康文峰

摘要:目前,我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資是以政府、農(nóng)村信貸、城鄉(xiāng)集體及農(nóng)戶個(gè)體投資為主。但是在實(shí)際的運(yùn)作中,存在政府投融資主體功能弱化,農(nóng)村信貸對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施貸款心存憂慮,城鄉(xiāng)集體及農(nóng)戶個(gè)體不愿投資等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。建議,在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施確權(quán)的基礎(chǔ)上,在投資方式、融資渠道、信息紕漏、評(píng)價(jià)體系等方面進(jìn)行積極創(chuàng)新,大力利用民間資本,把外包、特許經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)交易等路徑引入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;投資融資;路徑

中圖分類號(hào): F123.16 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A 文章編號(hào) 1673-0461(2012)09-0091-06

我國(guó)現(xiàn)存農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施大多都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中央政府集中投入,層層抓落實(shí),全國(guó)一盤棋,組織農(nóng)民大規(guī)模修建的。由于誘導(dǎo)性的制度變遷——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制代替了統(tǒng)一強(qiáng)制性制度——人民公社化,政府與農(nóng)民在組織和被組織修建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系上間接化了,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度、廣度較前大為弱化。可以說(shuō)我國(guó)絕大部分地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后已處于停滯性狀態(tài)。改革開放后,盡管政府、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、集體和農(nóng)戶成為了理論和實(shí)踐中的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體,但是由于受成本、效率的短期收益驅(qū)動(dòng),政府、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、集體和農(nóng)戶作為投資主體功能弱化。

一、我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制現(xiàn)狀包括很多方面,本部分主要從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體方面來(lái)認(rèn)識(shí)現(xiàn)狀。目前,依據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主體和資金獲取渠道,我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要主體是政府、農(nóng)村信貸、城鄉(xiāng)集體及農(nóng)戶個(gè)體。

1.政府

政府之所以是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體之一,主要是因?yàn)檗r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)。眾所周知,公共產(chǎn)品是具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。它的消費(fèi)是在保持其完整性的前提下,由眾多的消費(fèi)者共同享用的。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是滿足一個(gè)國(guó)家或一個(gè)或幾個(gè)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展的公共服務(wù)保障設(shè)施。包括交通郵電、農(nóng)田水利、供水供電、商業(yè)服務(wù)、園林綠化、教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)等生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施和生活服務(wù)設(shè)施。是農(nóng)村中各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。而這些不可能由私人企業(yè)、城鄉(xiāng)集體及農(nóng)戶個(gè)體等組織提供,而只能以代表公共利益、為實(shí)現(xiàn)公共利益的政府提供為主。

看政府作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體的功能和作用的發(fā)揮程度,主要看財(cái)政支出的方向和支農(nóng)資金的多少。我國(guó)政府財(cái)政支出方向主要在工業(yè)和城市,對(duì)農(nóng)村以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入力度小。據(jù)統(tǒng)計(jì),政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入從1978年150.66億元增加到2007年的3,404.7億元,增長(zhǎng)了20多倍。然而,1978年~2007年間,財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占整個(gè)財(cái)政支出平均卻只有9%左右,并且有下降的趨勢(shì),1978年~1993年間平均的9.93%下降到1994年~2000年間的8.95%,而2000年~2006年間平均只有5.12%(見表1)。可想而知,政府支農(nóng)支出在財(cái)政支出中所占比列都這么少,支農(nóng)資金中用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更少。2007年我國(guó)財(cái)政結(jié)構(gòu)中的支農(nóng)支出項(xiàng)目改為農(nóng)林水事務(wù)支出項(xiàng)目,它具體包括:支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)村科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)支出等。統(tǒng)計(jì)的口徑和內(nèi)容是擴(kuò)展和豐富了,但是2007年~2011年農(nóng)林水事務(wù)支出占財(cái)政支出的平均比值為7.68%(見圖1),較2000年~2006年的支農(nóng)支出均值5.12%僅增加了2.56%。同時(shí)中央財(cái)政用于“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)的支出呈現(xiàn)了下降趨勢(shì)(見圖2)。

2. 農(nóng)村信貸

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金支持,除國(guó)家每年財(cái)政支農(nóng)支出以外,農(nóng)村信貸是當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資另一主體。我國(guó)目前農(nóng)業(yè)信貸融資渠道主要包括z商業(yè)性金融渠道、政策性金融渠道和合作金融渠道三種[2]。其中商業(yè)性金融渠道主要指的是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行,政策性金融渠道主要是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,合作金融渠道住主要是農(nóng)村信用聯(lián)社(高級(jí))和農(nóng)村信用合作社(初級(jí))。

但是我們不得不承認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是:農(nóng)村信貸規(guī)模日趨收縮,融資不僅比重下降,而且絕對(duì)額也

在下降。國(guó)家銀行系統(tǒng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的貸款額度最高的年份也沒有達(dá)到17%,農(nóng)民獲得的國(guó)家銀行系統(tǒng)的金融資源卻不到1/7;與2000 年相比,2001

年~2003年中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)貸款分別減少了

37 億、491 億和508 億元。銀監(jiān)會(huì)2011年3月下發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)做好空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋工作的通知》中透露,截止2010年底,全國(guó)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)是2,312個(gè),一些地處偏僻的貧困鄉(xiāng)村甚至成為了金融服務(wù)空白點(diǎn)。2011年,農(nóng)業(yè)貸款僅占全國(guó)貸款余額的6%左右[3]。這么少的農(nóng)村貸款要用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民生產(chǎn)生活的各個(gè)方面,那用在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入可想而知。

3. 城鄉(xiāng)集體及農(nóng)戶個(gè)體

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,除國(guó)家外城鄉(xiāng)集體投資在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比例很大,城鄉(xiāng)集體在國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和號(hào)召下,積極從人力、物力、有限的財(cái)力組織和保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)行。改革開放后,隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,城鄉(xiāng)集體對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資額下降。農(nóng)戶個(gè)體的投資額逐漸增大,成為了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體。

據(jù)統(tǒng)計(jì),雖1981年~2007年農(nóng)戶個(gè)體對(duì)農(nóng)業(yè)投入從49億元增加年的1,041.9億元[4]。但是這種增加主要是對(duì)農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)、生活資料的購(gòu)買支出,用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的支出很少,基本上在原有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)使用的無(wú)法使用的時(shí)候,出于自身利益的考慮,不得已的投入。

二、我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制弊端

1.投資方式單一

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資方式包括投資來(lái)源、資本籌措方式和投資管理方式等內(nèi)容[4]。從投資來(lái)源看,我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要是政府財(cái)政支農(nóng)資金和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個(gè)體投資。從資本籌措方式看,政府的直接投資、無(wú)償投資以及城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶個(gè)體自有資金以及金融機(jī)構(gòu)貸款。而巨大的社會(huì)資金由于沒有政策、法律保障,他們不敢也不愿投向于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。從投資管理方式看,政府下?lián)茇?cái)政支農(nóng)資金后,對(duì)于資金是否真正用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏對(duì)過(guò)程、結(jié)果和投向的有效控制、監(jiān)督。

2.融資渠道單一

在廣大的農(nóng)村,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個(gè)體投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金,絕大部分也只有而只能是通過(guò)農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。其他的正規(guī)的、合法的融資渠道在農(nóng)村幾乎不存在。如果通過(guò)民間資金借貸來(lái)進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),由于其利息遠(yuǎn)高于同期銀行利息,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個(gè)體支出成本太高。而且由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、收效慢、管理難的特點(diǎn), 社會(huì)資本也不愿進(jìn)入這一領(lǐng)域, 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度和質(zhì)量受到了很大影響。

3.融資機(jī)制死板

金融機(jī)構(gòu)考慮到自身經(jīng)濟(jì)利益以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施收效慢的特點(diǎn),缺乏投資支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的積極性,特別是農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)單一,吸收存款量遠(yuǎn)大于存款量,有些農(nóng)村信用社針對(duì)支農(nóng)信貸業(yè)務(wù)甚至規(guī)定只存不貸。比如國(guó)家開發(fā)銀行主要謀劃城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 其基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)貸款一般不涉及農(nóng)村領(lǐng)域, 對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融支持難以落實(shí)[5]。

4.融資成本過(guò)高

由于融資渠道單一,缺乏其他融資渠道的競(jìng)爭(zhēng)和補(bǔ)充,特別是債券市場(chǎng)發(fā)展長(zhǎng)期滯后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,比如農(nóng)業(yè)企業(yè)從國(guó)內(nèi)外股票市場(chǎng)上籌集的資金很少, 直接融資所占比重小。因此,只能通過(guò)農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。本來(lái)農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)就對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)興趣不濃,所以對(duì)受理貸款的申請(qǐng)一拖再拖,大量耗費(fèi)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個(gè)體的時(shí)間成本。即使同意貸款,也不會(huì)因?yàn)樾藿ㄞr(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施而得到貸款利息的減免或優(yōu)惠,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個(gè)體的支出成本仍然很大。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制創(chuàng)新內(nèi)容

1.進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施確權(quán)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制,屬于經(jīng)濟(jì)體制的范疇。和經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)成要素一樣,它是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施占有方式與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配置方式的有機(jī)組合。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施占有方式就包括了所有制、利益關(guān)系和動(dòng)力機(jī)制。而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配置方式的邏輯起點(diǎn)也是基礎(chǔ)設(shè)施所有制或基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)。所以,明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán),進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn),是對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制進(jìn)行創(chuàng)新的基礎(chǔ)。不解決這個(gè)問(wèn)題,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制創(chuàng)新就無(wú)法開展。在“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)所有、誰(shuí)投資、誰(shuí)收益”原則下,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施確權(quán), 應(yīng)針對(duì)不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施, 采取不同方式明確其產(chǎn)權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系和責(zé)任主體。具體按照受益的主體范圍,可采取購(gòu)買、租賃、股份合作或組建使用者合作社,將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。

2011年11月10日,國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》,對(duì)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的范圍、主體、政策依據(jù)、技術(shù)手段和標(biāo)準(zhǔn)等做出了詳細(xì)規(guī)定。那么,對(duì)于依附在土地之上的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行確權(quán),是可行的,也是必然的。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施確權(quán),是城鄉(xiāng)集體和農(nóng)戶個(gè)體投資權(quán)益的法律憑證和保障,能夠調(diào)動(dòng)他們投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的積極性、主動(dòng)性,促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。而農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮,也能夠進(jìn)一步提高他們的收入。同時(shí)城鄉(xiāng)集體和農(nóng)戶個(gè)體也可以用更多的積累投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相得益彰。

2.創(chuàng)新支農(nóng)資金使用控管機(jī)制

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金是政府支農(nóng)投入的一部分。但是在實(shí)踐中,由于政府統(tǒng)一下?lián)軐?duì)支農(nóng)

資金時(shí),只對(duì)分塊支農(nóng)資金比列和用途做了文件和字面上的要求。對(duì)資金使用過(guò)程缺乏硬性的控制監(jiān)管機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)基建設(shè)資金被經(jīng)常擠占挪用。使本該用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金真正不能發(fā)揮效用。因此,必須從制度和政府執(zhí)行層面建立一套有效地控管機(jī)制,對(duì)資金的使用進(jìn)行全過(guò)程的跟蹤和控管。對(duì)已建、在建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了審計(jì)檢查。

根據(jù)這幾年的政府實(shí)踐和學(xué)界討論,我認(rèn)為應(yīng)該建立申報(bào)+論評(píng)+劃撥+檢查+驗(yàn)收,財(cái)政部門、審計(jì)部門、國(guó)土部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門全程參與的“五步五參”的控管機(jī)制。從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)立項(xiàng),到建設(shè)資金額論證評(píng)價(jià)、資金劃撥、過(guò)程檢查、多部門驗(yàn)收,層層把關(guān),真正使資金足額用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改變以往那種盲目下?lián)?控管不嚴(yán)、擠占挪用的怪態(tài)。

3.創(chuàng)新投資主體

在原有的政府、農(nóng)村信貸、城鄉(xiāng)集體和農(nóng)戶個(gè)體的投資主體外,大力引進(jìn)民間資本、社會(huì)力量參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。民間資本的蓬勃發(fā)展表明,他們?cè)诖龠M(jìn)資源有效配置,提高生產(chǎn)要素效率,加速資金流轉(zhuǎn)上具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。把民間資本、社會(huì)力量引導(dǎo)投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),能夠彌補(bǔ)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足、解決融資效率低下的問(wèn)題。當(dāng)然,引入民間資本、社會(huì)力量參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),必須從制度、政策層面承認(rèn)和保障他們的投資利益。這樣他們才能放心、大膽的參與,避免由于制度、政策不清引發(fā)的矛盾。

4.創(chuàng)新融資渠道

在現(xiàn)有農(nóng)村信貸的基礎(chǔ)上,根據(jù)各地區(qū)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際,大力發(fā)展銀團(tuán)融資、外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款、債券融資、信托計(jì)劃融資、產(chǎn)業(yè)投資基金融資、BOT項(xiàng)目融資、TOD融資、土地資源融資等渠道。但是能夠利用、推動(dòng)這些融資渠道是政府以及城鄉(xiāng)集體,也應(yīng)該是這些公共利益的代表者,因?yàn)檗r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的占絕大多數(shù),真正由農(nóng)戶個(gè)人能夠投資的不多。

5.創(chuàng)新利益協(xié)調(diào)機(jī)制

這種新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,主要包括三個(gè)層次內(nèi)容。第一個(gè)層次是處理好中央政府與地方各級(jí)政府間、地方政府間在政府支農(nóng)資金上的投入量及其比例。因?yàn)橛行┺r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是涉及到多個(gè)地區(qū)的,比如農(nóng)村水利設(shè)施,建成受益也是相關(guān)的利益群體,不是一個(gè)利益主體獨(dú)享的。這就需要中央政府、各地方政府協(xié)調(diào)好利益關(guān)系,共同來(lái)進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二個(gè)層次是可以考慮建立對(duì)長(zhǎng)期支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸機(jī)構(gòu)適當(dāng)補(bǔ)貼制度,鼓勵(lì)和帶動(dòng)其他金融機(jī)構(gòu)積極農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。補(bǔ)貼由于這些信貸機(jī)構(gòu)投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)會(huì)成本。第三個(gè)層次是建立城鄉(xiāng)集體對(duì)農(nóng)戶個(gè)人進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助政策,減輕他們?nèi)谫Y成本和壓力,保障他們投資利益。

6.創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資的信息紕漏制度

在現(xiàn)有的投融資體制下,公眾只是從支農(nóng)資金總量、信貸比例上來(lái)了解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資狀況。但是公眾無(wú)法獲取包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金在內(nèi)支農(nóng)資金中各分塊的具體投入量信息。同時(shí),公眾對(duì)農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)每年向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款的具體信息也無(wú)法知曉。城鄉(xiāng)集體農(nóng)戶個(gè)人資金通過(guò)各種渠道融資后,是否真實(shí)的把資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,公眾更是無(wú)法知曉。所以建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資定期信息紕漏制度,對(duì)項(xiàng)目的資金投融資量、項(xiàng)目在建情況、資金使用情況等具體信息定期向社會(huì)公眾或相關(guān)公眾公布,加強(qiáng)資金的使用管理。

7.創(chuàng)新融資的評(píng)價(jià)機(jī)制

在金融機(jī)構(gòu)的信貸的資信評(píng)價(jià)中,對(duì)項(xiàng)目的盈利能力、預(yù)期收益、貸款人的償還能力等的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)偏重,而對(duì)社會(huì)效益指標(biāo)不夠重視。而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)投資周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)較慢的的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。某種程度上,其社會(huì)效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益。所以,應(yīng)建立信貸機(jī)構(gòu)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,平衡指標(biāo)比重,重定評(píng)價(jià)準(zhǔn)則,而不能用同一套指標(biāo)體系來(lái)評(píng)價(jià)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),也不能純粹以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量,違背我國(guó)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的宗旨和目的。

四、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制創(chuàng)新路徑

在明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制創(chuàng)新的內(nèi)容后,就要探析通過(guò)什么樣的途徑和方法實(shí)現(xiàn)投融資體制創(chuàng)新。除過(guò)一直強(qiáng)調(diào)的政府加大支農(nóng)的投

入、金融機(jī)構(gòu)加大支農(nóng)惠農(nóng)力度、城鄉(xiāng)集體和農(nóng)

戶個(gè)體加大投資外,引入民間資本、社會(huì)力量進(jìn)

行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),已成為經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有效結(jié)合的創(chuàng)新路徑。

1.外包路徑

(1) 簽訂服務(wù)協(xié)議。這種服務(wù)協(xié)議是公共部門與私人部門簽訂的, 約定由私人部門提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù),而政府按期給私人部門付給私人部門服務(wù)費(fèi)用。不涉及公共產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移。這種路徑的典型特征是“借資”。是對(duì)政府支農(nóng)資金的有力補(bǔ)充。

(2) DB路徑。這種路徑是設(shè)計(jì)—建造( 交鑰匙),即私人部門按照之前與公共部門的協(xié)議設(shè)計(jì)建造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,建成后再交由公共部門經(jīng)營(yíng)管理,公共部門按照之前的協(xié)議規(guī)定,付建造費(fèi)用給私人部門。這種路徑使公共部門最大限度節(jié)省建造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施成本,使他們把重心放在今后基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理上。

(3)DBMM路徑。DBMM是設(shè)計(jì)—建造—主要維護(hù)的簡(jiǎn)稱,即由私人部門按照事先與公共部門簽訂的合同或協(xié)議,自行承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、組織人力、物力、財(cái)力建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建成后的主要維護(hù)。

(4)O&M路徑。這種路徑是私人部門與公共部門簽訂協(xié)議,代為經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共部門擁有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。該路徑的一個(gè)典型特點(diǎn)是公共部門出資建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,由私人部門負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和維護(hù),公共部門依據(jù)所簽協(xié)議付費(fèi)給私人部門。

(5)DBO路徑。DBO是設(shè)計(jì)—建造—經(jīng)營(yíng)的簡(jiǎn)稱。是指私人部門除承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造外,還要負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)所建的基礎(chǔ)設(shè)施。這種路徑的前提也是私人部門與公共部門簽立協(xié)議,允許和保證在協(xié)議期間范圍內(nèi)私人部門的利益。

2.特許經(jīng)營(yíng)路徑

(1)TOT路徑。這種路徑是指私人部門租賃或購(gòu)買已有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,經(jīng)過(guò)一定程度的更新、改造、擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)該基礎(chǔ)設(shè)施,期滿后將基礎(chǔ)設(shè)施移交給公共部門。這種模式的典型特點(diǎn)是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的存量不變,只是依靠私營(yíng)部門力量提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的使用效益,使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保值或在一定程度上增值。

(2)BOT路徑。這是現(xiàn)有我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資創(chuàng)新采用的主要路徑。BOT( Build – Operate- Transfer) 項(xiàng)目融資, 是項(xiàng)目融資的一種, 即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓, 是公共部門將一個(gè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的特許權(quán)授予私人部門, 由私人部門在特許權(quán)期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng),并收回成本、償還債務(wù)、賺取利潤(rùn), 特許期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)移交公共部門。

3.產(chǎn)權(quán)交易路徑

(1)BBO路徑。這種路徑是私人部門購(gòu)買農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,經(jīng)過(guò)更新、改造、擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)該基礎(chǔ)設(shè)施,并擁有完全永久的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這主要是對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性程度高,排他性低,在性質(zhì)上更接近于私有品的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施而言的。

(2)BOO路徑。這種路徑是私人部門擁有完全的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),即私人部門投資、建造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,并永久擁有和經(jīng)營(yíng)該基礎(chǔ)設(shè)施,接受政府部門的監(jiān)督。這是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入民間資本、社會(huì)力量最徹底的一種形式。

4.各種路徑的適用性分析

(1)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)決定路徑適用。根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的程度,對(duì)于不同特點(diǎn)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施采用的路徑不同。對(duì)于非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的程度都很高,市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法供給的、關(guān)系農(nóng)民切身利益的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,政府提供是最優(yōu)路徑。但可以考慮把基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)外包,充分發(fā)揮私人部門的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì),提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)效益。

對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性程度高于非排他性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施(如農(nóng)村水運(yùn)),由于此類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的預(yù)期收益有保障, 而且通過(guò)收費(fèi)可將一部分消費(fèi)者排除。因此,BLOT、BOOT等路徑是私人部門參與此類農(nóng)村共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效選擇。

對(duì)于農(nóng)村道路、農(nóng)村排污系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施,由于他們具有較強(qiáng)的非排他性, 同時(shí)消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性較明顯, 因此政府對(duì)這類農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施參與的程度較高。

至于那些競(jìng)爭(zhēng)程度很高, 而排他成本又較低的、性質(zhì)上更加接近于私有品的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可以采用私有化程度較高的投融資路徑, 如BBO、BOO等, 甚至可以完全由私人部門提供。

(2)政府的路徑管理經(jīng)驗(yàn)及資源影響路徑適用。首先,政府的路徑管理經(jīng)驗(yàn)影響投融資路徑選擇。一個(gè)對(duì)這些投融資路徑不熟悉,路徑管理缺乏的政府,往往對(duì)引入民間資本,參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新路徑抱保守態(tài)度,不愿也沒把握突破原先投融資路徑。比如說(shuō)BOT是一種資金規(guī)模較大; 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大, 需要有效的分擔(dān)機(jī)制; 項(xiàng)目具有一定的技術(shù)難度, 項(xiàng)目數(shù)量大,技術(shù)可靠、區(qū)域性強(qiáng)的投融資路徑。需要當(dāng)?shù)卣畵碛凶銐虻腂OT管理經(jīng)驗(yàn)和能力[5]。其次,政府擁有的資源也會(huì)影響投融資路徑選擇。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),需要大量的資金和一定的技術(shù)能力。如果當(dāng)?shù)卣畵碛斜容^雄厚的資金和高效能的技術(shù),可能在這樣一些地方私人資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程度不高。而建設(shè)資金不足,技術(shù)有限的地方政府則想更多的倚重新的投融資路徑引入民間資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(3)私人部門的期望值。由于各投融資路徑在項(xiàng)目期限、風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)、收益獲取等方面存在著明顯差異,私人部門的期望值不同。這會(huì)影響他們的參與程度及其路徑選擇。如強(qiáng)調(diào)短期收益,對(duì)管理和技術(shù)要求比較高的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,可能更傾向于選擇外包路徑?？赡懿淮髸?huì)對(duì)項(xiàng)目周期長(zhǎng)、見效慢的BOT、BOOT路徑感興趣。

五、結(jié) 論

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制創(chuàng)新,是加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施力度,理順利益關(guān)系,構(gòu)建動(dòng)力機(jī)制的有益探索,盡管農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制創(chuàng)新與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革、國(guó)家的財(cái)政管理體制改革、行政管理體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程[6],有著密切的聯(lián)系。但是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資可以也能夠找到現(xiàn)行發(fā)展的新路徑,那就是在進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施確權(quán)的基礎(chǔ)上,大力創(chuàng)新和拓展現(xiàn)有的投資方式和融資渠道,大膽的引進(jìn)民間資本、社會(huì)力量參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),大膽的利用外包、特許經(jīng)營(yíng)、私有化等路徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給,滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

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