張萍　栗金亞

摘要：以資產(chǎn)為基礎的社會政策是對窮人的福利政策方向的一個基本改變。對個人發(fā)展賬戶進行分析，將“資產(chǎn)建設”這個新理念引入我國農(nóng)村貧困救助政策，比較兩種以資產(chǎn)為基礎的貧困救助政策：個人發(fā)展賬戶和村級互助基金，發(fā)現(xiàn)：為貧困者設立個人賬戶并建立村級互助資金，是適合我國國情的資產(chǎn)政策。

關鍵詞：資產(chǎn)建設；貧困救助；個人發(fā)展賬戶；政策啟示

中圖分類號：F328 文獻標識碼：A 文章編號：1003—3890（2012）09—0026—03

資產(chǎn)建設是當代社會科學領域的一個重要的新理論，它是由邁克爾·謝若登教授提出的。在1991年出版的《資產(chǎn)與窮人》一書中，謝若登教授對比收入為基礎的社會政策，第一次提出了以資產(chǎn)為基礎的社會政策：凡是普遍的和廣泛的促進公民和家庭尤其是窮人獲得不動產(chǎn)和金融資產(chǎn)，以增進他們福利的方案、規(guī)則、法律都屬于資產(chǎn)社會政策。

一、相關研究述評

謝若登教授的資產(chǎn)建設理論是建立在對貧困者福利分析的基礎之上的，該理論提出后，為學術界提供了研究社會保障的新思路：美國國際發(fā)展總署的蒂莫西.M.馬奧尼提出以資產(chǎn)建設為基礎的扶貧策略符合可持續(xù)生計的原則，能降低窮人遭遇的風險，增強其適應性。增加經(jīng)濟社會效益。美國伊利諾伊大學展敏通過對“美國夢現(xiàn)”項目參與者的研究，發(fā)現(xiàn)預期應用與存款模式對個人發(fā)展賬戶有影響，參與者不同的預期應用影響他們的存款結果，結構性因素在很大程度上影響著存款行為。穆古爾.G.阿謝爾、阿瑪任督·南迪從資產(chǎn)建設理論的角度研究了新加坡的退休資助政策，認為單軌的社保體系不完善也不公平，而多軌體系能更好地解決社保供給中的各種風險。威爾·帕克斯頓研究了資產(chǎn)建設理論視角下的英國福利政策。

在國內，對資產(chǎn)建設理論研究的不多：唐鈞（2005）在資產(chǎn)建設理論的指導下將上海的“鎮(zhèn)保模式”與新加坡經(jīng)驗結合起來，得到一個新的社會保險模式，補充保險可全部或部分采取個人發(fā)展賬戶的辦法，并分析了該模式可能遇到的困難。梁勇、蘇立利（2009）幫助窮人積累財富而個人、家庭以及社區(qū)得以發(fā)展的系統(tǒng)是以資產(chǎn)為本的社會政策的核心，而個人發(fā)展賬戶則是其中一種極具包含性的社會政策工具，小額信貸是積累資產(chǎn)的有效工具。徐德印、叢曉峰（2008）從資產(chǎn)建設的角度分析了資產(chǎn)建設對農(nóng)民福利的影響，闡述了農(nóng)民通過土地經(jīng)營，稅收轉移支付等手段獲取福利的不足，提出通過小額信貸，發(fā)展個人賬戶等手段建設農(nóng)民資產(chǎn)，這從根本上消除農(nóng)民貧困，提高農(nóng)民福利水平有一定的借鑒意義。童星（2011）基于謝若登的三種福利模型理論，解讀美國的雇員持股計劃，新加坡的中央公積金制度和中國的呼圖壁經(jīng)驗的實踐意義，提出將資產(chǎn)建設引入社保領域，從資產(chǎn)的形成、保值增值和轉化三個方面建立完善的相關政策。

縱觀以上研究發(fā)現(xiàn)，國內外的學者基于資產(chǎn)建設理論角度去研究的內容較為寬泛，但是從該角度研究農(nóng)村貧困救助的卻不多，且研究者只限于對現(xiàn)有貧困政策不足的分析上，只給了一個政策制定的方向，卻沒有提出具體的政策建議，這難以從根本上起到抑制貧困的效果。農(nóng)村貧困救助對象只能依靠救助過活，沒有個人能力的發(fā)展。這樣貧困救助政策只保證了其基本生活需求，卻沒有給予其發(fā)展的能力建設。存在這一現(xiàn)象的原因之一就是沒有真正了解貧困人群的發(fā)展需求，不能從根本上減貧。將資產(chǎn)建設應用于農(nóng)村的貧困救助，從長遠看，將有利于農(nóng)村救助體系從以收入分配為主的政策，轉變?yōu)槭杖敕峙渑c資產(chǎn)建設并重的救助政策，對現(xiàn)有的救助體系產(chǎn)生變革性的影響，對窮人的社會轉移支付，不應是以維持基本生活需求的現(xiàn)金支持，而需要借助政府轉移支付，來引導窮人對其未來的資產(chǎn)進行積累的新社會政策形勢，這就是以資產(chǎn)為基礎的社會政策。本文在對資產(chǎn)社會政策的實例——個人發(fā)展賬戶詳細分析的基礎上，試圖把資產(chǎn)建設理念運用到具體的農(nóng)村貧困救助政策設計中去，思考相應的對策。

二、個人發(fā)展賬戶——資產(chǎn)建設理論的政策實踐

資產(chǎn)有各種重要的社會、心里和經(jīng)濟效應。更具體而言，資產(chǎn)改善經(jīng)濟穩(wěn)定性，將人們與有希望的未來聯(lián)系起來，從而激勵個人的發(fā)展、有利于家庭穩(wěn)定，創(chuàng)造有希望的未來。促使專門化和專業(yè)化，提高承擔風險的能力，提高后代的生活水平，增強政治參與能力。

個人發(fā)展賬戶是資產(chǎn)建設理論的實踐，是一種資產(chǎn)社會政策。面向貧困者是它與其他受資助的儲蓄賬戶的主要區(qū)別，它在美國的實行方法在各州略有差別，但是為貧困儲蓄者提供相等的或者稍高的配額，是其共同點。如果窮人儲蓄一毛錢，他將會獲得一毛或者多余一毛的配額支持。

（一）個人發(fā)展賬戶的結構

個人發(fā)展賬戶是根據(jù)資產(chǎn)建設理論建立的反貧困制度。在華盛頓企業(yè)發(fā)展協(xié)會、華盛頓大學社會發(fā)展中心的合作研究設計下，使個人發(fā)展賬戶從理論變成了實踐。

個人發(fā)展賬戶最核心的概念是必要的金融教育和配額。金融教育包括普遍的和特殊的教育，配額比率從1∶1到1∶7不等，其中2∶1是最通常的配額比率，由于資金從時間和數(shù)量上是有限的，美國夢現(xiàn)項目中的個人發(fā)展賬戶有時間限制和配額限制。時間限制是指參與者開設配額儲蓄賬戶的月份（參與者在超過時間限制后仍然能夠領取配款），配額限制是指在時間限制基礎上對可以支配的存款的限制，超過配款限制的不予配款，美國夢現(xiàn)示范工程的配款額在240～7 500美元之間浮動。

（二）個人發(fā)展賬戶的實例

可以通過舉例來說明個人賬戶是如何運用于個人的，個人發(fā)展賬戶用于資產(chǎn)積累的項目，如用于教育培訓，購買或維修房屋，創(chuàng)立小企業(yè)等。以應用于創(chuàng)業(yè)為例：張三符合項目條件，獲得開戶存款500元，配款比率是3∶1，配款上限是5 000元，時間限制是30個月。張三每月存入100元。經(jīng)過考察學習，張三決定養(yǎng)豬，于是在第七個月，與該項目合作的第三方（張三購種豬的地方）直接從賬戶提取了2 500元（個人不能直接從賬戶取款，否則取消以前的配款額，并處以提款額10%的罰款），經(jīng)過三個月的精心喂養(yǎng)，張三賣出所養(yǎng)的豬，獲得收益。有了更高的收入，可以每月存入200元，從而獲得更多的創(chuàng)業(yè)資金，能夠有效地減貧，并且有利于其長遠的發(fā)展。試想如果沒有個人發(fā)展賬戶，張三便無從得到創(chuàng)業(yè)資金，只能處在貧困的惡性循環(huán)中（見表1）。

三、建立以收入補貼為主，資產(chǎn)建設為輔的貧困救助政策

現(xiàn)今的以收入基礎的補貼方式是能在短期內提升貧困家庭的消費水平，使其消費水準達到基本的生活需求，但在長期的效果上卻無法繼續(xù)協(xié)助其擺脫貧困。但是資產(chǎn)建設能幫助窮人積累起資產(chǎn)，并提升其理財能力，實現(xiàn)其教育、住房、購買基本設施等目標。

窮人的社會政策應該是收入與資產(chǎn)并重的。謝若登教授通過窮人與非窮人的福利模型的對比分析得出結論：建立收入與資產(chǎn)并重的針對窮人的政策模型。一部分政府轉移支付將以資產(chǎn)的形式而非收入的形式對貧困者進行資產(chǎn)積累，資產(chǎn)容易產(chǎn)生更多的資產(chǎn)，能夠用于增加消費。長期來看，收入趨于增多，消費也會提高，同時也會提高貧困者的發(fā)展能力，有利于其徹底的脫離貧困，降低返貧率，從而使反貧困政策體現(xiàn)了可持續(xù)生計的可持續(xù)原則（見圖1）。

把資產(chǎn)建設理念應用于農(nóng)村貧困救助中，提出如下政策建議：

1. 為貧困者建立個人發(fā)展賬戶。從總體上說，我國當前由法律規(guī)范、組織體系和資金投入搭建起來的開發(fā)式扶貧框架突出地反映了具有“中國特色”的扶貧方式，有力地推動了我國農(nóng)村扶貧的進程，但仍是不足，其中最主要的原因就是未形成穩(wěn)定的資金投入機制，資金不穩(wěn)定。圖2顯示了2003—2012年中央政府扶貧投入增長率，圖中顯示，中央扶貧資金投入波動較大，我們無法看出資金投入走勢，這說明全部政府資金投入缺少穩(wěn)定性，而分配到個人的扶貧資金就更不穩(wěn)定，從而降低了扶貧效果。

為貧困者建立個人發(fā)展賬戶，把財政扶貧資金投入到個人發(fā)展賬戶中，對貧困者而言有利于形成穩(wěn)定的資金來源。個人發(fā)展賬戶是個人名義的賬戶，有稅收優(yōu)惠并且具有增值性。政府把對貧困地區(qū)的資金投入轉為對貧困者存款的配給金或者補貼，并通過賬戶持有者自己的努力（如自主經(jīng)營或者集資工程），形成創(chuàng)造性金融的潛力。個人需要資金的時候，可以隨時從自己的賬戶中提取，這樣就能有穩(wěn)定的可用資金。

2. 貧困者進行資金互助，建立“村級互助資金”。“村級發(fā)展互助資金”是指由政府安排一定數(shù)量的財政扶貧資金在貧困村內建立互助資金，村民以借貸的方式進行周轉使用以發(fā)展生產(chǎn)，具有靈活性與救助性，是我國農(nóng)村貧困救助政策的有力補充。從真正意義上來說是屬于農(nóng)民自己的救助形式?；ブY金可以有兩個來源：一是政府財政專項扶貧資金，二是個人發(fā)展賬戶中的資金。貧困者可以持個人發(fā)展賬戶相關證明進行抵押貸款用以教育、培訓、創(chuàng)業(yè)等。這即推動了貧困者的發(fā)展能力建設，同時也提高了其組織化水平。

四、研究展望

在盡可能的范圍內，每個人都應該被鼓勵以發(fā)揮他們最大的潛力，即使是窮人，也有發(fā)展自己的能力，只是缺乏必要的資本。引入資產(chǎn)建設，為窮人提供資產(chǎn)，在資產(chǎn)多元福利的效應下，有利于提高貧困救助的效率，并使貧困者得到持續(xù)發(fā)展的能力。在實踐上，一方面需要政府強有力的政策支持，建立健全各種配套的制度，另一方面，也需要更多的社會力量參與進來，包括專業(yè)組織、社會工作者、貧困社區(qū)、家庭乃至個人都要調動起來。本文經(jīng)過分析研究得出政策啟示：為貧困者設立個人賬戶和建立村級互助資金，這是適合我國國情的資產(chǎn)政策，是以增強貧困者能力為目的的。但是，以資產(chǎn)為基礎的貧困救助政策不僅需要對政策內容的新思考，也需要對政策結構的新思考，因為它不僅僅是一個單一的政策計劃，也可以是一個將許多政策整合為一個系統(tǒng)的政策框架，而這一框架怎樣使政府、第三部門和家庭相互配合和補充，進行以資產(chǎn)為基礎的貧困救助政策的創(chuàng)造性活動，這些都尚有待進一步研究。

參考文獻：

[1]彭華民，等.西方社會福利理論前沿論國家、社會、體制與政策[M].北京：中國社會出版社，2009.

[2]高鑒國，展敏.資產(chǎn)建設與社會發(fā)展[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.

[3]梁勇，蘇立利.資產(chǎn)建設在貧困救助中的作用[J].社會科學叢論，2009，11（下）.

[4]徐德印，叢曉峰.資產(chǎn)建設視角下的農(nóng)民福利[J].北京科技大學學報（社會科學版）2008，（12）.

[5]童星.以資產(chǎn)建設的思路拓展社會保障[J].山東經(jīng)濟，2011，（2）.

[6]唐鈞.資產(chǎn)建設與社會保障[J].江蘇社會科學，2005，（2）.

[7]張璐.淺談資產(chǎn)社會政策及其兩種方式——小額信貸和個人發(fā)展賬戶[J].江蘇社會科學，2007.

[8]邁克爾，史樂山，鄒莉.個人發(fā)展賬戶——美國夢現(xiàn)示范工程[J].江蘇社會科學，2005，（2）.

[9]邁克爾·謝若登.美國及世界各地資產(chǎn)建設[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2005，（1）.

[10]侯明宇.美國的個人發(fā)展賬戶制度及其啟示[J].經(jīng)營管理者，2010，（21）.

[11]展敏.存款與發(fā)展：個人發(fā)展賬戶中的預期應用與存款模式[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2005，（1）.

[12]SHERRADENM，SCHREINER M，BEVERLY S.Income，Institutions，and Saving Performance in Individual Development Accounts[J].EconomicDevelopmentQuarterly，2003，17（1）.

[13]梁君林.資產(chǎn)建設理論視域下的中國農(nóng)村反貧困政策評析[D].蘇州：蘇州大學，2009.

[14]趙祁，曾國平.基于資產(chǎn)建設理論的中國反貧困政策研究[J].重慶大學學報（社會科學版），2008，14（5）.

[15]肖日葵.引入“發(fā)展”維度完善農(nóng)村社會救助——基于資產(chǎn)建設的視角[J].創(chuàng)新，2007，（6）.

[16]張時飛.引入資產(chǎn)建設要素，破解農(nóng)保工作困局——呼圖壁縣的經(jīng)驗與啟示[J].江蘇社會科學，2005，（2）.

[17]邁克爾·謝若登.資產(chǎn)與窮人：一項新的美國福利政策[M].北京：商務印書館，2005，（9）.

[18]廖益光，等.社會救助概論[M].北京：北京大學出版社，2004.

責任編輯、校對：關 華