢不只發(fā)生在中國

“年底突擊花錢與違規(guī)花錢并不是同一個(gè)概念?！卑拙懊鞲嬖V《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，違規(guī)花錢主要有三種情況：一是原本沒有預(yù)算，但非要在一個(gè)項(xiàng)目上花錢。二是有預(yù)算但是不走正常審批程序。三是有預(yù)算也走程序，但是最后“做了手腳”。比如政府采購，有預(yù)算有程序，但最后沒有把錢給中標(biāo)的供應(yīng)商?！斑@些情況在現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在。但是這不僅僅發(fā)生在年底，每個(gè)月都有可能發(fā)生。”

在白景明看來，突擊花錢并不代表違規(guī)。這種預(yù)算支出的不均衡現(xiàn)象不僅僅發(fā)生在中國。比如日本2011年到2012年的預(yù)算年度最后一個(gè)月的支出，就占到了該預(yù)算年度總支出的14%?！坝行╊A(yù)算本身就不是均衡支出的。因?yàn)橛行╉?xiàng)目并不是每個(gè)月都有。比如一些機(jī)構(gòu)年底才會(huì)啟動(dòng)一些項(xiàng)目，如年底召開工作總結(jié)會(huì)議等等。因此不能用年底突擊花錢等同于違規(guī)花錢?！卑拙懊髡f。

白景明認(rèn)為，公眾對(duì)“年末突擊花錢不違規(guī)”的指責(zé)主要出于兩個(gè)方面：一是公眾認(rèn)為有些錢不該花。有些機(jī)構(gòu)脫離預(yù)算，財(cái)政收入增加后，原本某個(gè)項(xiàng)目沒有預(yù)算但是非要花錢，導(dǎo)致了浪費(fèi)性支出。二是“原本有預(yù)算，雖然用不了這么多，但是年底非要花出去”。

為什么要突擊花錢？

研究者認(rèn)為，年終突擊花錢的最根本原因，是我國現(xiàn)行的預(yù)算編制采用“基數(shù)加增長”的方式存在極大的缺陷。每一年的預(yù)算決策都是在上一年撥款的基礎(chǔ)上增加一定的數(shù)額，并且結(jié)余全部上繳。因此各單位到年底必須把錢花出去，否則就要上繳國庫，而且第二年的預(yù)算規(guī)模還會(huì)減少。

“有些項(xiàng)目如辦公經(jīng)費(fèi)或采購經(jīng)費(fèi)，如果一個(gè)部門一年的預(yù)算是100萬，年底完成這些工作只用了80萬。上級(jí)就會(huì)認(rèn)為明年80萬也夠了。這就會(huì)讓第二年的預(yù)算減少?！敝袊ù髮W(xué)財(cái)稅金融法研究所教授、北京市人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督顧問施正文告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“一些部門可能會(huì)為了花錢而花錢，比如開一些沒有必要的高規(guī)格會(huì)議或委派一些沒有必要的出差學(xué)習(xí)等?！?/p>

此外，規(guī)模不斷加大的財(cái)政超收收入也成為一些部門突擊花錢的動(dòng)因。

所謂財(cái)政超收收入，是指當(dāng)年實(shí)際財(cái)政收入超出預(yù)算收入的部分。據(jù)全國人大財(cái)經(jīng)委測(cè)算，從2000年到2011年，全國財(cái)政超收收入近5萬億元。

按規(guī)定財(cái)政超收收入除了按法律、法規(guī)和財(cái)政體制規(guī)定增加有關(guān)支出外，相當(dāng)部分會(huì)轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，納入第二年預(yù)算安排。然而，目前雖然一些城市建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但效果并不盡如人意。眾多地方政府并不情愿將超收部分納入監(jiān)督，而是“開動(dòng)腦筋，動(dòng)員力量”將超收部分全部花掉。

日前，財(cái)政部財(cái)科所負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)亦表示，年底財(cái)政支出規(guī)模較大，主要原因是：一些項(xiàng)目支出在前期準(zhǔn)備階段資金需求量小，后期實(shí)施階段資金需求量相對(duì)較大，相應(yīng)資金支付也是前少后多；一些據(jù)實(shí)結(jié)算和以收定支的項(xiàng)目年底按實(shí)際工作量進(jìn)行清算，12月份支出相對(duì)較多；預(yù)算安排的一些支出項(xiàng)目由于客觀條件變化等原因，資金支付后延，其中有一部分資金還需要結(jié)轉(zhuǎn)到下年使用等。

施正文表示，目前預(yù)算批復(fù)和單位財(cái)政資金使用是脫節(jié)的。每年3月全國人大批準(zhǔn)中央財(cái)政預(yù)算之前，項(xiàng)目支出中一般只有延續(xù)性項(xiàng)目按一定比例預(yù)撥部分資金，新增項(xiàng)目大都在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才開始支出，這就使一些資金只能延后支出。由于財(cái)政預(yù)算中只有總量（預(yù)算）的規(guī)定，并沒有“花錢時(shí)間和進(jìn)度”的約束，因此形成一年中財(cái)政撥款“前高后低”的尷尬。

而備受矚目的《中華人民共和國預(yù)算法修正案（草案）》暫無消息。研究者認(rèn)為，在目前的現(xiàn)狀之下，“年末突擊花錢”和年底財(cái)政支出規(guī)模較大現(xiàn)象還將繼續(xù)存在。

突擊花錢花在哪兒了？

面對(duì)這種暫時(shí)無力改變的現(xiàn)狀，眾多納稅人更加擔(dān)心自己所繳納的稅款是否已被各級(jí)部門單位違規(guī)花掉。

一位在地方事業(yè)單位工作的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“很多財(cái)政撥款是固定的，比如人員工資費(fèi)用，就不存在這個(gè)問題。而一些?？顚Ｓ玫呢?cái)政撥款則受到財(cái)政部門、審計(jì)部門等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，通常也不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模挪用或突擊消費(fèi)的情況?！?/p>

白景明在接受媒體采訪時(shí)說：“雖然12月份財(cái)政支出規(guī)模確實(shí)會(huì)大一些，但基本上都是經(jīng)預(yù)算安排且根據(jù)政策和實(shí)際需要執(zhí)行的支出，而且絕大部分資金是用于與人民群眾生活相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等方面。”

這個(gè)解釋固然權(quán)威，但過于模糊。施正文表示，公眾理應(yīng)知道財(cái)政費(fèi)用花在了什么地方，且這種關(guān)注不應(yīng)僅僅聚焦在“年底突擊花錢”上。正是因?yàn)橐恍┎块T單位大筆花錢“不透明”，才讓年底時(shí)段的開支成為眾矢之的。

中國人民大學(xué)財(cái)政與金融學(xué)院副院長趙錫軍認(rèn)為，納稅人應(yīng)當(dāng)有權(quán)利得知公共財(cái)政的使用情況，“但這些信息并沒有得到公開。如果公民想知道年底大量的支出可以去政府主管部門申請(qǐng)政務(wù)信息公開以滿足知情權(quán)。”他認(rèn)為，讓財(cái)政支出更加透明可以讓公眾更加了解“年底突擊花錢”的真實(shí)情況。