周鵬程

摘 要：現(xiàn)階段農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不平衡，這就迫切需要改變現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制。變管理為服務(wù)，這對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)具有很深刻的意義。而對(duì)于農(nóng)民而言，他們最需要的莫過于公共產(chǎn)品也可以說是對(duì)農(nóng)業(yè)有益的產(chǎn)品和服務(wù)。在這方面，湖北省做出了有益的嘗試。湖北省委、省政府從2003 年6 月起在全省選擇七個(gè)縣（市、區(qū)） 進(jìn)行試點(diǎn)，2006 年在全省全面推廣，在1 068個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起了以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以政府為主體、以滿足農(nóng)民需要為目的的“以錢養(yǎng)事”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機(jī)制。

關(guān)鍵詞：以錢養(yǎng)事；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給；財(cái)政

中圖分類號(hào)：F287.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）08-0060-02

一、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀和問題

（一）現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品總量不足

從理論上講，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，隨著國家財(cái)力的增長(zhǎng)，財(cái)政對(duì)于農(nóng)業(yè)支出的比例也應(yīng)該增加。但是我國實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策，致使近年來我國對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的投資始終偏低，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足，供給總量普遍得不到滿足，這就對(duì)于農(nóng)村的生產(chǎn)和發(fā)展造成了消極的影響。第一，人們最基本的生產(chǎn)和生活的公共產(chǎn)品比較匱乏，如自來水不能常年使用、電壓不穩(wěn)、水利灌溉不足等。第二，在能夠促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足，如農(nóng)村教育問題、環(huán)境問題和醫(yī)保問題等。農(nóng)村教育供給不足，學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施和教師質(zhì)量得不到保障，對(duì)提高你們素質(zhì)和農(nóng)村文化水平不利。更有一些地方政府為了短期利益，引進(jìn)高污染的企業(yè)，使得農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。而農(nóng)村醫(yī)療保障普遍缺乏，農(nóng)民是最大的醫(yī)療自費(fèi)群體，而高昂的醫(yī)療費(fèi)用所導(dǎo)致的因病返貧的現(xiàn)象越來越多。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)失衡

這主要是因?yàn)楝F(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品體制對(duì)需求的變化適應(yīng)性不強(qiáng)，突出表現(xiàn)就是供需脫節(jié)、供過于求和供不應(yīng)求的現(xiàn)象都存在。這種現(xiàn)象的主要原因是我國長(zhǎng)久以來形成的自上而下的供給制度所形成。政府在農(nóng)村較少需要的非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給量很大，而在農(nóng)民急需的公共衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)品的供給缺很少。其中原因除了基層政府財(cái)政資金不足，另外，就是這些公共產(chǎn)品見效慢，建設(shè)周期長(zhǎng)，不能使地方政府的政績(jī)?cè)诙虝r(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)出來，因此，就使地方政府領(lǐng)導(dǎo)失去了對(duì)此類公共產(chǎn)品的建設(shè)動(dòng)力。他們往往會(huì)選擇那些見效快并且關(guān)系政治利益的公共產(chǎn)品，丟棄長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品。而這些易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目不僅沒有提高農(nóng)民的生活水平，還浪費(fèi)了大量的公共資源。

正是基于農(nóng)村形勢(shì)的嚴(yán)峻，湖北省開展了“以錢養(yǎng)事”農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機(jī)制的的大膽創(chuàng)新。以加強(qiáng)農(nóng)村公益服務(wù)為目的，大膽創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制，在單位轉(zhuǎn)變性質(zhì)、人員轉(zhuǎn)變身份、實(shí)現(xiàn)全員養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，加大財(cái)政投入力度，實(shí)行政府采購，花錢購買農(nóng)村公益服務(wù)。

二、“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制中存在的缺陷和不足

在此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)可謂是大刀闊斧，而縣級(jí)卻幾乎按兵不動(dòng) ，這就制約了改革的縱深推進(jìn)。因?yàn)椤吧舷峦瑯?gòu)”是官僚制一大弊病 ，上面的組織和部門會(huì)對(duì)下面形成一種同構(gòu)化的場(chǎng)域壓力。如果縣級(jí)部門設(shè)置了與省級(jí)同樣的事業(yè)單位 ，那么縣級(jí)部門也一定會(huì)千方百計(jì)要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置與自己對(duì)口的部門。因?yàn)閴毫π腕w制之下的事權(quán)是逐級(jí)下沉的 ，既然下面還有可以甩包袱的地方 ，縣級(jí)部門就遲早會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上為自己找一只“腳”。因此，欲防止改革的反復(fù)和回潮，就必須將縣級(jí)事業(yè)單位改革作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的重要配套措施。另外，縣、鄉(xiāng)事業(yè)單位改革的非均衡性也會(huì)引起鄉(xiāng)級(jí)轉(zhuǎn)制人員心理的不平衡，制約改革的進(jìn)一步推進(jìn)。

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化有待提高

第一，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)組織較少，公共服務(wù)的供給主體單一，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。大部分的公共服務(wù)還是又政府來提供，沒有發(fā)揮出市場(chǎng)應(yīng)有的作用來，還可能導(dǎo)致“以錢養(yǎng)事”新制度的發(fā)揮。第二 ，農(nóng)村公共服務(wù)的供給和購買仍然局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃內(nèi)部 ，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至跨縣域的農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)體系尚未建立起來。從目前咸安的公共服務(wù)市場(chǎng)來看，仍然具有強(qiáng)烈的封閉性和排他性。公共服務(wù)的供給和購買不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外更廣闊的區(qū)域進(jìn)行，這就嚴(yán)重地制約著市場(chǎng)在配置資源要素中的主體地位，進(jìn)而極大地影響著公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和效益。第三，農(nóng)村公共服務(wù)的“價(jià)格”基本上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定，反映市場(chǎng)供需狀況的價(jià)格杠杠沒有充分發(fā)揮作用。第四 ，公共服務(wù)的招標(biāo)、監(jiān)管過程難免受到“人情”“關(guān)系”的影響，“公正、公開、公平”的市場(chǎng)精神有待培育。目前的農(nóng)村服務(wù)人員大多來源于原來的“七站八所”，他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部原本是同事關(guān)系，不可能采行純粹的市場(chǎng)化規(guī)則，況且，在改革的初期，政府也有責(zé)任或道義照顧這些人的合理利益。

（二）農(nóng)民對(duì)于公共產(chǎn)品需求的表達(dá)和參與還不完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)著農(nóng)村公共服務(wù)的運(yùn)作，由于缺少農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，它不可能充分回應(yīng)農(nóng)民的真實(shí)需要。農(nóng)民在公共服務(wù)的立項(xiàng)、招標(biāo)、考評(píng)方面的參與度很低，很少有話語權(quán)。政府代替農(nóng)民做主，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下全能式政府高度集權(quán)運(yùn)作邏輯的延續(xù)。

三、進(jìn)一步完善“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制的措施

（一）上下聯(lián)動(dòng)以推進(jìn)行政管理體制的綜合改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革絕不是僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己的力量和決心就能夠完成的，此次改革涉及從中央到地方各部門的權(quán)力和利益，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革必須上下聯(lián)動(dòng)、綜合改革。縣一級(jí)部門作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的直接上級(jí)，會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門產(chǎn)生同構(gòu)化的組織場(chǎng)域壓力，因此，有必要使一些縣級(jí)事業(yè)單位部門徹底轉(zhuǎn)制。

（二）促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化發(fā)展

在現(xiàn)階段，政府基于社會(huì)穩(wěn)定的考慮，可能會(huì)考慮到被改革者的利益，暫時(shí)不會(huì)主動(dòng)培育很多的市場(chǎng)服務(wù)主體。但是，政府至少應(yīng)該保證公共服務(wù)的市場(chǎng)是開放的，也就是不能夠限制民間公共市場(chǎng)服務(wù)主體的進(jìn)入。只要確實(shí)是農(nóng)民所需要的公共服務(wù)，而服務(wù)報(bào)酬又具有一定的吸引力 ，那么自然會(huì)吸引很多市場(chǎng)服務(wù)主體的進(jìn)入，這只不過是個(gè)時(shí)間的問題。

（三）增強(qiáng)農(nóng)民的參與興趣，建設(shè)以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的新機(jī)制

首先，建構(gòu)一個(gè)程序規(guī)范、科學(xué)公正、廣泛參與的公共需求表達(dá)和協(xié)商機(jī)制，通過民主的表達(dá)機(jī)制決定農(nóng)民普遍的、真實(shí)的公共需要。同時(shí)，也可以充分發(fā)揮社會(huì)中介組織、行業(yè)組織和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的協(xié)同作用，以將農(nóng)民的真實(shí)需要及時(shí)、準(zhǔn)確地吸納到農(nóng)村公共服務(wù)供給的決策之中來。

其次，完善農(nóng)民在公共服務(wù)的立項(xiàng)、招標(biāo)、考評(píng)方面的參與機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制.在自上而下的監(jiān)督、考核的壓力型體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)的運(yùn)作過程之中缺乏內(nèi)在、持續(xù)的動(dòng)力。由于壓力型行政體制的間歇性和反復(fù)性，一旦上級(jí)監(jiān)督和考核的壓力小了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)缺乏提供公共服務(wù)的動(dòng)力。因此，有必要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建構(gòu)一個(gè)自下而上的穩(wěn)定壓力機(jī)制，使下面的民眾能夠有效地監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以不斷提高公共服務(wù)運(yùn)作的水平。相對(duì)于自上而下壓力型體制的間歇性和反復(fù)性，農(nóng)民的監(jiān)督更具有持久性和穩(wěn)定性，這是因?yàn)楣卜?wù)的質(zhì)量與每個(gè)農(nóng)民的切身利益直接相關(guān)，農(nóng)民有動(dòng)力、有積極性對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府持續(xù)地施加壓力。具體而言，就是要健全農(nóng)民在公共服務(wù)的立項(xiàng)、招標(biāo)、考評(píng)方面的參與機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，讓農(nóng)民在公共服務(wù)的運(yùn)作過程之中有表達(dá)自己需要和服務(wù)意見的話語權(quán) ，形成自下而上的問責(zé)機(jī)制。

為了解決三農(nóng)問題所帶來的問題，為了科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，國家 “以工補(bǔ)農(nóng)，以城支農(nóng)” 及其社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步由管治、汲取轉(zhuǎn)向服務(wù)。這迫切需要改革既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位體制，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制。湖北省的 “以錢養(yǎng)事” 改革正是對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制改革的大膽嘗試，并取得了一定的成績(jī)。但同時(shí)也存在著諸多問題?？偨Y(jié)其改革經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)其改革不足、提出后續(xù)改革對(duì)策，對(duì)全國其他地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革亦有一定的啟發(fā)意義。

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Research on the rural public product supply with the new mechanism of Yi Qian Yang Shi in Hubei Province

ZHOU Peng-cheng

（Economy and management school,Xiaogan college,Xiaogan 432000,China）

Abstract：Serious imbalance of rural public product supply at this stage, there is an urgent need to change the functions of the existing institutions in villages and towns, the construction of rural public service system in the development of the Socialist market economy. Change management as a service, this is of profound significance for the construction of new countryside. For farmers, they most need is public goods can also be said to be good for agricultural products and services. In this respect, made a useful attempt of Hubei province. Hubei provincial party Committee and the provincial government since June 2003 in the province's selection of seven counties (cities and districts) for pilot, 2006 comprehensive promotion in the province, at 1 townships established to market-oriented, as the main body of the Government, to meet the needs of farmers for the purpose of "money matters" of the new mechanism of rural public product supply

Key words:Yi Qian Yang Shi; rural public product; supply;finance[責(zé)任編輯 柯 黎]