案情簡介

2006年，顏某等11戶經(jīng)與王某協(xié)商，在王某取得的一塊國有土地上（該國有土地使用權(quán)證上權(quán)利所有人為王某）合資建房并向王某支付了相應(yīng)費(fèi)用，房屋建成后，王某及顏某等11戶依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定向市人民政府提交土地登記申請(qǐng)，2007年1月，某市人民政府為王某、顏某等11戶頒發(fā)了14本國有土地使用權(quán)證。2010年5月，劉某向該市國土局提交了一份《申訴狀》，稱該國有土地使用權(quán)為其與王某共有，而辦證時(shí)未取得其同意并提交了其同王某簽訂的《國有土地使用權(quán)共同共有協(xié)議》及支付相關(guān)價(jià)款的證明，因此要求市國土資源局撤銷頒發(fā)給顏某等11戶的土地使用權(quán)證。

2010年12月，市國土局作出X國土資函【2010】000A號(hào)《關(guān)于撤銷國有土地使用證的告知函》，告知顏某等11戶擬撤銷國有土地使用權(quán)證。2011年1月，顏某等人向市國土局提交了《請(qǐng)求撤銷的報(bào)告》。2011年3月，該市人民政府法制辦對(duì)市國土局作出《關(guān)于對(duì)市國土局撤銷顏某等12戶國有土地使用證問題的整改函告》。2011年5月，市國土局向王某、顏某等11戶作出《關(guān)于收回X國土資函【2010】000A號(hào)的通知》。2011年8月，市國土局向劉某作出X國土資函【2011】000B號(hào)《關(guān)于不予撤銷顏某等戶的國有土地使用證決定》。劉某不服，于2011年11月向省國土廳提起行政復(fù)議，省國土廳依法予以受理，經(jīng)審理查明根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，維持市國土局作出的X國土資函【2011】000B號(hào)《關(guān)于不予撤銷顏某等戶的國有土地使用證決定》。

案情評(píng)析

本案看似復(fù)雜，實(shí)則簡單，只需理順兩個(gè)法律關(guān)系即可：

其一，市國土局沒有撤銷市政府頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證的法定職權(quán)。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十一條、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第五條的規(guī)定，王某及顏某等11戶的國有土地使用權(quán)證的登記發(fā)證機(jī)關(guān)為市人民政府，市國土局無權(quán)撤銷市人民政府作出的土地登記行為。

其二，土地權(quán)利經(jīng)登記生效。

無論劉某與王某之間是否簽訂并履行《國有土地使用權(quán)共同共有協(xié)議》，該國有土地使用權(quán)證上權(quán)利所有人為王某，根據(jù)《土地登記辦法》（中華人民共和國國土資源部令第40號(hào)）第十六條、《中華人民共和國物權(quán)法》第六條、第九條的規(guī)定，土地使用權(quán)登記是土地物權(quán)變動(dòng)的要件，土地權(quán)利經(jīng)登記生效。王某、顏某等11戶向市人民政府提交土地登記申請(qǐng)時(shí)該土地使用權(quán)利人是王某，因此市政府依王某、顏某等11戶的申請(qǐng)辦理相關(guān)的土地登記并無不當(dāng)。而劉某與王某的協(xié)議雖成立但因其未依法辦理相關(guān)的土地權(quán)利變更登記，因此并不影響后續(xù)的登記行為，至于劉某與王某的糾紛，此時(shí)顯然只是劉某與王某之間的民事爭議，并不能影響行政機(jī)關(guān)的行政行為。

思考探索

本案爭議的最主要原因是沒有理清相應(yīng)的法律關(guān)系，市國土資源局在一面對(duì)人民群眾的投訴時(shí)，在未理清相應(yīng)的法律關(guān)系的情況下即擬改變具體行政行為，從而導(dǎo)致矛盾激化而引發(fā)糾紛。政府部門屬于行使國家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，所進(jìn)行的行政行為也是具有社會(huì)公信力的。理論上，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有被推定為合法而要求所有機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人予以尊重的法律效力，除非經(jīng)法定程序予以撤銷或變更，其實(shí)質(zhì)目的在于保障行政目的的早日實(shí)現(xiàn)和行政法律關(guān)系的安定性。

因此這要求我們?cè)趯?duì)外作出具體行政行為時(shí)必須慎重穩(wěn)妥，在作出相應(yīng)的行政行為時(shí)必須理清法律關(guān)系，嚴(yán)格依法依規(guī)依程序辦事，以免引起不必要的矛盾爭議。同時(shí)值得注意的是，行政機(jī)關(guān)在受理相關(guān)的行政復(fù)議及投訴信訪案件時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)看該案件的訴求是否屬于自己的職權(quán)范圍內(nèi)，以免越權(quán)行政。

“法眼”鏈接

一、《中華人民共和國土地管理法》

第十六條 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，單位之間的爭議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。

當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。

在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。

二、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》

第五條 單位和個(gè)人依法使用的國有上地，由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)使用權(quán)。其中，中央國家機(jī)關(guān)使用的國有土地的登記發(fā)證，由國務(wù)院土地行政主管部門負(fù)責(zé)，具體登記證辦法由國務(wù)院土地行政主管部門會(huì)同國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等有關(guān)部門制定。

未確定使用權(quán)的國有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，負(fù)責(zé)保護(hù)管理。

三、《土地登記辦法》（中華人民共和國國土資源部令第40號(hào)）

第十六條

土地權(quán)利證書是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明。

土地權(quán)利證書記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明土地登記簿確有錯(cuò)誤外，以土地登記簿為準(zhǔn)。

四、《中華人民共和國物權(quán)法》

第六條不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記。動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定交付。

第九條 不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。

（點(diǎn)評(píng)嘉賓：湖南省國土資源廳法律顧問單位律師王香琴）