斯日古楞 叢越君

摘要：由1997年中共中央、國務(wù)院11號文件引發(fā)的土地大整治工作，促使國家編委和原國家土地管理局下決心于1998年元月成立了土地整理中心，并陸續(xù)出臺系列土地開發(fā)整理項目暫行辦法、指導(dǎo)原則、技術(shù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等，而且在《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃2001—2010年》中就土地整理概念、職責(zé)、內(nèi)容、目標(biāo)、方法等進(jìn)行了確定，使土地整理工作步入規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的運行狀態(tài)中。隨著整理工作的深入和承擔(dān)責(zé)任的擴(kuò)大及眾多問題的出現(xiàn)，土地整理工作已不適應(yīng)《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》的需要。為此經(jīng)國家批準(zhǔn)2012年5月份國土資源部土地整理中心更名為國土資源部土地整治中心。雖然，名稱上從“整理”變?yōu)椤罢巍毕嗖盍艘粋€字，但是，實際工作的內(nèi)涵卻發(fā)生著巨大變化。本文就此變化談一下看法，希望有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：新時期 土地整理 經(jīng)營土地 認(rèn)識

2012年3月底國務(wù)院批準(zhǔn)頒布了《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》明確指出“十二五”期間，土地整治工作的任務(wù)和目標(biāo)是建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田；4月份國土資源部、財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》國土資發(fā)201263號文件；5月份土地整理中心更名為國土資源部土地整治中心；6月5日國土資源部徐紹史部長主持召開了第15次部長辦公會議，審議和研究關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治權(quán)屬管理的有關(guān)工作內(nèi)容，系列土地整治措施的緊密、統(tǒng)籌、規(guī)范部署讓我們看到“整治”的提出和確定是土地治理工作的又一次飛躍。其不僅是名稱上的變化，而且是認(rèn)識上、理念上的突破，更是土地管理工作內(nèi)容變革的契機(jī)開源。這一點土地整理工作15年的發(fā)展歷程告訴了我們，同時也迫使我們?nèi)テ肺丁罢怼睔v程進(jìn)展中種種“足跡”表象的味道，思考“土地整理工作”提升到“土地整治工作”的重大意義。為此，有必要通過了解土地整理工作的淵源、初衷、變化、不適宜及解決問題的迫切性，從中看到土地整治確立、確定的必然性和深遠(yuǎn)作用。

1.看歷程足跡 品工作職能

見于十六世紀(jì)歐洲法國、德國、俄國文件中的“土地整理”一詞，歷經(jīng)概念、項目實施等過程，于二十世紀(jì)初、中期才陸續(xù)立法成功并頒布實施。我國土地整理“行為”在商、周朝時期就開始了，現(xiàn)代整理工作影響巨大的是上世紀(jì)六十年代開展的“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運動。雖然，經(jīng)過十年特殊時期的停滯，但是，后期的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)方式出臺和城市工業(yè)改革的發(fā)展依然對土地整理工作沒有大的促動。期間雖然成立了國家土地管理局和頒布了《土地管理法》，但是，由于種種因素的制約土地整理工作起色不大。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，土地資源服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要成為“熱點”，并且出現(xiàn)大量亂占、濫用非法利用土地資源的現(xiàn)象且有蔓延趨勢。為此，1997年中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》的11號文件，俗稱“凍結(jié)令”開展土地利用整治工作。并且8月份經(jīng)研究同意成立國家土地整理中心機(jī)構(gòu)，開展土地資源整理工作。

隨著土地管理名稱及職能的擴(kuò)大和提升，土地整理工作陸續(xù)出臺系列整理辦法、措施、標(biāo)準(zhǔn)等，并在《國家投資土地開發(fā)整理項目實施暫行辦法》和《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》中，對土地整理概念進(jìn)行了明確。其是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積提高土地質(zhì)量和利用效益，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動。依整理暫行辦法來看，土地整理工作是國家對土地開發(fā)整理項目進(jìn)行投資的事業(yè)，為的是提高土地資源、資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會效益，更好地服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，促進(jìn)社會進(jìn)步和文明度提升。從《現(xiàn)代漢語規(guī)范詞典》中查看，“整理”是動詞，是指收拾使有條理。

2.慮事件緣由 會職能改進(jìn)

新興事業(yè)的土地整理工作，在十多年的發(fā)展中逐步使整理事業(yè)得到規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)、科學(xué)的建設(shè)，取得重大成果，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并被廣大百姓稱為“民心工程”、“造福工程”。但是，整理工作不僅是改善國民生活質(zhì)量的“福祉”和提高經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的“大蛋糕”，而且是滋生腐敗事件的“唐僧肉”。土地整理職能的確定，使得大量腐敗分子欲從項目整理國家投資中撈取個人利益，發(fā)生了一大批違法案件，具有影響的是2005年河北省望都縣高嶺鄉(xiāng)西陀村土地整理項目騙取國家專項資金案件、2008年媒體曝光的陜西省漢中市鎮(zhèn)巴縣土地整理項目實施中大面積農(nóng)田撂荒案、2009年河北省石家莊土地整治腐敗案等眾多案件。由此，在土地整理項目上引發(fā)了具體從業(yè)人員及專家學(xué)者對整理項目諸多問題的思考，如項目可行性研究內(nèi)容元素必須增加相關(guān)內(nèi)容的探討、項目前期地形圖測量指標(biāo)過低問題、項目工程質(zhì)量監(jiān)理較粗問題、項目實施中質(zhì)量管理問題、項目預(yù)算能否準(zhǔn)確的問題、項目規(guī)劃設(shè)計方案能否科學(xué)的問題、項目工程驗收如何確保質(zhì)量的問題、編制整理規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)問題、評價整理項目技術(shù)指標(biāo)效果問題、項目整理中如何保護(hù)各主體權(quán)益的問題等。

雖然，土地整理工作有一系列政策、措施、標(biāo)準(zhǔn)等作保證和規(guī)范，但是，現(xiàn)實中在項目整理上總是出現(xiàn)未按設(shè)計方案實施的、整理質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的、實際整理面積小于報驗數(shù)量的、項目結(jié)算過大的、農(nóng)民維權(quán)上訪等問題的發(fā)生。究其緣由：雖然有這樣那樣的原因，但是不可否認(rèn)的是土地整理工作的職能存在某些缺陷，而使上述問題經(jīng)常發(fā)生。作為社會主義公有制大基礎(chǔ)的土地資源、資產(chǎn)，急需改進(jìn)單純工作目標(biāo)的整理工作舊模式，建立起完善的符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的有效利用土地資源、資產(chǎn)的“經(jīng)營型”、“法制型”土地整治工作新模式。從“逐利”利用土地舊思維中“跳到”“呵護(hù)”經(jīng)營土地的新理念、行動上。《現(xiàn)代漢語規(guī)范詞典》中的“整治”注釋是治理和懲治，二層含義。

3.覽整治確定 思內(nèi)涵所在

隨著第一個《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》五年規(guī)劃的到期和第二個五年規(guī)劃的重新制定，土地資源如何治理成為國家和土地部門確定的重大課題。為此，2010年國務(wù)院、國土資源部、財政部等有關(guān)部門下發(fā)多個文件和活動對土地治理工作進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，如：國發(fā)201047號文件；5月19日國土資源部和財政部聯(lián)合啟動的河北、內(nèi)蒙古10省、區(qū)整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范協(xié)議簽字活動；國土資發(fā)2010年162號《關(guān)于開展土地整治規(guī)劃編制工作通知》文件等。在國家治理層面上也有信息反應(yīng)：2011年7月份，胡錦濤總書記在中共中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“要推進(jìn)農(nóng)村土地整治，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾、著力提高耕地質(zhì)量建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)”；同月，國務(wù)院總理溫家寶在第164次常務(wù)會議上強(qiáng)調(diào)：“要制定并實施全國土地整治規(guī)劃，加強(qiáng)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，力爭‘十二五期間再建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”；2012年3月5日溫家寶總理在《政府工作報告》中提出“加大土地開發(fā)整治復(fù)墾力度，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”；2012年3月底國務(wù)院批準(zhǔn)頒布了《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015）》。在土地系統(tǒng)和相關(guān)部門也有信息反應(yīng)：2012年4月份國土資源部、財政部聯(lián)合下發(fā)201263號文件；5月份整理機(jī)構(gòu)更名為國土資源部土地整治中心。

雖然，《全國土地整治規(guī)劃》上升到國家戰(zhàn)略層面的部署，并且提出：到2015年新建4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，耕地質(zhì)量平均提高1個等級，糧食畝產(chǎn)增加100公斤以上的目標(biāo)，但是，我們更要透過表面目標(biāo)看到“整治”確立、確定的深遠(yuǎn)及重大作用。土地整治的確立，改變了整理單一趨向工作目標(biāo)的舊思維而拓寬為整體、全局多途徑治理的新行動；土地整治的確定，打開了土地資源、資產(chǎn)轉(zhuǎn)變利用形式的“大門”，為探索社會主義公有制土地生產(chǎn)資料新利用指明了方向——持續(xù)性、良好性、保護(hù)性的“經(jīng)營式”土地利用，即經(jīng)營土地而非掠奪土地。經(jīng)營土地是土地資源、資產(chǎn)質(zhì)量的再提升，是土地使用價值和價值的再提高，是土地利用科學(xué)性、生物性的再提高，是人類認(rèn)識事物規(guī)律的再進(jìn)步，是科學(xué)發(fā)展觀的必然。土地整治就是經(jīng)營土地；就是對舊利用土地觀念的突破；就是對土地生產(chǎn)資料的科學(xué)技術(shù)再投入來提升中國特色社會主義國家經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的更大提高。其也是當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)政策的又一堅實擴(kuò)大內(nèi)需活動的舉措，是土地資源、資產(chǎn)拉動內(nèi)需的實實在在經(jīng)濟(jì)行動。我們更應(yīng)該看到土地整治是社會主義公有制兩種經(jīng)濟(jì)形式集體所有制經(jīng)濟(jì)的一次“準(zhǔn)”提升，是提升權(quán)屬屬性的一個很好途徑和手段，土地工作者應(yīng)有這種清醒的頭腦和素質(zhì)。不要被一些所謂整治后的道路、林、渠等基礎(chǔ)設(shè)施問題所困惑，而變?yōu)樘嵘w所有制土地的后期問題進(jìn)行探討！我們應(yīng)該站的高一點來看這些問題，基礎(chǔ)設(shè)施屬性的提升是集體所有制經(jīng)濟(jì)形式提高的開始。農(nóng)用地基礎(chǔ)設(shè)施提升權(quán)屬屬性到全民所有制資源和資產(chǎn)的權(quán)屬屬性層面來看、來管理是必需的，我們要時刻牢記社會主義公有制的最終經(jīng)濟(jì)形式是生產(chǎn)資料的全民所有制，集體所有制經(jīng)濟(jì)形式只是低級階段的過渡形式。土地整治工作的確定，啟動了經(jīng)濟(jì)形式逐步提升的“引擎”。因為我們幾十年的經(jīng)濟(jì)積累具備了這一必要條件，提升屬性大勢所趨，不可回避。不然，我們勢必被生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系桎梏困于原地而難以自拔。

4.結(jié)束語

土地整治工作是一項新興長久的大事業(yè)，需要從各個層面加以完備、完善，這是必然的。雖然，五年規(guī)劃具體了整治目標(biāo)，但是，可以看出是新事業(yè)啟動的基本安排，應(yīng)清醒地認(rèn)識這一點。我們更應(yīng)把握土地整治工作的歷史作用：其開啟了土地利用的新途徑、新理念、新形式、新認(rèn)知，為公有制社會主義國家土地經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了基本思路，也為當(dāng)代探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)打開了內(nèi)需經(jīng)濟(jì)建設(shè)的又一有效途徑，也為公有制經(jīng)濟(jì)形式的提升創(chuàng)造了契機(jī)。我們要高度重視土地整治工作，要從思想上、理論上、方法上有新認(rèn)識、新飛躍。