張繼勇

中國政府意識(shí)到問題的嚴(yán)重后，正逐步規(guī)范稀土開采和銷售。

美國總統(tǒng)奧巴馬在當(dāng)?shù)貢r(shí)間3月13日發(fā)表聲明，擬聯(lián)合歐盟和日本針對(duì)中國限制稀土出口向世界貿(mào)易組織（WTO）提出貿(mào)易訴訟。同時(shí)日本共同社指出，日美歐三方將就解除限制與中國展開磋商。如果問題得不到解決，將要求WTO成立專家組加以解決。3月13日，中國收到美國、歐盟、日本在世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制下提出的有關(guān)稀土、鎢、鉬的出口管理措施的磋商請(qǐng)求。

此次訴訟涉及的稀土、鎢、鉬均為稀有金屬，在冶金、機(jī)械、化工、航天等領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，屬于不可再生的珍貴資源，均被中國列入實(shí)行出口配額許可證管理的貨物。

商務(wù)部條約法律司負(fù)責(zé)人13日就此發(fā)表談話表示，中方政策目標(biāo)是為了保護(hù)資源和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，無意通過扭曲貿(mào)易的方式保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。

訴訟醞釀已久

據(jù)悉，全球已探明1億噸稀土儲(chǔ)量中，中國占36%，卻長期供應(yīng)全球90%以上稀土市場。而美國、俄羅斯、澳大利亞的稀土儲(chǔ)量分別占世界的13%、19%和5.4%。但受制于環(huán)境壓力，這3個(gè)國家2009年的稀土產(chǎn)量都為零。擁有豐富稀土資源的美國等西方國家，卻并不開采自己的稀土，而從中國大量進(jìn)口稀土。雖然歐盟日本對(duì)稀土需求很高，但通過低價(jià)購買，已儲(chǔ)備大量稀土資源。

美歐日將中國稀土出口政策訴至WTO，事實(shí)上是醞釀已久。

中國是稀土第一生產(chǎn)大國，因無序開發(fā)和競爭，前幾年稀土曾以“白菜價(jià)”大量賤賣出口。自2008年以來，為保護(hù)稀土資源和環(huán)境，中國實(shí)行了更為嚴(yán)格的管理制度，其中就包括實(shí)行嚴(yán)格的出口配額管理。之后在出口配額縮減和更為嚴(yán)格的國內(nèi)稀土整頓等共同作用下，稀土價(jià)格開始出現(xiàn)大幅上漲。

“美國、日本和歐盟等都在國際場合對(duì)我國稀土政策進(jìn)行施壓，主要就是指責(zé)我國用配額來限制稀土出口。”一位稀土行業(yè)的資深人士對(duì)記者說。

在輿論施壓不斷的同時(shí)，2009年6月23日，美歐將中國鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅共九種原材料出口政策訴至WTO，稱中國出口配額、出口關(guān)稅和其他價(jià)、量控制違反了中國入世的承諾。當(dāng)時(shí)，就有業(yè)內(nèi)人士提出擔(dān)心：這次的訴訟中雖然不涉及稀土產(chǎn)品，但是，歐美“投石問路”的舉動(dòng)得到WTO支持后，很有可能將下一個(gè)目標(biāo)鎖定稀土。

今年1月31日，WTO上訴機(jī)構(gòu)就原材料爭端案發(fā)布裁決報(bào)告，駁回中國基于環(huán)境保護(hù)或供應(yīng)短缺就初步裁定提出的上訴請(qǐng)求，終裁我國九種原材料出口限制違規(guī)。這一裁決無疑加劇了業(yè)內(nèi)的擔(dān)心，認(rèn)為這將成為稀土爭端案的參照范本。

“從九種原材料案終裁僅一個(gè)多月之后，美歐日就迅速發(fā)起對(duì)稀土的訴訟，就可以看出，稀土資源對(duì)于他們來說更加具有戰(zhàn)略意義?！鄙虅?wù)部研究院研究員白明表示，國家間對(duì)戰(zhàn)略性資源的博弈正在加深。此外，尤其要注意的是，貿(mào)易爭端已經(jīng)從“準(zhǔn)入”向“準(zhǔn)出”延伸。而在“準(zhǔn)出”爭端方面，我國經(jīng)驗(yàn)尚少，亟須從戰(zhàn)略布局的角度做好準(zhǔn)備。

中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院專家張維宸在采訪中指出，如果世界范圍內(nèi)的另外7成稀土儲(chǔ)量被啟用，完全能夠彌補(bǔ)中國行業(yè)整頓帶來的產(chǎn)量下降缺口，全球稀土供給仍將保持平穩(wěn)。

商務(wù)部發(fā)言人姚堅(jiān)表示：“為滿足國際市場對(duì)稀土的需求，多年來中國一直面臨環(huán)境和資源的壓力，努力保持了相當(dāng)數(shù)量的稀土出口。我們希望世界其他有稀土資源的國家進(jìn)一步開發(fā)其本國的稀土資源，向全球提供稀土。”

貿(mào)易爭端？還是貿(mào)易戰(zhàn)？

根據(jù)世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制相關(guān)規(guī)則，爭端各方需在60天內(nèi)進(jìn)行磋商，爭取消除分歧。如磋商失敗，提出要求一方可要求在世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制下成立專家組予以調(diào)查。一般來說，從正式提起訴訟到世貿(mào)組織專家組成立、發(fā)布初裁再到發(fā)布終裁，這個(gè)過程大約會(huì)持續(xù)2至3年。

世界貿(mào)易組織總干事帕斯卡爾·拉米近日在東京說，美歐日與中國圍繞稀土出口問題爭端的焦點(diǎn)是雙方對(duì)世貿(mào)規(guī)則和義務(wù)的不同解釋，并非某一方履不履行義務(wù)的問題。美歐日和中國在中國是否有限制稀土出口的權(quán)利問題上意見不一，這是基于對(duì)世貿(mào)相關(guān)規(guī)則的不同解釋。

拉米還表示，貿(mào)易爭端解決機(jī)制是世貿(mào)組織的重要財(cái)富，能有效防止貿(mào)易摩擦升級(jí)。他說，隨著全球貿(mào)易的擴(kuò)大，肯定會(huì)出現(xiàn)一定比例的貿(mào)易摩擦，而自從世貿(mào)組織的貿(mào)易爭端解決機(jī)制誕生以來，貿(mào)易爭端從來沒有發(fā)展到貿(mào)易戰(zhàn)的地步。

面對(duì)西方的訴訟，商務(wù)部條法司司長李成剛在接受媒體采訪時(shí)表示，中國實(shí)行的稀土出口配額等政策產(chǎn)生的主要影響是價(jià)格方面，而不是在出口數(shù)量方面。 可能貿(mào)易摩擦?xí)龆啵俏矣X得雙方應(yīng)該有這種智慧來駕馭這種局面，維持中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，穩(wěn)定朝前發(fā)展。

有專家分析，歐美之所以對(duì)中國稀土“窮追不舍”，一方面是出于國內(nèi)利益需要，以獲得穩(wěn)定的稀土供應(yīng)；另一方面，市場供求表現(xiàn)與歐美訴訟的矛盾之處表明，歐美并非只盯某一種資源在某一階段的市場，而是長遠(yuǎn)戰(zhàn)略布局，中國資源類產(chǎn)品正在陷入國際社會(huì)的深度博弈之中。

“美國帶頭發(fā)起訴訟的舉動(dòng)可以說是意料之中”，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院副院長屠新泉說，現(xiàn)在美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇仍然緩慢，今年又趕上大選年，此時(shí)挑起訴訟，有經(jīng)濟(jì)和政治雙重考慮。屠新泉還表示，稀土爭端案可以看作是歐美“投石問路”成功之后的舉動(dòng)。目前國內(nèi)應(yīng)訴的最大難點(diǎn)可能就在于例外條款的適用，因?yàn)榫欧N原材料案中世貿(mào)組織否決了中國援引環(huán)保例外條款的權(quán)利，而且從以往經(jīng)驗(yàn)來看，以例外條款取得勝訴的案例很少。但是總體來說，相比起原材料爭端案，由于我國已經(jīng)加強(qiáng)了對(duì)稀土在國內(nèi)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的管理，因此，符合“內(nèi)外對(duì)等”原則，勝算可能更大一些。

對(duì)此，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授龔柏華則表示，從訴訟請(qǐng)求來看，稀土爭端案與原材料案基本上是一樣的，因此，此前WTO對(duì)九種原材料爭端案的裁決無疑對(duì)中國不利，這也是歐美更加有底氣地提起稀土訴訟的重要原因。不過，他也指出，在案件具體的細(xì)節(jié)，比如國內(nèi)管理政策等方面還是有不同的，因此有可辯之處。此外，如果能在專家組成立之前，達(dá)成訴訟雙方政策磋商和解，也可以就此終止訴訟進(jìn)程。

政策推進(jìn) 稀土業(yè)迎來復(fù)興之路

“西方不是喜歡中國的稀土，而是喜歡中國廉價(jià)的稀土?！遍L期以來，西方把稀土看作是戰(zhàn)略資源，中國卻只把它看做是普通商品。

過去中國面對(duì)投入少，高回報(bào)的稀土資源，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，許多個(gè)人和企業(yè)私挖濫采、惡性競爭、各自為政，導(dǎo)致中國稀土行業(yè)一度陷入低迷。交易所得無法彌補(bǔ)稀土產(chǎn)地的環(huán)境損失，對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展弊大于利。稀土分離的化學(xué)過程產(chǎn)生大量污染物，對(duì)環(huán)境造成極大破壞。據(jù)稱，其中以稀土資源豐富的贛南為例，如果要對(duì)開采稀土等礦產(chǎn)破壞的土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，初步預(yù)計(jì)資金投入就將高達(dá)380億元以上。

中國政府意識(shí)到問題的嚴(yán)重后，正逐步開始規(guī)范稀土開采和銷售。鑒于稀土資源的稀缺性和對(duì)環(huán)境造成的嚴(yán)重污染，中國采取了一系列措施加強(qiáng)對(duì)稀有金屬的管理，包括對(duì)稀土開采、生產(chǎn)和加工進(jìn)行治理，相應(yīng)的管理不再采取單一的貿(mào)易政策，而是更多地通過產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保措施，全面地規(guī)范國內(nèi)的生產(chǎn)、消費(fèi)以及稀土出口，包括對(duì)出口進(jìn)行配額管理。

工業(yè)和信息化部部長苗圩3月11日表示，為了珍惜我國寶貴的稀土資源以及可持續(xù)利用，全國稀土企業(yè)將整合組建為兩三家大型企業(yè)，“整合方案并不一定按省來劃分”。他同時(shí)表示，整合方案目前并沒有時(shí)間表。

商務(wù)部公布了2012年第一批稀土出口配額。商務(wù)部外貿(mào)司負(fù)責(zé)人表示，截至2011年11月，中國累計(jì)出口稀土14750噸，僅占全年出口配額總量的49%，大量出口配額沒有使用。為了保障國際市場需求，保持稀土供應(yīng)的基本穩(wěn)定，2012年全年的出口配額總量將與2011年基本持平。

國土資源部信息中心研究員劉樹臣認(rèn)為，我國應(yīng)加快實(shí)施優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的儲(chǔ)備政策，通過開發(fā)高附加值產(chǎn)品，從根本上提高資源利用率和使用價(jià)值，改變我國長期出口稀土初級(jí)產(chǎn)品的現(xiàn)狀。