康文峰

摘要:目前,我國農村基礎設施投融資是以政府、農村信貸、城鄉(xiāng)集體及農戶個體投資為主。但是在實際的運作中,存在政府投融資主體功能弱化,農村信貸對基礎設施貸款心存憂慮,城鄉(xiāng)集體及農戶個體不愿投資等現(xiàn)實問題。建議,在進行基礎設施確權的基礎上,在投資方式、融資渠道、信息紕漏、評價體系等方面進行積極創(chuàng)新,大力利用民間資本,把外包、特許經(jīng)營、產權交易等路徑引入農村基礎設施建設。

關鍵詞:農村基礎設施;投資融資;路徑

中圖分類號: F123.16 [文獻標識碼] A 文章編號 1673-0461(2012)09-0091-06

我國現(xiàn)存農村基礎設施大多都是計劃經(jīng)濟時代中央政府集中投入,層層抓落實,全國一盤棋,組織農民大規(guī)模修建的。由于誘導性的制度變遷——家庭聯(lián)產承包責任制代替了統(tǒng)一強制性制度——人民公社化,政府與農民在組織和被組織修建農村基礎設施的關系上間接化了,農村基礎設施建設的力度、廣度較前大為弱化?？梢哉f我國絕大部分地區(qū)農村基礎設施建設在家庭聯(lián)產承包責任制后已處于停滯性狀態(tài)。改革開放后,盡管政府、農村金融機構、集體和農戶成為了理論和實踐中的農村基礎設施的投資主體,但是由于受成本、效率的短期收益驅動,政府、農村金融機構、集體和農戶作為投資主體功能弱化。

一、我國農村基礎設施投融資體制現(xiàn)狀

我國農村基礎設施投融資體制現(xiàn)狀包括很多方面,本部分主要從農村基礎設施投融資主體方面來認識現(xiàn)狀。目前,依據(jù)農村基礎設施的建設主體和資金獲取渠道,我國農村基礎設施投融資主要主體是政府、農村信貸、城鄉(xiāng)集體及農戶個體。

1.政府

政府之所以是農村基礎設施投融資主體之一,主要是因為農村基礎設施具有公共產品或準公共產品的性質。眾所周知,公共產品是具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品。它的消費是在保持其完整性的前提下,由眾多的消費者共同享用的。農村基礎設施是滿足一個國家或一個或幾個地區(qū)農業(yè)生產、農民生活、農村發(fā)展的公共服務保障設施。包括交通郵電、農田水利、供水供電、商業(yè)服務、園林綠化、教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)等生產服務設施和生活服務設施。是農村中各項事業(yè)發(fā)展的基礎。而這些不可能由私人企業(yè)、城鄉(xiāng)集體及農戶個體等組織提供,而只能以代表公共利益、為實現(xiàn)公共利益的政府提供為主。

看政府作為農村基礎設施投融資主體的功能和作用的發(fā)揮程度,主要看財政支出的方向和支農資金的多少。我國政府財政支出方向主要在工業(yè)和城市,對農村以及農村基礎設施的財政投入力度小。據(jù)統(tǒng)計,政府對農業(yè)投入從1978年150.66億元增加到2007年的3,404.7億元,增長了20多倍。然而,1978年~2007年間,財政用于農業(yè)的支出占整個財政支出平均卻只有9%左右,并且有下降的趨勢,1978年~1993年間平均的9.93%下降到1994年~2000年間的8.95%,而2000年~2006年間平均只有5.12%(見表1)?？上攵?政府支農支出在財政支出中所占比列都這么少,支農資金中用于農村基礎設施建設的更少。2007年我國財政結構中的支農支出項目改為農林水事務支出項目,它具體包括:支援農業(yè)生產和農村水利氣象等部門的事業(yè)經(jīng)費、農業(yè)基本建設支出、農村科技三項費用、農村救濟費支出等。統(tǒng)計的口徑和內容是擴展和豐富了,但是2007年~2011年農林水事務支出占財政支出的平均比值為7.68%(見圖1),較2000年~2006年的支農支出均值5.12%僅增加了2.56%。同時中央財政用于“三農”(農業(yè)、農村、農民)的支出呈現(xiàn)了下降趨勢(見圖2)。

2. 農村信貸

農村基礎設施建設需要大量的資金支持,除國家每年財政支農支出以外,農村信貸是當前農村基礎設施投融資另一主體。我國目前農業(yè)信貸融資渠道主要包括z商業(yè)性金融渠道、政策性金融渠道和合作金融渠道三種[2]。其中商業(yè)性金融渠道主要指的是中國農業(yè)銀行和中國郵政儲蓄銀行,政策性金融渠道主要是中國農業(yè)發(fā)展銀行,合作金融渠道住主要是農村信用聯(lián)社(高級)和農村信用合作社(初級)。

但是我們不得不承認的一個事實是:農村信貸規(guī)模日趨收縮,融資不僅比重下降,而且絕對額也

在下降。國家銀行系統(tǒng)對農業(yè)和農村的貸款額度最高的年份也沒有達到17%,農民獲得的國家銀行系統(tǒng)的金融資源卻不到1/7;與2000 年相比,2001

年~2003年中國農業(yè)銀行的農業(yè)貸款分別減少了

37 億、491 億和508 億元。銀監(jiān)會2011年3月下發(fā)的《關于繼續(xù)做好空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎金融服務全覆蓋工作的通知》中透露,截止2010年底,全國金融機構空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)是2,312個,一些地處偏僻的貧困鄉(xiāng)村甚至成為了金融服務空白點。2011年,農業(yè)貸款僅占全國貸款余額的6%左右[3]。這么少的農村貸款要用于農村、農業(yè)、農民生產生活的各個方面,那用在農村基礎設施建設的投入可想而知。

3. 城鄉(xiāng)集體及農戶個體

在計劃經(jīng)濟體制下,除國家外城鄉(xiāng)集體投資在農業(yè)基礎設施建設投資比例很大,城鄉(xiāng)集體在國家的領導和號召下,積極從人力、物力、有限的財力組織和保證農村基礎設施建設的進行。改革開放后,隨著家庭聯(lián)產承包責任制的實施,城鄉(xiāng)集體對農村基礎設施投資額下降。農戶個體的投資額逐漸增大,成為了農村基礎設施投資主體。

據(jù)統(tǒng)計,雖1981年~2007年農戶個體對農業(yè)投入從49億元增加年的1,041.9億元[4]。但是這種增加主要是對農戶對生產、生活資料的購買支出,用于農村基礎設施的支出很少,基本上在原有的農村基礎設施已經(jīng)使用的無法使用的時候,出于自身利益的考慮,不得已的投入。

二、我國農村基礎設施投融資體制弊端

1.投資方式單一

農村基礎設施的投資方式包括投資來源、資本籌措方式和投資管理方式等內容[4]。從投資來源看,我國農村基礎設施主要是政府財政支農資金和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織和農戶個體投資。從資本籌措方式看,政府的直接投資、無償投資以及城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織、農戶個體自有資金以及金融機構貸款。而巨大的社會資金由于沒有政策、法律保障,他們不敢也不愿投向于農村基礎設施。從投資管理方式看,政府下?lián)茇斦мr資金后,對于資金是否真正用于農村基礎設施建設缺乏對過程、結果和投向的有效控制、監(jiān)督。

2.融資渠道單一

在廣大的農村,農村集體經(jīng)濟組織和農戶個體投資農村基礎設施建設的資金,絕大部分也只有而只能是通過農村信貸機構進行融資。其他的正規(guī)的、合法的融資渠道在農村幾乎不存在。如果通過民間資金借貸來進行農村基礎設施建設,由于其利息遠高于同期銀行利息,農村集體經(jīng)濟組織和農戶個體支出成本太高。而且由于農村基礎設施建設投資大、周期長、收效慢、管理難的特點, 社會資本也不愿進入這一領域, 農村基礎設施的建設速度和質量受到了很大影響。

3.融資機制死板

金融機構考慮到自身經(jīng)濟利益以及農村基礎設施收效慢的特點,缺乏投資支持農村基礎設施的積極性,特別是農村信貸機構業(yè)務單一,吸收存款量遠大于存款量,有些農村信用社針對支農信貸業(yè)務甚至規(guī)定只存不貸。比如國家開發(fā)銀行主要謀劃城市基礎設施建設, 其基礎設施開發(fā)貸款一般不涉及農村領域, 對農業(yè)基礎設施建設的金融支持難以落實[5]。

4.融資成本過高

由于融資渠道單一,缺乏其他融資渠道的競爭和補充,特別是債券市場發(fā)展長期滯后,農村集體經(jīng)濟組織,比如農業(yè)企業(yè)從國內外股票市場上籌集的資金很少, 直接融資所占比重小。因此,只能通過農村信貸機構進行融資。本來農村信貸機構就對農村基礎設施建設興趣不濃,所以對受理貸款的申請一拖再拖,大量耗費了農村集體經(jīng)濟組織和農戶個體的時間成本。即使同意貸款,也不會因為修建農村基礎設施而得到貸款利息的減免或優(yōu)惠,農村集體經(jīng)濟組織和農戶個體的支出成本仍然很大。

三、農村基礎設施投融資體制創(chuàng)新內容

1.進行農村基礎設施確權

農村基礎設施投融資體制,屬于經(jīng)濟體制的范疇。和經(jīng)濟體制的構成要素一樣,它是農村基礎設施占有方式與農村基礎設施配置方式的有機組合。農村基礎設施占有方式就包括了所有制、利益關系和動力機制。而農村基礎設施配置方式的邏輯起點也是基礎設施所有制或基礎設施產權。所以,明確農村基礎設施產權,進行產權確認,是對農村基礎設施投融資體制進行創(chuàng)新的基礎。不解決這個問題,農村基礎設施投融資體制創(chuàng)新就無法開展。在“誰建設、誰所有、誰投資、誰收益”原則下,農村基礎設施確權, 應針對不同類型的基礎設施, 采取不同方式明確其產權關系、利益關系和責任主體。具體按照受益的主體范圍,可采取購買、租賃、股份合作或組建使用者合作社,將所有權和經(jīng)營權分離。

2011年11月10日,國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》,對農村集體土地確權登記發(fā)證的范圍、主體、政策依據(jù)、技術手段和標準等做出了詳細規(guī)定。那么,對于依附在土地之上的農村基礎設施進行確權,是可行的,也是必然的。農村基礎設施確權,是城鄉(xiāng)集體和農戶個體投資權益的法律憑證和保障,能夠調動他們投資農村基礎設施的積極性、主動性,促進農業(yè)的發(fā)展。而農業(yè)發(fā)展、農村繁榮,也能夠進一步提高他們的收入。同時城鄉(xiāng)集體和農戶個體也可以用更多的積累投資于農村基礎設施建設,使農業(yè)發(fā)展與農村基礎設施建設相得益彰。

2.創(chuàng)新支農資金使用控管機制

農村基礎設施建設資金是政府支農投入的一部分。但是在實踐中,由于政府統(tǒng)一下?lián)軐χмr

資金時,只對分塊支農資金比列和用途做了文件和字面上的要求。對資金使用過程缺乏硬性的控制監(jiān)管機制,導致農基建設資金被經(jīng)常擠占挪用。使本該用于農村基礎設施建設的資金真正不能發(fā)揮效用。因此,必須從制度和政府執(zhí)行層面建立一套有效地控管機制,對資金的使用進行全過程的跟蹤和控管。對已建、在建農村基礎設施建設進行了審計檢查。

根據(jù)這幾年的政府實踐和學界討論,我認為應該建立申報+論評+劃撥+檢查+驗收,財政部門、審計部門、國土部門、農業(yè)部門、水利部門全程參與的“五步五參”的控管機制。從農村基礎設施建設立項,到建設資金額論證評價、資金劃撥、過程檢查、多部門驗收,層層把關,真正使資金足額用于農村基礎設施建設。改變以往那種盲目下?lián)?控管不嚴、擠占挪用的怪態(tài)。

3.創(chuàng)新投資主體

在原有的政府、農村信貸、城鄉(xiāng)集體和農戶個體的投資主體外,大力引進民間資本、社會力量參與農村基礎設施建設。民間資本的蓬勃發(fā)展表明,他們在促進資源有效配置,提高生產要素效率,加速資金流轉上具有較強的優(yōu)勢。把民間資本、社會力量引導投向農村基礎設施建設,能夠彌補農村基礎設施建設資金不足、解決融資效率低下的問題。當然,引入民間資本、社會力量參與農村基礎設施建設,必須從制度、政策層面承認和保障他們的投資利益。這樣他們才能放心、大膽的參與,避免由于制度、政策不清引發(fā)的矛盾。

4.創(chuàng)新融資渠道

在現(xiàn)有農村信貸的基礎上,根據(jù)各地區(qū)農村發(fā)展實際,大力發(fā)展銀團融資、外國政府貸款、國際金融機構貸款、債券融資、信托計劃融資、產業(yè)投資基金融資、BOT項目融資、TOD融資、土地資源融資等渠道。但是能夠利用、推動這些融資渠道是政府以及城鄉(xiāng)集體,也應該是這些公共利益的代表者,因為農村基礎設施中屬于公共產品或準公共產品的占絕大多數(shù),真正由農戶個人能夠投資的不多。

5.創(chuàng)新利益協(xié)調機制

這種新的利益協(xié)調機制,主要包括三個層次內容。第一個層次是處理好中央政府與地方各級政府間、地方政府間在政府支農資金上的投入量及其比例。因為有些農村基礎設施是涉及到多個地區(qū)的,比如農村水利設施,建成受益也是相關的利益群體,不是一個利益主體獨享的。這就需要中央政府、各地方政府協(xié)調好利益關系,共同來進行農村基礎設施建設。第二個層次是可以考慮建立對長期支持農村基礎設施建設的信貸機構適當補貼制度,鼓勵和帶動其他金融機構積極農村基礎設施建設。補貼由于這些信貸機構投資農村基礎設施建設的機會成本。第三個層次是建立城鄉(xiāng)集體對農戶個人進行農村基礎設施建設補助政策,減輕他們融資成本和壓力,保障他們投資利益。

6.創(chuàng)新基礎設施投融資的信息紕漏制度

在現(xiàn)有的投融資體制下,公眾只是從支農資金總量、信貸比例上來了解農村基礎設施建設投融資狀況。但是公眾無法獲取包括農業(yè)基礎設施建設資金在內支農資金中各分塊的具體投入量信息。同時,公眾對農村信貸機構每年向農村基礎設施建設的貸款的具體信息也無法知曉。城鄉(xiāng)集體農戶個人資金通過各種渠道融資后,是否真實的把資金用于農村基礎設施建設上,公眾更是無法知曉。所以建立農村基礎設施建設投融資定期信息紕漏制度,對項目的資金投融資量、項目在建情況、資金使用情況等具體信息定期向社會公眾或相關公眾公布,加強資金的使用管理。

7.創(chuàng)新融資的評價機制

在金融機構的信貸的資信評價中,對項目的盈利能力、預期收益、貸款人的償還能力等的經(jīng)濟效益指標評價偏重,而對社會效益指標不夠重視。而農村基礎設施是一個投資周期長、經(jīng)濟效益顯現(xiàn)較慢的的公共產品或準公共產品。某種程度上,其社會效益遠大于經(jīng)濟效益。所以,應建立信貸機構農村基礎設施建設綜合評價指標體系,平衡指標比重,重定評價準則,而不能用同一套指標體系來評價農村基礎設施建設,也不能純粹以經(jīng)濟指標來衡量,違背我國金融機構運營的宗旨和目的。

四、農村基礎設施投融資體制創(chuàng)新路徑

在明確農村基礎設施投融資體制創(chuàng)新的內容后,就要探析通過什么樣的途徑和方法實現(xiàn)投融資體制創(chuàng)新。除過一直強調的政府加大支農的投

入、金融機構加大支農惠農力度、城鄉(xiāng)集體和農

戶個體加大投資外,引入民間資本、社會力量進

行農村基礎設施建設,已成為經(jīng)濟效益和社會效益有效結合的創(chuàng)新路徑。

1.外包路徑

(1) 簽訂服務協(xié)議。這種服務協(xié)議是公共部門與私人部門簽訂的, 約定由私人部門提供農村基礎設施公共服務,而政府按期給私人部門付給私人部門服務費用。不涉及公共產權的轉移。這種路徑的典型特征是“借資”。是對政府支農資金的有力補充。

(2) DB路徑。這種路徑是設計—建造( 交鑰匙),即私人部門按照之前與公共部門的協(xié)議設計建造農村基礎設施,建成后再交由公共部門經(jīng)營管理,公共部門按照之前的協(xié)議規(guī)定,付建造費用給私人部門。這種路徑使公共部門最大限度節(jié)省建造農村基礎設施成本,使他們把重心放在今后基礎設施的經(jīng)營管理上。

(3)DBMM路徑。DBMM是設計—建造—主要維護的簡稱,即由私人部門按照事先與公共部門簽訂的合同或協(xié)議,自行承擔基礎設施的設計、組織人力、物力、財力建設以及基礎設施建成后的主要維護。

(4)O&M路徑。這種路徑是私人部門與公共部門簽訂協(xié)議,代為經(jīng)營和維護公共部門擁有的農村基礎設施。該路徑的一個典型特點是公共部門出資建設農村基礎設施,由私人部門負責經(jīng)營和維護,公共部門依據(jù)所簽協(xié)議付費給私人部門。

(5)DBO路徑。DBO是設計—建造—經(jīng)營的簡稱。是指私人部門除承擔基礎設施的設計、建造外,還要負責經(jīng)營所建的基礎設施。這種路徑的前提也是私人部門與公共部門簽立協(xié)議,允許和保證在協(xié)議期間范圍內私人部門的利益。

2.特許經(jīng)營路徑

(1)TOT路徑。這種路徑是指私人部門租賃或購買已有的農村基礎設施,經(jīng)過一定程度的更新、改造、擴建后經(jīng)營該基礎設施,期滿后將基礎設施移交給公共部門。這種模式的典型特點是農村基礎設施的存量不變,只是依靠私營部門力量提高農村基礎設施的使用效益,使農村基礎設施保值或在一定程度上增值。

(2)BOT路徑。這是現(xiàn)有我國農村基礎設施建設投融資創(chuàng)新采用的主要路徑。BOT( Build – Operate- Transfer) 項目融資, 是項目融資的一種, 即建設—經(jīng)營—轉讓, 是公共部門將一個農村基礎設施建設項目的特許權授予私人部門, 由私人部門在特許權期內負責項目設計、投資、建設、運營,并收回成本、償還債務、賺取利潤, 特許期結束后將項目所有權移交公共部門。

3.產權交易路徑

(1)BBO路徑。這種路徑是私人部門購買農村地區(qū)基礎設施,經(jīng)過更新、改造、擴建后經(jīng)營該基礎設施,并擁有完全永久的經(jīng)營權。這主要是對于競爭性程度高,排他性低,在性質上更接近于私有品的農村基礎設施而言的。

(2)BOO路徑。這種路徑是私人部門擁有完全的所有權和經(jīng)營權,即私人部門投資、建造農村基礎設施,并永久擁有和經(jīng)營該基礎設施,接受政府部門的監(jiān)督。這是農村基礎設施建設引入民間資本、社會力量最徹底的一種形式。

4.各種路徑的適用性分析

(1)農村基礎設施的特點決定路徑適用。根據(jù)農村基礎設施競爭性和排他性的程度,對于不同特點的農村基礎設施采用的路徑不同。對于非排他性和非競爭性的程度都很高,市場機制無法供給的、關系農民切身利益的農村基礎設施,政府提供是最優(yōu)路徑。但可以考慮把基礎設施的服務外包,充分發(fā)揮私人部門的技術和管理優(yōu)勢,提高農村基礎設施的服務效益。

對于非競爭性程度高于非排他性的農村基礎設施(如農村水運),由于此類基礎設施建設的預期收益有保障, 而且通過收費可將一部分消費者排除。因此,BLOT、BOOT等路徑是私人部門參與此類農村共基礎設施建設的有效選擇。

對于農村道路、農村排污系統(tǒng)等基礎設施,由于他們具有較強的非排他性, 同時消費的競爭性較明顯, 因此政府對這類農村基礎設施參與的程度較高。

至于那些競爭程度很高, 而排他成本又較低的、性質上更加接近于私有品的農村基礎設施可以采用私有化程度較高的投融資路徑, 如BBO、BOO等, 甚至可以完全由私人部門提供。

(2)政府的路徑管理經(jīng)驗及資源影響路徑適用。首先,政府的路徑管理經(jīng)驗影響投融資路徑選擇。一個對這些投融資路徑不熟悉,路徑管理缺乏的政府,往往對引入民間資本,參與農村基礎設施建設的新路徑抱保守態(tài)度,不愿也沒把握突破原先投融資路徑。比如說BOT是一種資金規(guī)模較大; 項目風險較大, 需要有效的分擔機制; 項目具有一定的技術難度, 項目數(shù)量大,技術可靠、區(qū)域性強的投融資路徑。需要當?shù)卣畵碛凶銐虻腂OT管理經(jīng)驗和能力[5]。其次,政府擁有的資源也會影響投融資路徑選擇。在農村基礎設施建設,需要大量的資金和一定的技術能力。如果當?shù)卣畵碛斜容^雄厚的資金和高效能的技術,可能在這樣一些地方私人資本參與農村基礎設施建設的程度不高。而建設資金不足,技術有限的地方政府則想更多的倚重新的投融資路徑引入民間資本參與農村基礎設施建設。

(3)私人部門的期望值。由于各投融資路徑在項目期限、風險的分擔、收益獲取等方面存在著明顯差異,私人部門的期望值不同。這會影響他們的參與程度及其路徑選擇。如強調短期收益,對管理和技術要求比較高的基礎設施項目,可能更傾向于選擇外包路徑?？赡懿淮髸椖恐芷陂L、見效慢的BOT、BOOT路徑感興趣。

五、結 論

農村基礎設施投融資體制創(chuàng)新,是加大農村基礎設施力度,理順利益關系,構建動力機制的有益探索,盡管農村基礎設施投融資體制創(chuàng)新與農村產權改革、國家的財政管理體制改革、行政管理體制改革是一個系統(tǒng)工程[6],有著密切的聯(lián)系。但是農村基礎設施投融資可以也能夠找到現(xiàn)行發(fā)展的新路徑,那就是在進行農村基礎設施確權的基礎上,大力創(chuàng)新和拓展現(xiàn)有的投資方式和融資渠道,大膽的引進民間資本、社會力量參與農村基礎設施建設,大膽的利用外包、特許經(jīng)營、私有化等路徑實現(xiàn)農村基礎設施的有效供給,滿足農村經(jīng)濟發(fā)展的需求。

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