吳姝幟

農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定是國(guó)家繁榮穩(wěn)定的基礎(chǔ)，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展全局性?！笆晃濉逼陂g，在一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策措施的強(qiáng)力推進(jìn)下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得長(zhǎng)足發(fā)展。但是，也出現(xiàn)了一些不可忽視且亟待解決的新問題。對(duì)此，有必要緊密結(jié)合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新特點(diǎn)，采取及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)之策，確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力逐年增強(qiáng)。糧食生產(chǎn)快速發(fā)展，單位面積產(chǎn)量大幅度提高，2004年以來我國(guó)糧食生產(chǎn)總量實(shí)現(xiàn)了“七連增”，2007-2010年連續(xù)4年超過5億噸，2010年產(chǎn)量創(chuàng)造了新的歷史記錄，達(dá)到5.46億噸，比2009年增長(zhǎng)2.9%，人均糧食占有量穩(wěn)定在800斤左右。同時(shí)，其他主要農(nóng)產(chǎn)品也穩(wěn)中有增，油料、糖、蔬菜、水果、肉類、禽蛋、奶類、水產(chǎn)品等農(nóng)產(chǎn)品健康發(fā)展，產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)。農(nóng)產(chǎn)品供給基本實(shí)現(xiàn)了由長(zhǎng)期短缺到供求基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變。

（二）農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有效利用?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比重由44.8%下降到38.1%，下降了6.7個(gè)百分點(diǎn)。2010年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.42億人。從第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)看，居住在城鎮(zhèn)的人口占總?cè)丝诘?9.68%，居住在鄉(xiāng)村的人口占50.32%。同2000年人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升了13.46個(gè)百分點(diǎn)，為城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展提供了所必須的勞動(dòng)力資源。

（三）農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入水平大幅提高。2010年，農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到5919元，比2005年增長(zhǎng)81.8%，扣除物價(jià)因素，年均實(shí)際增長(zhǎng)8.9%，連續(xù)6年超過6%，其中2010年實(shí)際增長(zhǎng)10.9%，比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際增速快3.1個(gè)百分點(diǎn)，是自1998年以來首次快于城鎮(zhèn)居民。

（四）農(nóng)村社會(huì)保障水平明顯提高。2010年末，全國(guó)已有5228.4萬農(nóng)村居民得到了政府最低生活保障， 2678個(gè)縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)到96.3%，列入國(guó)家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)10277萬人。大約1.4億的農(nóng)村中小學(xué)生享受了免除學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)的政策，1100萬名特困寄宿學(xué)生獲得生活補(bǔ)貼。

（五）農(nóng)民生活質(zhì)量明顯改善。“十一五”時(shí)期，國(guó)家累計(jì)投資1009億元實(shí)施農(nóng)村飲水解困和飲水安全工程，解決了2.1億農(nóng)村人口的飲水安全問題。全國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)“村村通”公路，81.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成農(nóng)村電網(wǎng)改造，98.7%的村通電，97.6%的村通電話，97.6%的村能接收電視節(jié)目。2010年，農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出4382元，比2005年增長(zhǎng)71.5%，年均增長(zhǎng)11.4%；反映消費(fèi)結(jié)構(gòu)和水平的農(nóng)村恩格爾系數(shù)由2005年的45.5%下降到2010年的41.1%。

二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題

（一）農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用水平較低。據(jù)中國(guó)農(nóng)科院有關(guān)專家估測(cè)，我國(guó)目前農(nóng)業(yè)科研的總體水平同世界先進(jìn)水平相比至少相差15-20年?？萍汲晒暙I(xiàn)率和農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率均不到40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家70%-80%的水平。同時(shí)，農(nóng)業(yè)科技推廣部門人力、財(cái)力分布失調(diào)，資源配置不合理客觀存在。另外，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，大量有文化、有知識(shí)的農(nóng)村年輕勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，降低了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的整體素質(zhì)，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化和農(nóng)村空心化的趨勢(shì)已現(xiàn)端倪。

（二）農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)因?yàn)?zāi)損失十分嚴(yán)重，僅2010年全國(guó)因?yàn)?zāi)損失糧食就高達(dá)1107億斤，這凸顯了我國(guó)農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力不足，農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面始終沒有得到根本性地改變。僅從耕地質(zhì)量看，我國(guó)目前中低產(chǎn)田占到總耕地面積的三分之二以上，優(yōu)質(zhì)耕地占比少，有效的灌溉面積僅占總耕地面積的46%。同時(shí)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障功能大大下降，農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)的能力十分有限。

（三）生產(chǎn)要素和生態(tài)環(huán)境問題凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1996年到2008年的12年時(shí)間，我國(guó)的耕地面積減少了1.25億畝，目前耕地總面積約18.26億畝，僅是世界人均水平的40%。農(nóng)業(yè)水資源短缺和利用粗放，主要灌區(qū)的渠系利用系數(shù)只有0.4-0.6，約有一半的水被浪費(fèi)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生態(tài)污染問題嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)資料顯示，全國(guó)每年應(yīng)用的化學(xué)農(nóng)藥以有效成份計(jì)達(dá)20萬噸，全國(guó)化肥施用量則已躍居世界第一位，平均每畝耕地施肥高達(dá)14公斤，不可避免地造成對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染。

（四）農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的調(diào)控能力弱化。由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的滯后性，“谷賤傷農(nóng)”、“菜賤傷農(nóng)”，以及欠收導(dǎo)致的“災(zāi)荒”、“天價(jià)菜”現(xiàn)象，放大了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給的不穩(wěn)定性，進(jìn)一步加大了國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的調(diào)控難度。同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)備數(shù)量和結(jié)構(gòu)不合理，使得儲(chǔ)備體系難以有效發(fā)揮平抑價(jià)格波動(dòng)的功能；加之農(nóng)業(yè)國(guó)際化程度的深入，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的影響越來越大，如國(guó)內(nèi)大豆行業(yè)及定價(jià)權(quán)幾乎被美國(guó)ADM、邦吉、嘉吉和法國(guó)路易達(dá)孚四大糧商所控制。

（五）少數(shù)地方農(nóng)民種糧的積極性下降。農(nóng)民收入渠道拓寬，形成種糧比較效益過低；農(nóng)資價(jià)格持續(xù)上漲，增加了農(nóng)民的種糧成本；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植風(fēng)險(xiǎn)加大。在上述方面因素影響下，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工或是棄農(nóng)經(jīng)商，在一些地方出現(xiàn)了將農(nóng)田改種其他經(jīng)濟(jì)作物甚至撂荒等現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)種植的廣種薄收、粗放經(jīng)營(yíng)特征也愈加明顯，與上世紀(jì)八十年代農(nóng)民精耕細(xì)作形成鮮明對(duì)比，農(nóng)民種糧積極性下降成為越來越突出的問題。

三、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)下的政策安排重點(diǎn)

（一）解決好“人往哪里去、轉(zhuǎn)移到哪里”的問題，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村中心集鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村中心集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。一是認(rèn)真做好城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，構(gòu)建布局合理、功能完善、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，完善公共服務(wù)功能，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)中心區(qū)聚集。二是強(qiáng)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)工業(yè)化進(jìn)程，努力擴(kuò)大城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量，培育發(fā)展并優(yōu)化城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、骨干龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，提高城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)。三是大力發(fā)展城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)領(lǐng)域。要依托城鎮(zhèn)發(fā)展面向城市和農(nóng)村的服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)各類資本在更廣泛的領(lǐng)域進(jìn)入科技教育、文化傳媒、鄉(xiāng)村旅游、金融保險(xiǎn)、社區(qū)服務(wù)、信息中介等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為城鎮(zhèn)職工再就業(yè)和農(nóng)村進(jìn)城人口提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。四是深化城鎮(zhèn)配套改革，創(chuàng)新體制和運(yùn)行機(jī)制。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作原則，建立多渠道、多元化的城建投資體制，在占補(bǔ)平衡的前提下開展遷村騰地和農(nóng)民集中居住，解決城鎮(zhèn)發(fā)展所需的土地問題。實(shí)行有利于勞動(dòng)力合理流動(dòng)的就業(yè)引導(dǎo)政策，積極引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和跨地流動(dòng)就業(yè)。同時(shí)，加快完善社會(huì)保障體系，加快城鎮(zhèn)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會(huì)保障體系建設(shè)，將進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

（二）創(chuàng)造有利于農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用的環(huán)境和基礎(chǔ)條件，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣應(yīng)用，提高農(nóng)業(yè)科技和現(xiàn)代化水平。一是改革農(nóng)業(yè)科技推廣體制，為創(chuàng)造現(xiàn)代高效的農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣體系提供制度保障。進(jìn)一步明確各級(jí)政府農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科研院所的作用。建立對(duì)農(nóng)業(yè)科技推廣部門的監(jiān)督與考核機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的運(yùn)行效率。二是增加對(duì)農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣的投入。提高農(nóng)業(yè)科技投資占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重，加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研、推廣的公共投資力度。三是加快先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的轉(zhuǎn)化和普及應(yīng)用效率。大力推廣節(jié)水型農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)，建設(shè)節(jié)水灌溉工程，建設(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)試驗(yàn)、示范、推廣、培訓(xùn)的綜合基地和示范工程。針對(duì)農(nóng)藥、化肥殘留污染，大力推廣測(cè)土配方施肥、按需施藥，降低農(nóng)藥、化肥施用量。針對(duì)農(nóng)作物病蟲害問題，要積極開展農(nóng)作物抗病蟲害治理研究和種子選育。四是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技教育與技術(shù)培訓(xùn)。由政府或農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門組織專家深入鄉(xiāng)村或田間地頭，為農(nóng)民講解農(nóng)作物種植和病蟲害防治科技知識(shí)，舉辦農(nóng)業(yè)技術(shù)講座，利用各類農(nóng)村媒體為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)科技信息等。

（三）更加鞏固農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力。一是發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)。建立起由政府主導(dǎo)、水行政主管部門牽頭的水利建設(shè)管理機(jī)制，足額落實(shí)公益性、準(zhǔn)公益性水利建設(shè)基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。二是建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，大幅度增加各級(jí)財(cái)政水利投資規(guī)模。切實(shí)用好從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，并在引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加信貸資金投放力度的同時(shí)，采取財(cái)政貼息、預(yù)算還本的方式，加大公共財(cái)政投入力度。三是加強(qiáng)水利建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，形成防洪減災(zāi)、水資源供給和水環(huán)境三大保障體系。發(fā)揮水利防汛抗旱作用，增強(qiáng)水旱災(zāi)害應(yīng)急管理能力。進(jìn)一步加快大江、大河堤防加固和河勢(shì)控制工程建設(shè)，實(shí)施主要支流堤防加固，加強(qiáng)大中型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固建設(shè)。特別是要關(guān)注農(nóng)村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和中低產(chǎn)田改造，并切實(shí)做好農(nóng)田排灌、土地整治、土壤改良、機(jī)耕道路建設(shè)工作。

（四）守住耕地資源底線，加強(qiáng)農(nóng)村水土資源的保護(hù)和管理，穩(wěn)定和提高糧食生產(chǎn)能力。一是實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守18億畝“紅線”。在現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中劃定永久性基本農(nóng)田，規(guī)定長(zhǎng)期不得占用。特別是要防止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的違法工業(yè)占地現(xiàn)象，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用耕地案件。二是實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。建立農(nóng)村土地利用標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)管理，深化土地有償使用制度改革，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，并建立節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)考核制度。三是加強(qiáng)土地整理和農(nóng)田綜合治理，優(yōu)化耕地布局和改良土壤質(zhì)量。針對(duì)農(nóng)田普遍存在的田塊分割細(xì)碎、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現(xiàn)象，通過土地綜合整理，改善土地利用狀況，充分挖掘土地資源潛力，提高集約化利用程度。同時(shí)，依靠科技進(jìn)步，鼓勵(lì)研究和推廣適合我國(guó)國(guó)情的節(jié)水灌溉技術(shù)，培育節(jié)水抗旱品種，推廣節(jié)水栽培技術(shù)，提高水資源利用率。

（五）將糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全上升為國(guó)家戰(zhàn)略，加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)糧商和國(guó)內(nèi)糧棉油市場(chǎng)管理，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力。一是保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性和正常利益。進(jìn)一步加大種糧直補(bǔ)力度，穩(wěn)定農(nóng)資價(jià)格，建立糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的合理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格處于合理區(qū)間。特別是要建立重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，確保產(chǎn)區(qū)在轉(zhuǎn)移支付中得利。同時(shí)，扶持國(guó)內(nèi)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)和加工企業(yè)，確保農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)有合理利潤(rùn)。再次基礎(chǔ)上，確保農(nóng)民的種植收益。二是掌握應(yīng)對(duì)跨國(guó)糧商和外資沖擊的主動(dòng)權(quán)。牢牢把握農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)加工流通領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素經(jīng)營(yíng)這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高外商進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品加工流通領(lǐng)域和種子經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的門檻，嚴(yán)格水稻、小麥等口糧加工產(chǎn)業(yè)和種業(yè)的外商準(zhǔn)入制度、速度與規(guī)模。三是加強(qiáng)政策調(diào)控力度。繼續(xù)維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步合理上升渠道，要建立完善的糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全預(yù)警系統(tǒng)，建立健全有效的市場(chǎng)信息反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的國(guó)家價(jià)格指導(dǎo)調(diào)控機(jī)制。特別是要統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)與國(guó)外“兩個(gè)市場(chǎng)，兩種資源”的關(guān)系，依據(jù)市場(chǎng)變化不斷調(diào)整調(diào)控政策，避免和減少農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)，保持國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)穩(wěn)定。尤其是針對(duì)棉花等“兩頭在外”的產(chǎn)品，通過進(jìn)口管理、儲(chǔ)備調(diào)節(jié)等措施保持，發(fā)揮調(diào)控穩(wěn)定供求和平抑價(jià)格波動(dòng)的功能。另外，還要充分利用農(nóng)產(chǎn)品新興消費(fèi)調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需，建立糧食、油脂向燃料乙醇、生物柴油等生物質(zhì)能源轉(zhuǎn)化的制度，從而避免在豐收年份谷賤傷農(nóng)和處理陳化糧油。