賴瓊琚

【摘要】收入分配是事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定的重大問題。政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的掌控者，擁有調(diào)節(jié)收入分配的制度工具，因而對(duì)調(diào)整收入分配格局有著不可推卸的職責(zé)。政府應(yīng)從初次分配、再分配和第三次分配三個(gè)層次入手，在構(gòu)建公平收入分配關(guān)系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。為此，必須科學(xué)定位政府在國(guó)民收入分配中的角色和功能，加快政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府行為。

【關(guān)鍵詞】政府公平收入分配初次分配再分配第三次分配

收入分配涉及切身利益的協(xié)調(diào)，是事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定的重大問題。我國(guó)收入分配不公、收入差距持續(xù)擴(kuò)大，既有市場(chǎng)的原因，又有政府的因素，因此政府必須在改革收入分配制度、構(gòu)建公平收入分配關(guān)系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

一 實(shí)現(xiàn)收入公平分配是政府的重要職責(zé)

社會(huì)公平是人類追求的價(jià)值目標(biāo)和行為導(dǎo)向。在收入分配領(lǐng)域中，公平是與效率相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，包括機(jī)會(huì)公平、過程公平和結(jié)果公平等內(nèi)容，核心是形成大體均衡、共享增長(zhǎng)的利益分配格局。由于政府掌管著利益分配的杠桿，因而縮小收入分配差距、調(diào)整收入分配格局是政府不可推卸的重要職責(zé)。

1．市場(chǎng)不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)收入的公平分配

市場(chǎng)雖然在資源配置中有效地發(fā)揮作用，但卻無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)公正的收入分配。因?yàn)槭袌?chǎng)再完善也只能按效率高低和貢獻(xiàn)大小的原則分配，它不能自動(dòng)保障“老弱病殘貧”者的基本生存權(quán)利和人格尊嚴(yán)，而且，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制必然產(chǎn)生貧者越貧富者越富的“馬太效應(yīng)”，這就是收入分配中的“市場(chǎng)失靈”。因此，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能，防止貧富懸殊和兩極分化，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，成為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)區(qū)別于傳統(tǒng)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要特征。

2．政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的掌控者和再分配主體

經(jīng)濟(jì)發(fā)展在數(shù)量上表現(xiàn)為社會(huì)產(chǎn)品的豐富和國(guó)民財(cái)富的增長(zhǎng)?，F(xiàn)代國(guó)家擁有獲取巨大社會(huì)財(cái)富的經(jīng)濟(jì)資源，政府可以通過礦產(chǎn)資源的開采許可和出讓土地使用權(quán)得到資源性收益；通過對(duì)能源、交通、通訊、供水、供電、金融、保險(xiǎn)等公共事業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)獲取經(jīng)營(yíng)性收入；通過國(guó)有資產(chǎn)出資人的身份獲取相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)性收益；政府還憑借著政治權(quán)力強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)貐⑴c國(guó)民收入分配，獲取大量的財(cái)政性收入?？梢?，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使政府掌握了越來(lái)越多的發(fā)展成果，這些成果集中通過公共財(cái)政收入體現(xiàn)出來(lái)。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量從最初的3645億元增加到2011年的47.15萬(wàn)億元；國(guó)家財(cái)政收入更是由最初的1132億元猛增到10.37萬(wàn)億元。政府掌控經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的目的并不是為了自身占有成果，而是為了更好地分配這些成果。所以，政府應(yīng)確立公平、合理、共享的分配原則，對(duì)其掌握的經(jīng)濟(jì)成果進(jìn)行再分配，這是政府義不容辭的職責(zé)。

3．政府擁有調(diào)節(jié)收入分配的制度工具

合理的收入分配制度是社會(huì)公平正義的重要體現(xiàn)。但社會(huì)公平不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生，它必須依托基本的制度安排和具體的政策制定。政府作為一國(guó)公共權(quán)力的代表，擁有任何經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人不可比擬的權(quán)威性和強(qiáng)制力，因此政府不僅具有維護(hù)社會(huì)公平分配的職責(zé)，而且也具備構(gòu)建公平收入分配關(guān)系的能力。政府應(yīng)強(qiáng)力介入收入分配領(lǐng)域，建立公開透明、公正合理的收入分配秩序，并運(yùn)用稅收政策、轉(zhuǎn)移支付政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、就業(yè)政策等一系列宏觀調(diào)控政策工具，為企業(yè)創(chuàng)造公平的社會(huì)環(huán)境消除社會(huì)特權(quán)；為社會(huì)成員營(yíng)造公平的機(jī)會(huì)扶持救助弱勢(shì)群體?？傊?，政府不僅要設(shè)法把社會(huì)財(cái)富這塊“蛋糕”做大，而且要通過合理的收入分配制度把“蛋糕”分好，讓全體人民共享改革發(fā)展的成果。

二 政府在構(gòu)建公平收入分配關(guān)系中的角色

當(dāng)前，我國(guó)的收入分配呈現(xiàn)出初次分配不合理，再分配力度不足，第三次分配缺位的格局，導(dǎo)致收入分配不公、收入差距擴(kuò)大，并成為影響社會(huì)和諧和穩(wěn)定的重要因素。因此，收入分配改革迫在眉睫。政府應(yīng)該從初次分配、再分配和第三次分配三個(gè)層次入手，理順收入分配關(guān)系，完善收入分配政策。

1．理順分配關(guān)系，促進(jìn)初次分配公平合理

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)民收入的初次分配基本上是通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素通過充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得相應(yīng)的報(bào)酬。但在我國(guó)的現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)政治體制尚不完善，相當(dāng)一部分的初次分配差距并不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引起優(yōu)勝劣汰的結(jié)果，如由二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)收入差距、由行政性壟斷導(dǎo)致的行業(yè)收入差距、由觀念和體制問題導(dǎo)致的地區(qū)性差距，以及由勞動(dòng)力流動(dòng)不暢導(dǎo)致的社會(huì)成員之間的收入差距等。因此，僅憑市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法保證初次分配的公平，政府必須積極作為。

首先，創(chuàng)建企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和社會(huì)成員平等獲取財(cái)富的機(jī)會(huì)。政府要實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，采取有效措施，消除不利于人口自由流動(dòng)的體制和政策障礙，把所有工作崗位向勞動(dòng)者平等開放，創(chuàng)造公平的就業(yè)機(jī)會(huì)；要建立公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，開放各行業(yè)部門，使各經(jīng)濟(jì)主體享有公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)；要加強(qiáng)收入分配的法制建設(shè)，重點(diǎn)打擊和取締非法收入，規(guī)范分配方式和分配秩序。

其次，著重提高居民收入和勞動(dòng)報(bào)酬的比重。我國(guó)的初次收入分配不公突出表現(xiàn)為兩個(gè)偏低：一是勞動(dòng)報(bào)酬在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重偏低。勞動(dòng)報(bào)酬總額占GDP的比重又稱分配率，是衡量國(guó)民收入初次分配公平與否的重要指標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，這一比例一般在54%～65%之間，美國(guó)更是高達(dá)70%。我國(guó)從1997～2007年的10年間，勞動(dòng)報(bào)酬占GDP的比重從53.4%下降到39.7%，“強(qiáng)資本、弱勞動(dòng)”的趨勢(shì)不斷強(qiáng)化，勞動(dòng)在各種生產(chǎn)要素中的地位不斷下降；二是居民收入在國(guó)民收入中的比重偏低。1997～2007年，我國(guó)居民收入增長(zhǎng)水平低于GDP的增長(zhǎng)速度，但政府財(cái)政收入占GDP的比重卻從10.95%升至20.57%，企業(yè)盈余也從21.23%升至31.29%，形成稅收侵蝕工資、利潤(rùn)侵蝕工資的格局。

勞動(dòng)者收入份額的持續(xù)走低是導(dǎo)致消費(fèi)需求難以有效增長(zhǎng)的根本原因，要改變初次分配不合理的局面，盡快實(shí)現(xiàn)兩個(gè)同

步，即居民收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)與勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步，政府必須積極作為。為此，一是要發(fā)揮政府對(duì)企業(yè)工資增長(zhǎng)機(jī)制的調(diào)控和指導(dǎo)作用，全面落實(shí)最低工資制度，適時(shí)提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)工會(huì)在工資談判中的作用，確立工資集體協(xié)商、共同決定和保障支付機(jī)制。二是要深化壟斷行業(yè)改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)的工資總額和工資水平的管理和調(diào)控，把企業(yè)高管與普通職工的收入差距控制在合理范圍內(nèi)；三是要加快戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)，創(chuàng)造公平的就業(yè)機(jī)會(huì)，把所有工作崗位向勞動(dòng)者平等開放，為加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)收入差距創(chuàng)造條件。

2．發(fā)揮政府在調(diào)節(jié)國(guó)民收入再分配中的主要職能

財(cái)政分配是政府干預(yù)收入分配、維護(hù)社會(huì)公平的基本手段。我國(guó)目前收入差距過大，很大程度是二次分配的調(diào)節(jié)力度不足，稅收制度不完善，政府公共服務(wù)供給不足，社會(huì)保障安全網(wǎng)不健全。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平分配和協(xié)調(diào)發(fā)展，必須強(qiáng)化政府對(duì)收入再分配的調(diào)節(jié)功能。

首先，加大稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度。稅收是政府實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入再分配最直接、最有效的工具。我國(guó)現(xiàn)有稅種不齊，結(jié)構(gòu)欠合理，實(shí)際操作中監(jiān)管不力，使得稅收“提低、擴(kuò)中、調(diào)高”的作用不明顯，甚至出現(xiàn)“逆調(diào)節(jié)”，產(chǎn)生稅負(fù)的不公平。因此必須加快稅收體制改革，建立和完善運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)二次分配的制度。要加快新一輪稅制改革，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，尤其是對(duì)有利于增加就業(yè)的大量小型微利企業(yè)減免稅費(fèi)，提高勞資雙方分配的財(cái)富比例，為中小企業(yè)提高工人工資創(chuàng)造條件。要進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制度，在2011年實(shí)施的新個(gè)稅法大幅減輕中低收入納稅群體負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，加強(qiáng)個(gè)人收入信息體系和個(gè)人信用體系建設(shè)，充分考慮家庭綜合稅負(fù)能力進(jìn)行計(jì)征。同時(shí)，還可適時(shí)開征物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、特別消費(fèi)稅等稅種，加大對(duì)高收入人群的調(diào)節(jié)力度。

其次，增加民生投入，完善社會(huì)保障。社會(huì)保障不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“安全網(wǎng)”和“減震器”，而且是政府調(diào)節(jié)收入再分配的重要手段。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入比重較高，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生支出比例偏低，致使社會(huì)保障覆蓋面小，保障水平低，居民有錢不敢用，因而消費(fèi)需求難以較快提高。2010年，中央財(cái)政支出中用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)三項(xiàng)支出占比為16.2%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。要改變這種狀況，政府必須加大財(cái)政支出中用于社會(huì)保障的比重，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)；完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，保證低收入群體的基本生活和應(yīng)有尊嚴(yán)；健全經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、廉租房等多層次的住房保障體系，切實(shí)解決城市低收入家庭和農(nóng)民工的住房困難。

最后，完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。轉(zhuǎn)移支付制度是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下調(diào)整中央政府和地方政府之間的財(cái)政分配關(guān)系、實(shí)現(xiàn)財(cái)力均衡的基本手段，是政府通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民收入水平的政策選擇。近年來(lái)中央加大了對(duì)貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，取得了一定成效。今后要進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高財(cái)政支出中用于農(nóng)村和落后地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼及轉(zhuǎn)移支付比例。政府要將主要精力和財(cái)力逐漸轉(zhuǎn)移到向全體公民提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來(lái)，促進(jìn)社會(huì)公共產(chǎn)品和基本服務(wù)均等化。

3．加大對(duì)第三次分配的扶持和監(jiān)督力度

依靠民間力量，以社會(huì)捐贈(zèng)為基礎(chǔ)的慈善事業(yè)，通過自愿性、無(wú)償性的慈善捐助，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配，滿足慈善受益人的需求，是政府社會(huì)保障體系的有效補(bǔ)充，因而被稱為第三次分配。由于歷史原因，我國(guó)政府在慈善事業(yè)發(fā)展中起著主導(dǎo)作用，特別是在重大災(zāi)難發(fā)生等非常形勢(shì)下，慈善成為政府應(yīng)付危機(jī)的重要管理手段，這在一定程度上推動(dòng)了慈善的發(fā)展。如2008年汶川地震發(fā)生，我國(guó)慈善捐款總量達(dá)1070億元，是2007年的3.5倍。但是政府主導(dǎo)慈善背離了慈善組織民間性、社會(huì)性的特征，慈善捐款容易變相成為政府稅收外收入，甚至衍生出慈善機(jī)構(gòu)官僚化、低效率、不透明以及硬性攤派等弊端，阻礙慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。所以在社會(huì)第三次分配中，政府必須嚴(yán)格界定自身的角色和功能，明確其不是慈善事業(yè)的直接組織者和參與者，而是扶持者、調(diào)控者和監(jiān)督者。

政府的主要職責(zé)是建立和完善社會(huì)捐贈(zèng)的法律、機(jī)制和環(huán)境，推動(dòng)慈善事業(yè)獨(dú)立化發(fā)展。首先，健全慈善法律法規(guī)，制定《慈善法》，規(guī)范慈善組織的組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)制度、活動(dòng)范圍和運(yùn)作形式，把社會(huì)慈善納入法制化軌道；其次，完善慈善稅收優(yōu)惠，全面落實(shí)自然人、法人或其他組織社會(huì)捐贈(zèng)的所得稅前扣除政策，使稅收優(yōu)惠助推慈善升溫；再次，加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)管，建立由政府、媒體、獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾四道防線組成的監(jiān)督審計(jì)機(jī)制，推進(jìn)慈善信息公開透明，提高慈善的公信度及社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)作；最后，加大宣傳力度，提高公眾的社會(huì)慈善意識(shí)，鼓勵(lì)和表彰在慈善中作出貢獻(xiàn)的企業(yè)和個(gè)人，在全社會(huì)營(yíng)造濃厚氛圍，調(diào)動(dòng)民間資金和廣大民眾積極參與慈善事業(yè)，使之真正成為社會(huì)第三次分配的主體。

三 構(gòu)建公平收入分配關(guān)系亟需對(duì)政府職能科學(xué)定位

推進(jìn)收入分配制度改革，構(gòu)建公平合理的收入分配關(guān)系，亟需加快政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)政府在國(guó)民收入分配格局中的角色和功能作出科學(xué)定位，規(guī)范政府行為，使政府正確行使各項(xiàng)職能，既不缺位，也不錯(cuò)位，更不越位。

1．探尋市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府干預(yù)的平衡點(diǎn)

在收入分配領(lǐng)域，完全依靠行政手段既無(wú)效率也不公平，只有引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)發(fā)揮政府的有效調(diào)控，才能實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要讓市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，因此在政府與市場(chǎng)的定位上，凡是市場(chǎng)能夠解決的，政府就不要干預(yù)。在初次分配中，政府不應(yīng)該直接干預(yù)企業(yè)內(nèi)部的自主分配，而應(yīng)完善立法和加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范收入分配秩序，降低市場(chǎng)交易成本，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系，使各種生產(chǎn)要素通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得各自的報(bào)酬；在第二次分配中，政府應(yīng)承擔(dān)更多的直接責(zé)任，通過稅收、社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付等手段對(duì)初次分配形成的過大的收入差距進(jìn)行調(diào)節(jié)，以維護(hù)社會(huì)公平；在第三次分配中，政府應(yīng)健全法制，優(yōu)化環(huán)境，加強(qiáng)監(jiān)管，推動(dòng)慈善獨(dú)立化、社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)作。

2．促使中央與地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配

過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)財(cái)政稅收收入總量較小，中央政府拿大頭可以集中有限的財(cái)力建設(shè)國(guó)家重大項(xiàng)目以及解決大事、難事、急事。1994年的分稅制改革從制度上確保了中央財(cái)政收入的增加。1995是年實(shí)施《預(yù)算法》的第一年，中央財(cái)政收入3845.13億元，至2010年已增至42470.52億元，比1995年增長(zhǎng)了11倍，而同期全國(guó)GDP增長(zhǎng)6.89倍，城鄉(xiāng)居民收入分別增長(zhǎng)4.91倍和3.75倍。但是，在中央政府財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，卻把基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等許多事權(quán)下放到地方政府，致使中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不相匹配。雖然中央財(cái)政也有一些轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼，但再分配過程的不規(guī)范容易滋生“跑部錢進(jìn)”、“層層截留”等腐敗現(xiàn)象。因此，應(yīng)調(diào)整財(cái)稅分成比例，增加地方政府所得，實(shí)現(xiàn)事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，使地方政府更好地解決民生問題，讓財(cái)政收入更多地還利于民。

3．加快政府自身的改革和轉(zhuǎn)型

收入分配制度改革不僅是分配政策的調(diào)整，更關(guān)系到公共政策和政府行為的基本取向。由于政府是分配政策的制定者和執(zhí)行者，掌握著調(diào)節(jié)分配的制度工具，因此要改變收入