鐘毅 陳超 蔣夙慧

摘要：根據(jù)《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》，結(jié)合土地綜合整治項目實踐，本文對高標準基本農(nóng)田建設的相關問題進行了研究。認為項目建設必須充分尊重群眾意愿，著力解決突出性障礙因素，與地力提升和科技農(nóng)業(yè)推廣等措施相結(jié)合，聚合多渠道資金共同建設，以全面提高耕地質(zhì)量，充分發(fā)揮基本農(nóng)田建設在新農(nóng)村建設中的重要作用。

關鍵詞：基本農(nóng)田；土地整治

1 處理好推進“先進合理”與尊重農(nóng)民意愿的關系

在農(nóng)田整治實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)，群眾更多地傾向于沿襲現(xiàn)有的灌排體系和田間道路布局，不贊成新修溝渠道路，也反對廢除現(xiàn)有的溝渠道路，最終形成的規(guī)劃方案往往是將現(xiàn)有的溝渠道路建設標準提高，新修的線性工程很少，廢除的線性工程更少。高標準基本農(nóng)田建設需合理布局、科學規(guī)劃，需要在尊重現(xiàn)實的基礎上按照有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，便于規(guī)模集約化經(jīng)營的原則進行科學規(guī)劃，需對現(xiàn)有田塊的灌排道路設施重新進行組織，這就可能帶來基于綜合效益最優(yōu)的規(guī)劃方案和農(nóng)戶習慣的田間管理方式的矛盾。另外，項目建設后形成的良田因為基礎設施完善、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利會成為地方政府優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的示范區(qū)，如果不注意推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的方式方法，可能會產(chǎn)生盲目推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營和農(nóng)戶沿襲家庭承包經(jīng)營方式之間的矛盾、基于政府推動的耕作制度和基于農(nóng)戶個體偏好的耕種意愿的潛在沖突，不利于保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定。要避免這些潛在的沖突，在規(guī)劃設計方案制定環(huán)節(jié)，不能單方面地追求所謂的“先進合理”，一定要充分征求群眾的意愿，能夠讓群眾接受。在推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相關工作時，更要做好充分的解釋、宣傳等前期準備工作，先示范后推廣。如果是群眾心存疑慮、不理解、不接受的，應充分尊重群眾的意愿，允許其沿襲目前的田間管理、耕作經(jīng)營方式。

2 把有限的資金用于解決突出性障礙因素

根據(jù)《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》，4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田建設總投資約6000億元，平均每畝為1500元。影響耕地質(zhì)量提高的因素往往是多方面的，加之項目來之不易，群眾對于項目解決實際問題的期望也很高，但資金總是有限，不可能解決群眾提出的所有問題。根據(jù)筆者在基層多年的工作實踐來看，1500元/畝的投資標準與項目區(qū)民眾的期望將會有較大的差距。如何把有限的資金用好，提高群眾的滿意度，必須把工程著力點放到群眾最關心、需求最迫切、影響質(zhì)量提高的突出性障礙因素上去。

以2010年度湖南省環(huán)洞庭湖基本農(nóng)田建設重大工程漢壽縣坡頭鎮(zhèn)土地綜合整治項目為例，該項目共涉及到1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個村，同樣是平原地形、相對一致的區(qū)位條件，社會經(jīng)濟條件相當，都存在著現(xiàn)有溝渠道路建設標準不高、基礎設施不配套的問題，但不同的村突出性限制因素不同：如陳家灣村是迫切需要一個大功率的提水泵站，開辟新的水源，以解決原輸水渠道過長、輸水損失嚴重導致該村無水灌溉的問題；新旨村的突出障礙因素是長約3.5公里的對外聯(lián)系通道建設標準低、農(nóng)產(chǎn)品運輸不便的問題；園藝場需要解決的首要問題是排水不暢的問題；坡頭村需要解決的是由于地形導致灌排困難的問題，等等。項目的建設必須把握群眾最關心、需求最迫切、影響地力提高的突出性障礙因素，制定有針對性的規(guī)劃方案，解決主要問題，才能發(fā)揮出資金投放的最大功效，提高群眾的滿意度。

3 結(jié)合地力提升等措施，全面提高耕地質(zhì)量

根據(jù)《2004年新時期耕地保護與可持續(xù)發(fā)展指導全書》，我國耕地質(zhì)量不容樂觀。書中指出的問題直接涉及到土壤質(zhì)量的有：（1）土壤營養(yǎng)元素含量不均。全國有95％的耕地缺磷，23％的耕地缺鉀，14％的耕地磷鉀俱缺。（2）土壤沙化、鹽堿化程度逐年加重。全國土壤沙化面積已達15330萬公頃，占國土面積的15％；鹽堿化耕地面積為763萬公頃，占總耕地面積的8％。（3）耕地退化加劇。干旱、半干旱的地區(qū)已有40％耕地嚴重退化。高標準基本農(nóng)田建設工程內(nèi)容包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程和其他工程，側(cè)重于工程措施。這些措施能夠改變田塊形態(tài)，完善灌排道路和農(nóng)田防護設施，但難以提升土壤本身肥力。要全面提升耕地質(zhì)量，除了防風固沙、改善外圍環(huán)境，做好現(xiàn)有框架內(nèi)的工程外，還需多方面采取地力培肥措施。在工程實施后，與農(nóng)業(yè)部門緊密配合，實施測土配方施肥，減少過量的化肥投入，改變土壤營養(yǎng)元素含量不均的現(xiàn)象；實施有機質(zhì)提升計劃，增施有機肥，鼓勵種植綠肥；推廣保護性耕作和合理的耕作制度，避免不合理的耕作方法引起的土壤沙化、土地鹽堿化和耕地退化；加強耕地質(zhì)量監(jiān)測與預警機制研究，跟蹤耕地質(zhì)量變化，以及時采取有效手段。

4 與農(nóng)業(yè)科技推廣相結(jié)合，助推農(nóng)業(yè)發(fā)展

農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本出路在于科技，高標準基本農(nóng)田建設只有和農(nóng)業(yè)科技推廣結(jié)合起來才能使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得跨越式的發(fā)展。一方面，高標準基本農(nóng)田建設本身需提高科技含量，以建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為導向，根據(jù)設施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)機械化等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的要求來拓展和發(fā)展工程技術，加快和應用土地整治新材料、新技術、新工藝的研發(fā)和推廣；另一方面，將工程建設和農(nóng)業(yè)科技推廣結(jié)合起來，在項目區(qū)推廣良種良法、農(nóng)田節(jié)水、測土配方施肥、土壤有機質(zhì)提升、高效施藥等技術，充分挖掘資源、品種、技術和現(xiàn)代物質(zhì)裝備的促增產(chǎn)潛能，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，通過項目的示范作用，推動農(nóng)村科技的進步，助推農(nóng)業(yè)發(fā)展。

5 整合多部門力量，引導社會資金，共建社會主義新農(nóng)村

以項目為平臺聚合多部門資金不僅是彌補建設資金缺口、實現(xiàn)資金供需平衡的迫切需要，也是實現(xiàn)高標準基本農(nóng)田建設根本目的的需要。高標準基本農(nóng)田建設的基本目標是將質(zhì)量提高1—2個等級，但其根本目的還是要改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件和農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，促進新農(nóng)村建設。新農(nóng)村建設是一項系統(tǒng)工程，內(nèi)容廣泛，涉及到農(nóng)村生產(chǎn)生活的方方面面。完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施，提高耕地質(zhì)量等級不僅為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打下了堅實的物質(zhì)基礎，同時為加快區(qū)域新農(nóng)村建設提供了一個良好的機遇：在地方政府的統(tǒng)籌下，以高標準基本農(nóng)田建設為契機，整合涉農(nóng)部門資金，引導交通、水利、文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等部門有計劃、有次序地向項目區(qū)投入，合力改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境；吸引民間資本進入農(nóng)村，進行包括基本農(nóng)田建設在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)投資，形成政府引導、部門聯(lián)動、民間參與的局面，共同建設社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會突飛猛進式的發(fā)展。

6 加強工程管護，保證工程效益持續(xù)有效地發(fā)揮

工程管護是維持工程正常使用、達到預期使用年限的必要手段，也是實現(xiàn)資金投放效益和工程效益的必要措施。但是目前包括基本農(nóng)田建設在內(nèi)的土地整治工程普遍存在“重建輕管”的現(xiàn)象，項目實施后將土地和固定資產(chǎn)移交給項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會等管護主體后，整個工程就基本結(jié)束了；工程管護落實得怎么樣，修建的工程能否發(fā)揮預期的功能、達到設計的壽命年限，工程效益怎么樣等少有問津，無疑給發(fā)揮資金投放效益和工程效益打了大大的折扣。對于包括高標準基本農(nóng)田建設在內(nèi)的土地整治工程，國土部門必須要改變“重建輕管”的觀念，全面加強工程后期管護：嚴格界定不同工程的管護主體，做到責任明晰；明確工程產(chǎn)權歸屬，使受益人、所有人、管護人合一，充分調(diào)動群眾對于管護工作的積極性；重新審視當前管護經(jīng)費全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村來承擔的局面，考慮將部分費用納入財政預算；及時跟蹤工程管護實效，加強工程管護監(jiān)管。