王曙光,王銘浩
摘 要:隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展,土地征用補(bǔ)償已成為城市建設(shè)中的重要問(wèn)題。目前,土地征用補(bǔ)償過(guò)程不透明、征用補(bǔ)償方式簡(jiǎn)單化和征用補(bǔ)償費(fèi)用不及時(shí),已引發(fā)土地征用中的諸多矛盾。因此,應(yīng)采取明確征地補(bǔ)償具體項(xiàng)目、留存比例和加強(qiáng)失地農(nóng)民社會(huì)保障等針對(duì)性措施,以保證土地征用等工作的健康運(yùn)行。
關(guān)鍵詞:土地征用;征地補(bǔ)償;補(bǔ)償監(jiān)管
中圖分類號(hào):F301文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2012)08-0001-02
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善,城市化發(fā)展在我國(guó)也進(jìn)入高潮階段。在城市化的過(guò)程中征地是必然的,出現(xiàn)失地農(nóng)民也是必然的現(xiàn)象。出現(xiàn)失地農(nóng)民并不可怕,這是世界上任何一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象,關(guān)鍵是我們持什么樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念,是以犧牲農(nóng)民利益來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,還是賦予農(nóng)民以國(guó)民待遇,在城市化進(jìn)程中妥善處理農(nóng)民問(wèn)題。
一、土地征用政策及補(bǔ)償狀況分析
(一)土地征用政策的簡(jiǎn)要分析
土地征用是國(guó)家為了公共目的而強(qiáng)制取得其他民事主體土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為,在我國(guó),主要是指國(guó)家為了公共利益的需要將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨?。我?guó)的土地征用制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期仍基本保持了原有做法,難以確保失地農(nóng)民的生活水平不下降。尤其是土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,引發(fā)了許多社會(huì)問(wèn)題。本文試圖通過(guò)對(duì)我國(guó)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)而深入的研究,尋求一條適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。
2004年8月我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?!钡诹钜?guī)定:“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?!?/p>
在我國(guó),征地補(bǔ)償是以被征土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù),土地的年均產(chǎn)值作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行測(cè)算的。這種補(bǔ)償測(cè)算方法存在著一定的不合理性,缺乏科學(xué)性。“產(chǎn)值倍數(shù)法”用數(shù)學(xué)公式可以表示為:X=A×B。其中,X為土地征用補(bǔ)償費(fèi);A為該被征地塊前3年平均年產(chǎn)值(元);B為補(bǔ)償倍數(shù)(6≤B≤10)。Y=A×B′×C/(C總/D)。其中,Y為安置補(bǔ)助費(fèi);A為該被征地塊前3年平均年產(chǎn)值(元);B′為補(bǔ)償倍數(shù)(4≤B′≤6);C為該被征地塊的面積(公頃);C總為被征地單位的總面積(公頃);D為被征地單位的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。其中的年均產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)都是人為制定的,沒(méi)有科學(xué)依據(jù)。
(二)土地征用補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀分析
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,被征地的農(nóng)民難以維持生計(jì),成為普遍的問(wèn)題。有些地方在確認(rèn)平均產(chǎn)值時(shí),往往以一種農(nóng)作物的價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),補(bǔ)償不足以同代價(jià)相抵,嚴(yán)重不公平、公正,使得被征地農(nóng)民的利益受到更大的損害。更有甚者,這一標(biāo)準(zhǔn)也適用于對(duì)非公共目的的土地非農(nóng)用途的補(bǔ)償。如果被征用的土地用于商業(yè),則通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌的市場(chǎng)方式運(yùn)作。超過(guò)申請(qǐng)費(fèi)用和征地補(bǔ)償費(fèi)用之和的收入,歸地方政府財(cái)政所有。這種操作方式,使地方政府有可能故意壓低對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用,同時(shí)又把土地使用權(quán)以市場(chǎng)高價(jià)出讓,為地方財(cái)政謀取利益。政府成為征地政策目標(biāo)群體中的獲益者,而被征地農(nóng)民作為征地政策目標(biāo)群體中的代價(jià)群體,其代價(jià)得不到合理的補(bǔ)償,其原因不言自明。
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地制度,農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體占有,使用權(quán)歸承包土地的農(nóng)民。雖然國(guó)家對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配有規(guī)定,但是在實(shí)施過(guò)程中往往事與愿違。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織的負(fù)責(zé)人對(duì)給予被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)有很大的分配權(quán),而且補(bǔ)償分配過(guò)程中又缺少透明度,國(guó)家給予的征地補(bǔ)償費(fèi)多數(shù)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和以農(nóng)村集體組織的名義拿走,農(nóng)民個(gè)人獲得的補(bǔ)償只是很少一部分。更有甚者,某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體的負(fù)責(zé)人利用負(fù)責(zé)分配補(bǔ)償費(fèi)之機(jī),采取種種手段把一部分國(guó)家給予征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)據(jù)為己有。農(nóng)民最終拿到手里的補(bǔ)償費(fèi)已是被層層截留后的劫后余額,所剩無(wú)幾。
政府對(duì)待被征用耕地的農(nóng)民,多數(shù)采用貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓梅椒?,也就是一次性買斷。這是一種不顧及被征地農(nóng)民失去耕地以后生計(jì)問(wèn)題的安置方法。其他國(guó)家在處理土地征用給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式雖然并不一致,有的是按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償,有的是按照裁定價(jià)格補(bǔ)償,有的則是按照法定價(jià)格補(bǔ)償,但是,不論哪一種補(bǔ)償辦法,其中的根本性原則是必須確保被征地者不至于因?yàn)橥恋乇徽饔枚档驮械纳钏疁?zhǔn)。而我國(guó)不是按照土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?,征地補(bǔ)償費(fèi)因此明顯偏低,不僅損害了失地農(nóng)民的利益,也不利于保護(hù)耕地,使得農(nóng)民在失去耕地之后,生活水準(zhǔn)下降,被迫進(jìn)入城市務(wù)工,從而使得農(nóng)民工的數(shù)額增加,工作機(jī)遇變少。
二、土地征用補(bǔ)償過(guò)程存在的問(wèn)題
(一) 征地補(bǔ)償過(guò)程不透明
對(duì)于征收土地的程序,新《土地管理法》對(duì)此沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定?!锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》對(duì)征地程序的規(guī)定含糊不清,導(dǎo)致地方政府征地執(zhí)行過(guò)程中的隨意性較大,透明度不高。在土地征收過(guò)程中,有些地方政府不按審批程序,擅自占用、買賣、出租等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批,先征后批,少征多占,以合法征地掩蓋非法占地等違法現(xiàn)象。我國(guó)土地管理部門沒(méi)有相關(guān)部門裁決征收中的爭(zhēng)議及矯正征收雙方行為??h、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門是所有者主體的代表,同時(shí)又是征收土地的使用者和管理者,土地管理部門在重大決策上需聽從政府,政府集多種職能于一身而無(wú)監(jiān)督,致使政府部門產(chǎn)生大量違法侵占土地的不法行為。
(二) 征地補(bǔ)償方式簡(jiǎn)單化
補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)低是指受損主體得到的補(bǔ)償?shù)陀谄涫艿綋p害的利益,這是目前補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)主要問(wèn)題。它具體有兩種表現(xiàn)形式,一是補(bǔ)償缺位,即公共政策沒(méi)有對(duì)受到損害的利益予以補(bǔ)償;一是補(bǔ)償?shù)陀趽p失,即公共政策給予利益受損人的補(bǔ)償?shù)陀谄涫軗p的利益。近年來(lái)爆發(fā)的各種矛盾大都是由于利益受損人不滿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低引起的,如河北定州群毆事件、湖南嘉禾強(qiáng)制拆遷案、重慶釘子戶事件等。
補(bǔ)償方式,也就是承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的各種形式和方法。采用何種補(bǔ)償方式,直接關(guān)系到能否對(duì)受害人合法權(quán)益提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,使用正確的補(bǔ)償方式,對(duì)于彌補(bǔ)受害人的損失具有重要意義。目前,我國(guó)補(bǔ)償?shù)淖钪饕姆绞骄褪秦泿叛a(bǔ)償,即公共政策損害了個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)利,給予利益受損人一定的金錢補(bǔ)償。而其他的補(bǔ)償方式,如實(shí)物補(bǔ)償、安置就業(yè)、社會(huì)保障、政策優(yōu)惠、實(shí)際權(quán)利補(bǔ)償?shù)榷歼\(yùn)用不足,從而造成利益受損人對(duì)補(bǔ)償方式不滿,因?yàn)殡m然貨幣補(bǔ)償有方便、快捷的優(yōu)點(diǎn),但是有些損害是不能直接用金錢來(lái)代替的。
(三) 征地補(bǔ)償費(fèi)用不及時(shí)
在我國(guó)目前的補(bǔ)償中,征地農(nóng)民在征地以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都得不到補(bǔ)償,嚴(yán)重影響了征地農(nóng)民的生活,也給公共權(quán)威當(dāng)局的形象造成了極大的損害。一般來(lái)講,征地農(nóng)民相對(duì)于征地政策的制定和執(zhí)行主體來(lái)說(shuō)是處于一種弱勢(shì)地位,而且土地對(duì)農(nóng)民的生活具有重要的意義。如果受到損害的利益得不到及時(shí)補(bǔ)償,一方面會(huì)給征地農(nóng)民生活造成極大的不便;另一方面,會(huì)給以后的補(bǔ)償帶來(lái)麻煩,比如說(shuō)補(bǔ)償標(biāo)金額的計(jì)算問(wèn)題,因?yàn)殡S著時(shí)間的推移,一般情況下,財(cái)產(chǎn)都會(huì)升值。公共政策的制定執(zhí)行主體和受益主體一般都不會(huì)按照現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,但是如果按照原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,勢(shì)必會(huì)引起被拆遷人的不滿;此外,由于補(bǔ)償?shù)臏髮?dǎo)致的財(cái)產(chǎn)的利息、利潤(rùn)等在補(bǔ)償過(guò)程中被忽視,這樣也會(huì)導(dǎo)致實(shí)際補(bǔ)償?shù)陀趹?yīng)有的補(bǔ)償。
三、完善土地征用補(bǔ)償政策的措施
(一) 明確征地補(bǔ)償具體項(xiàng)目
法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)是因國(guó)家征用土地對(duì)土地所有者和土地使用者對(duì)土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償。安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。地上物的補(bǔ)償費(fèi),包括地上、地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、水井、道路、地上地下管線、水渠的拆遷和恢復(fù)費(fèi)用,被征用土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費(fèi)等。青苗補(bǔ)償費(fèi)是指農(nóng)作物正處于生長(zhǎng)階段而未能收獲的,因征用土地需要及時(shí)讓出土地而致使農(nóng)作物不能收獲而使農(nóng)民造成損失的,應(yīng)當(dāng)給予土地承包者或土地使用者以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。由此可知,土地補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償都可以被視為是一種對(duì)所有者和使用者的所有權(quán)和使用權(quán)的補(bǔ)償。征地補(bǔ)償安置費(fèi)用可以分為三部分:即土地所有權(quán)補(bǔ)償、土地使用權(quán)補(bǔ)償、地上附著物和青苗的補(bǔ)償。
(二) 明確征地補(bǔ)償留存比例
全國(guó)可以統(tǒng)一將土地補(bǔ)償費(fèi)留存比例規(guī)定在10%—30%的比例范圍內(nèi),再由地方政府根據(jù)各地具體情況制定相應(yīng)的規(guī)章,并最終由村民大會(huì)在法律規(guī)定的比例范圍集體討論、自由裁量。對(duì)于村辦企業(yè)效益好的地方,如果村農(nóng)民集體的公積金已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高數(shù)額,就可以按比例的下限留存;而對(duì)于公積金數(shù)額較少的,則應(yīng)當(dāng)按比例的上限留存。由此,既可以保證村農(nóng)民集體用于公益事業(yè)的必要經(jīng)費(fèi),同時(shí)亦可有效地防止任意留存而損害被征地農(nóng)民的個(gè)人利益。
(三) 加強(qiáng)失地農(nóng)民社會(huì)保障
建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度,關(guān)鍵是要落實(shí)保障資金。應(yīng)本著“群眾能接受,政府能承受”的原則,采取“三個(gè)一點(diǎn)”的辦法,即“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”予以籌集。其中,政府出資部分不低于保障資金總額的30%,從土地出讓金收入中列支;集體承擔(dān)部分不低于保障資金總額的40%,從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支;個(gè)人承擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵交。同時(shí),按照以上“三個(gè)一點(diǎn)”籌集的被征地農(nóng)民基本生活保障資金總額的5%,在土地出讓金中提取被征地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金,以應(yīng)對(duì)未來(lái)的支付風(fēng)險(xiǎn)。上述四部分資金,由國(guó)土資源部門在征地費(fèi)用撥付過(guò)程中負(fù)責(zé)統(tǒng)一辦理,及時(shí)足額轉(zhuǎn)入財(cái)政部門開設(shè)的社保基金專戶中,并抄送勞動(dòng)和社會(huì)保障部門,以確保被征地農(nóng)民基本生活保障費(fèi)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)全額到位。
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