戴塔根 宋艷秋 喻建良

編者按：從本期開始，“觀察”欄目將陸續(xù)推出“地質(zhì)學(xué)術(shù)新輝煌——‘十一五以來對湖南地質(zhì)研究和勘探工作影響深遠(yuǎn)的十篇論文”，讓更多的讀者關(guān)注、了解湖南地質(zhì)研究的重要觀點和理論。

歷史沿革

湖南省的地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展始于上個世紀(jì)50年代初，發(fā)展到上世紀(jì)90年代末期的時候，全省擁有從業(yè)人數(shù)3萬多，將近60家地勘單位，分別隸屬于湖南省地礦廳、有色湖南地勘局、湖南煤田地質(zhì)局、中國石油地質(zhì)局、核工業(yè)中南地勘局、武警黃金部隊、建材湖南地勘總隊、湖南石油化工地質(zhì)隊、輕工鹽業(yè)勘探隊和冶金長沙地調(diào)所。從管理體制上，所有這些地勘單位全部屬于事業(yè)單位，由財政撥款執(zhí)行對應(yīng)主管部門下達(dá)的地質(zhì)勘察任務(wù)。

上世紀(jì)90年代中期開始，湖南省地質(zhì)勘查體制就開始醞釀改革。1995年1月，原國家地質(zhì)礦產(chǎn)部批準(zhǔn)成立地礦部湖南地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，負(fù)責(zé)管理原湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)所屬隊伍。省地礦廳和湖南地勘局實行兩塊牌子、一套班子、兩種職能、分軌運行的管理體制。

在省政府的安排下，1999年湖南省地質(zhì)勘查行業(yè)進(jìn)行了第一輪改革。湖南省地礦廳、有色湖南地勘局、湖南煤田地質(zhì)局和核工業(yè)中南地勘局全部屬地化，其中湖南省地礦廳更名為湖南省地礦局(兩塊牌子并存)，有色湖南地勘局改名為湖南有色地勘局(歸口省有色金屬工業(yè)總公司管理)，核工業(yè)中南地勘局改稱湖南省核工業(yè)地質(zhì)局，以上三個局以及湖南煤田地質(zhì)局全部為省直屬事業(yè)單位。

屬地化以后的地礦、有色、核工業(yè)和煤田四個地勘局是湖南省省管地勘隊伍，也是我省地勘隊伍主要組成部分。根據(jù)2005年省國土資源廳的統(tǒng)計報表以及省財政廳和國土資源廳聯(lián)合調(diào)查組的調(diào)查報告，湖南省共有地質(zhì)勘查單位78家，其中省管四局下屬的二級單位61家，人數(shù)達(dá)到41925人(其中在職職工19236人)。

現(xiàn)存主要問題

湖南省的地質(zhì)勘查管理體制與全國的地質(zhì)勘查管理體制存在相同問題，這些問題主要集中表現(xiàn)在以下三個方面：

所有制形式單一，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清。湖南省的地勘單位以事業(yè)型為主，這些事業(yè)型單位全部屬于國家所有制。在這種單一的所有制形式下，由省局任命的經(jīng)營者代表國家管理地勘單位，經(jīng)營者只對上級負(fù)責(zé)，經(jīng)營成果的好壞與經(jīng)營者個人利益沒有太直接的關(guān)系；職工的勞動、地勘單位的發(fā)展和職工個人利益沒有密切的聯(lián)系，導(dǎo)致職工不關(guān)心單位的管理，缺乏工作的主動性和積極性，從而造成地勘單位缺乏活力。

體制不順、機(jī)制不活。湖南省的地勘單位管理體制既不是純事業(yè)單位，也不是純企業(yè)體制，而是一種事業(yè)向企業(yè)過渡的體制。

事企不分、事企混合。地勘單位現(xiàn)行的管理體制，是事業(yè)與企業(yè)之間的過渡類型，即事企混合型。地勘行業(yè)將公益性和商業(yè)性混在一起運作。其中由財政預(yù)算出錢，為礦山企業(yè)找礦、勘探，造成了礦產(chǎn)勘查和開發(fā)的脫節(jié)，使許多耗費巨資探明的礦產(chǎn)，難以開發(fā)利用，形成資金的積壓；同時也加重了中央財政負(fù)擔(dān)，并扭曲了礦產(chǎn)品成本。

理想管理體制模式的構(gòu)建

怎樣構(gòu)建我省新的地質(zhì)勘查體制?應(yīng)該考慮以下幾個問題：一是公益性地質(zhì)工作的內(nèi)涵，二是我省現(xiàn)有體制的實際情況，三是國內(nèi)外已有的經(jīng)驗。

公益性地質(zhì)勘查工作范圍的確定。公益性的地質(zhì)勘查應(yīng)該負(fù)責(zé)到什么程度，公益性地質(zhì)勘查的工作范圍是哪些?筆者認(rèn)為，應(yīng)該包括以下幾個方面：一是在所有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸全民所有的條件下，考慮到礦產(chǎn)普查的風(fēng)險程度較高，一般企業(yè)難于承受，建議對所有礦業(yè)勘查而言，普查階段劃為公共管理；對于急需和緊缺礦產(chǎn)，可以考慮將詳查甚至勘探工作劃為公共管理范疇。無論對何種礦產(chǎn)，都必須在形成礦業(yè)權(quán)以后才取過征收資源使用補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)入市場，由企業(yè)接手進(jìn)入下步的勘查和開發(fā)工作。二是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查（包括地圖、地層、構(gòu)造、水、地球物理、地球化學(xué)等)、礦產(chǎn)普查和兩種資源的詳查和勘探工作。

改革以后湖南省地質(zhì)勘查行業(yè)管理組織結(jié)構(gòu)。公益性地質(zhì)工作應(yīng)該由政府部門承擔(dān)，而商業(yè)性地質(zhì)工作則由民營資本完成，因此，公益性地質(zhì)隊伍和管理體制組織可以按如下結(jié)構(gòu)組建。

業(yè)務(wù)上國土資源廳下轄礦產(chǎn)勘查處、基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查處和地質(zhì)環(huán)境處，它們均為行政單位。

輔助處室的設(shè)計方面，需要有兩個單位負(fù)責(zé)管理公共地勘投入的產(chǎn)品，分別是礦權(quán)處和資料中心。根據(jù)礦業(yè)權(quán)的屬性和國外的慣例，礦權(quán)處為行政管理單位，資料中心為非營利事業(yè)單位。考慮到礦權(quán)的市場運作，建議在礦權(quán)處下設(shè)立一個礦權(quán)市場運作中心，其功能相當(dāng)于現(xiàn)在的土地產(chǎn)權(quán)交易中心。為了減少機(jī)構(gòu)重復(fù)，建議將礦權(quán)市場運作中心和土地產(chǎn)權(quán)交易中心合并共同成立國土資源產(chǎn)權(quán)交易中心。

基礎(chǔ)測量處統(tǒng)一負(fù)責(zé)公益性基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查項目的計劃、驗收、鑒定、統(tǒng)計和財務(wù)管理運作，包括制定基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查作業(yè)中心以及作業(yè)中心成本(費用項目和開支標(biāo)準(zhǔn))、項目財務(wù)預(yù)算安排。以及項目執(zhí)行情況的審計工作。

礦產(chǎn)勘查處統(tǒng)一負(fù)責(zé)公益性礦產(chǎn)勘查項目的計劃、驗收、鑒定、統(tǒng)計和財務(wù)管理運作，包括制定礦產(chǎn)勘查作業(yè)中心以及作業(yè)中心成本(費用項目和開支標(biāo)準(zhǔn))、項目財務(wù)預(yù)算安排以及項目執(zhí)行情況的審計工作。

地質(zhì)環(huán)境調(diào)查同樣屬于基礎(chǔ)地質(zhì)的內(nèi)容，是公益性事業(yè)。在日益重視環(huán)境保護(hù)，注重環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧統(tǒng)一的今天，在國土資源廳下設(shè)立單獨的地質(zhì)環(huán)境管理處是很有必要的。

無論是基礎(chǔ)地質(zhì)勘查處還是地質(zhì)環(huán)境處都必須有專業(yè)隊伍的支撐才有可能正常地開展工作，省地調(diào)隊就是這樣一個組織。

地質(zhì)勘查體制改革的方案與實施

一是將現(xiàn)有四個局中的某個局或幾個局分別改革成為省地調(diào)隊和若干個普業(yè)性礦產(chǎn)勘查公司，剩下的人員和未被選中的幾個局實行分流、轉(zhuǎn)向、市場化，我們將這一方案稱之為“轉(zhuǎn)改方案”。

二是將現(xiàn)有的四個局完全并成為一個局，然后通過剝離和重組形成新的省地調(diào)隊和若干個商業(yè)性礦產(chǎn)勘查公司，這一方案權(quán)且稱之為“并改方案”。

三是現(xiàn)有的四個局分別或在自愿基礎(chǔ)上實行企業(yè)化改造，成立若干個商業(yè)性礦產(chǎn)勘查公司，同時投資新組建一個省地調(diào)隊，人員面向全國實現(xiàn)招聘，重點優(yōu)先來自四個局的優(yōu)秀地勘人才，這一方案可稱之為“建改方案”。

四是選擇性地從現(xiàn)有的各個地勘局中成建制抽調(diào)若干個勘探隊組成省地調(diào)院，然后讓這四個地勘局分別或在自愿基礎(chǔ)上融合后實行整體化企業(yè)化改造，成立若干個商業(yè)性礦產(chǎn)勘查公司，這一方案可稱之為“調(diào)改方案”。

為了尋找最優(yōu)方案，我們就以上四種方案進(jìn)行了評價，評價的方法是請專家就四種方案在穩(wěn)定性、安全性、公平性、效果性、效率性、效益性和增長性進(jìn)行優(yōu)劣排序，得出的結(jié)果是建改方案-轉(zhuǎn)改方案-并改方案-調(diào)改方案。而單從公平性和增長性來分析的話，結(jié)果是：并改方案一建改方案一調(diào)改方案一轉(zhuǎn)改方案。在兩個排序中，建改方案分別排1和2，總是比較靠前，而其他方案的排序前后變化都較大，因此，我們認(rèn)為建改方案是最佳的改革方案。

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