劉振國

日前，國土資源部以第53號部令發(fā)布《閑置土地處置辦法》，并于7月1日起施行。《辦法》就閑置土地處置相關(guān)熱點、焦點、難點問題明確了政策界限和要求，為加快盤活利用閑置土地、促進節(jié)約集約用地提供了重要法律支撐。

國土資源部1999年發(fā)布實施了5號令《閑置土地處置辦法》，這次修訂基于哪些考慮?

王守智：近年來我國經(jīng)濟快速發(fā)展，土地管理形勢發(fā)生了較大變化。1999年的5號令在執(zhí)行過程中遇到一些新的情況和問題，主要表現(xiàn)為：閑置土地處置涉及當(dāng)事人重大財產(chǎn)權(quán)益，但現(xiàn)行處理方式缺少與當(dāng)事人協(xié)商環(huán)節(jié)，處置難度較大;閑置土地的認定標(biāo)準、處置主體等缺乏處置程序性規(guī)定，需要進一步明晰;因政府原因?qū)е碌拈e置土地占了較大比例，需要妥善處置盤活利用等。

2008年，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》，對嚴格閑置土地處置提出了明確要求;2011年，胡錦濤總書記在中共中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要切實推行最嚴格的節(jié)約用地制度。根據(jù)中央精神，國土資源部對5號令進行了全面修訂和完善，再次以部令發(fā)布實施。

從指導(dǎo)原則來說，這次修訂有哪些特點?

王守智：主要堅持三項基本原則：一是堅持依法從嚴和權(quán)益保障原則。強調(diào)對閑置土地財產(chǎn)權(quán)處置的相關(guān)政策設(shè)計，要有明確的法律依據(jù)，處置主體、程序、方式必須與5號令頒布以來相關(guān)法律法規(guī)及政策的最新要求相銜接，并在處置過程中充分體現(xiàn)土地權(quán)利人的利益訴求和權(quán)益保障。二是堅持以用為先和懲防并重原則。在符合制度規(guī)定的前提下，制定靈活的處置政策，建立積極的預(yù)防機制和相應(yīng)的懲戒措施，促進已有閑置土地的盤活利用，盡量避免產(chǎn)生新的閑置土地。三是堅持適用可行和操作具體原則。突出發(fā)揮協(xié)商處置和依法處理的作用，進一步明確處置程序。

從管理上來說，閑置土地應(yīng)重在預(yù)防和監(jiān)管，盡量避免新的閑置土地產(chǎn)生。

王守智：不錯。閑置土地處置重在預(yù)防，這次修訂進一步健全完善了相關(guān)制度。

《辦法》明確要求土地出讓必須是“凈地”、禁止“毛地”出讓，這就避免了因拆遷等原因造成的土地閑置。規(guī)定市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)是土地權(quán)利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經(jīng)濟糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)必需的基本條件。

《辦法》明確了出讓合同和劃撥決定書應(yīng)當(dāng)約定開工、竣工時間和違約責(zé)任，強化違約責(zé)任對土地使用者和政府雙方的約束，促進土地及時開發(fā)利用；明確了國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書應(yīng)當(dāng)就項目動工開發(fā)、竣工時間和違約責(zé)任等作出明確約定、規(guī)定；約定、規(guī)定動工開發(fā)時間應(yīng)當(dāng)綜合考慮辦理動工開發(fā)所需相關(guān)手續(xù)的時限規(guī)定和實際情況，為動工開發(fā)預(yù)留合理時間；因特殊情況，未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發(fā)日期等。

《辦法》強化了上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門的監(jiān)管措施。規(guī)定省級以上國土資源主管部門對閑置土地情況嚴重的地區(qū)，可在土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)等方面采取限制新增加建設(shè)用地等措施。

關(guān)于“什么是閑置土地”，過去業(yè)界曾有爭議，這次《辦法》如何認定？

王守智：閑置土地的認定標(biāo)準更加清晰，操作性更強。

過去，5號令在執(zhí)行過程中，由于沒有“動工”狀態(tài)的具體標(biāo)準，管理者經(jīng)常遇到用地者以“圍墻”為動工標(biāo)志的現(xiàn)象，不利于閑置土地的認定和處置。另外，開發(fā)建設(shè)面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積1/3或已投資額不足25%的計算標(biāo)準也不清晰，閑置認定的難度很大。

這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，其中，“動工開發(fā)”定義為依法取得施工許可證后，區(qū)分需挖深基坑的項目、使用樁基的項目和其他項目，分別確定標(biāo)準；“已投資額、總投資額”均不含土地價款和相關(guān)稅費。

《辦法》特別強調(diào)閑置土地處置的一些程序，比如調(diào)查認定、組織聽證等。這些規(guī)定有哪些作用？

王守智：程序更加完善，有利于保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。

原來的5號令，規(guī)定的程序相對簡略。這次修訂作了補充完善：一是增加了閑置土地認定的環(huán)節(jié)和方式，要求在確定土地閑置的事實、依據(jù)以及閑置原因的基礎(chǔ)上作出認定結(jié)論；二是完善了征繳土地閑置費和無償收回土地使用權(quán)的程序，明確了收費和收回的批準權(quán)限在政府，國土資源主管部門具體執(zhí)行，并細化了具體的啟動和操作程序；三是明確了土地使用者申請聽證和復(fù)議、訴訟的權(quán)利。

以往因政府原因造成土地閑置的情況比較多，這次修訂有哪些具體規(guī)定？

王守智：主要是區(qū)分閑置土地處置方式，強化政府原因?qū)е峦恋亻e置的責(zé)任。

一是細化了因政府原因造成動工開發(fā)延遲的情形，區(qū)分政府原因和企業(yè)原因，特別是明確了政府不按期交地、修改規(guī)劃、政策調(diào)整、處置信訪事件、軍事管制、文物保護等因政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，對此采取協(xié)商方式處置。二是強調(diào)政府與土地使用權(quán)人在民事合同關(guān)系中的平等地位，規(guī)定對因政府原因造成閑置土地，應(yīng)由政府或者政府有關(guān)部門承擔(dān)違約責(zé)任，加強監(jiān)管。三是增設(shè)了國土資源主管部門在閑置土地日常監(jiān)管和調(diào)查處置中的法律責(zé)任，強化行政和刑事責(zé)任約束，確保相關(guān)監(jiān)管措施的落實。

在促進閑置土地有效利用上，《辦法》明確了哪些措施？

王守智：我們采取各種政策措施，促進閑置土地有效利用。比如，《辦法》對因政府原因?qū)е碌拈e置土地的處置上，在依法依規(guī)的前提下，采取更加靈活和更加符合實際的措施，包括明確延長動工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途和規(guī)劃條件、安排臨時使用、協(xié)議有償收回、置換土地等多種處置方式，強化了對土地權(quán)利人的保護，增強了該類情況處置措施的可行性，促進土地的節(jié)約集約利用。

另外，為促進閑置土地的有效利用，還采取了一些新的政策措施。一是明確了土地使用權(quán)人開發(fā)進度報告制度，要求其及時向監(jiān)管部門報告項目動工開發(fā)、開發(fā)進度、竣工等情況；二是在用地申請和閑置土地登記等方面加強對閑置土地的控制，增強對土地使用權(quán)人違規(guī)閑置土地的威懾力；三是在融資等方面加強與相關(guān)監(jiān)管部門的聯(lián)動，促進土地使用權(quán)盤活利用閑置土地；四是建立閑置土地處置備案制度，要求地方處置閑置土地必須備案，促進地方顯化和利用存量閑置土地。

（摘自《中國國土資源報》）