1999年7月，A單位由于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),有一幢行政辦公樓空閑出來(lái)。該宗地位于市區(qū)，屬劃撥用地，占地面積620平方米，建筑面積3100平方米。A單位于當(dāng)年10月份將該幢辦公樓出租給個(gè)體戶(hù)B某經(jīng)營(yíng)賓館，B某與A單位簽訂了《房屋租賃協(xié)議》，協(xié)議約定：B某每年向A單位交納租金3萬(wàn)元，租期為三年。

焦點(diǎn)：非法出租土地 or 擅自改變土地用途

該案由該市國(guó)土資源局執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)立案查處。經(jīng)查明，該幢辦公樓原土地使用權(quán)證登記的用途為機(jī)關(guān)用地，A單位與B某一直未得到土地管理部門(mén)同意辦理土地使用權(quán)出租登記，也未向土地管理部門(mén)繳納年租金（即出讓金）。在查處本案過(guò)程中，存在三種不同意見(jiàn)。

第一種意見(jiàn)認(rèn)為：A單位辦公樓的原土地用途為機(jī)關(guān)用地，而A單位未經(jīng)土地管理部門(mén)同意和市人民政府批準(zhǔn)，將其辦公樓出租給B某經(jīng)營(yíng)賓館，實(shí)際土地用途為商業(yè)用地，土地用途發(fā)生了變化，其行為違反了《土地管理法》第五十六條的規(guī)定，構(gòu)成了不按批準(zhǔn)用途使用土地的行為。為此，可依據(jù)《土地管理法》第八十條的規(guī)定，對(duì)A單位作出“責(zé)令交還土地，處以罰款”的行政處罰。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為：A單位將原辦公樓出租給B某，土地使用權(quán)隨建筑物的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，而A單位在未經(jīng)市國(guó)土資源局批準(zhǔn)的情況下，擅自將劃撥土地使用權(quán)連同地上建筑物出租給B某，其行為違反了國(guó)務(wù)院55號(hào)令第四十四條、四十五條的規(guī)定，構(gòu)成非法出租土地使用權(quán)，應(yīng)按國(guó)務(wù)院55號(hào)令第四十六條的規(guī)定作出“沒(méi)收土地非法收入，并處罰款”的行政處罰。

第三種意見(jiàn)認(rèn)為：該案涉及兩種違法行為，一種是非法出租土地使用權(quán)的行為，一種是不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的行為。對(duì)本案當(dāng)事人應(yīng)依據(jù)《土地管理法》和國(guó)務(wù)院55號(hào)令的相關(guān)規(guī)定合并作出處罰。

觀(guān)點(diǎn)：理應(yīng)按照“非法出租土地”處理

楊小林 （衡陽(yáng)縣國(guó)土資源局政策法規(guī)股股長(zhǎng)）

第一，根據(jù)國(guó)務(wù)院55號(hào)令四十四條、四十五條《關(guān)于執(zhí)行〈城市房地產(chǎn)管理法〉和國(guó)務(wù)院55號(hào)令有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》第六條的規(guī)定，構(gòu)成非法出租劃撥土地使用權(quán)的必要前提條件是土地出租行為未經(jīng)土地管理部門(mén)批準(zhǔn)。在本案中，A單位將行政辦公樓出租給B某的行為未經(jīng)該市國(guó)土資源局批準(zhǔn)，并未將租金中所含的土地收益上繳國(guó)家，因此，A單位和B某的行為構(gòu)成非法出租土地使用權(quán)行為。

第二，本案不存在兩種違法行為。首先，不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的違法行為的主體是取得國(guó)有土地使用證的權(quán)利人。在本案中，A單位具有這種主體資格，而B(niǎo)某只是土地使用權(quán)的承租方，取得的是土地使用權(quán)的他項(xiàng)權(quán)利，不具有該違法行為的主體資格。其次，A單位不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的行為與A、B雙方非法出租土地的行為具有牽連關(guān)系，從違法當(dāng)事人的違法目的及后果結(jié)合本案事實(shí)綜合考慮，筆者認(rèn)為A單位不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的行為包含在非法出租土地使用權(quán)的行為之中。應(yīng)以非法出租土地使用權(quán)定性較妥。根據(jù)國(guó)務(wù)院55號(hào)令第四十六規(guī)定，作出如下處罰：對(duì)A單位作出沒(méi)收土地非法收入，并處罰款，對(duì)B某作出罰款處罰。

評(píng)析：只定性為一種違法行為值得商榷

熊 煜、馮 蝶（上海建緯（長(zhǎng)沙）律師事務(wù)所律師）

本案例主要涉及到兩個(gè)核心問(wèn)題：第一，A單位將其辦公樓出租給個(gè)體戶(hù)B某經(jīng)營(yíng)賓館的行為在法律上應(yīng)如何評(píng)價(jià)；第二，A單位與B某的行為按照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定應(yīng)承擔(dān)什么法律責(zé)任。那么筆者就上述兩個(gè)問(wèn)題逐一進(jìn)行分析，并結(jié)合本案三種不同的處理意見(jiàn)談?wù)効捶ā?/p>

案件性質(zhì)：涉及兩種違法行為

《物權(quán)法》第135條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”；第137條第3款規(guī)定：“嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定”；《土地管理法》第56條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國(guó)有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)……”。

由此可知，以劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，需要變更土地用途時(shí)，有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)是必要的前置條件。而本案中，A單位擅自將其辦公樓出租給個(gè)體戶(hù)B某經(jīng)營(yíng)賓館，看似是作為辦公樓的所有權(quán)人的一種對(duì)自己所有物的使用并獲得收益的行為，但究其實(shí)質(zhì)，是一種對(duì)國(guó)家的土地所有權(quán)的一種侵犯。A單位在未取得原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)的情況下，擅自將其“辦公樓”的國(guó)家機(jī)關(guān)用地轉(zhuǎn)變成“經(jīng)營(yíng)賓館”的經(jīng)營(yíng)性用地，構(gòu)成了不按照批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地使用權(quán)，侵犯了國(guó)家對(duì)于國(guó)有土地的管理權(quán)。

又根據(jù)1995年《城市房地產(chǎn)管理法》第55條規(guī)定：“以營(yíng)利為目的，房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取代使用權(quán)的國(guó)有土地上建成的房屋出租的，應(yīng)當(dāng)將租金中所含土地收益上繳國(guó)家”；《關(guān)于執(zhí)行〈城市房地產(chǎn)管理法〉和國(guó)務(wù)院55號(hào)令有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》第6條規(guī)定：“根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第55條的規(guī)定，……實(shí)施該條的具體辦法由國(guó)務(wù)院制定……應(yīng)暫按國(guó)務(wù)院55號(hào)令第44、45條的規(guī)定執(zhí)行……當(dāng)事人未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自將劃撥土地使用權(quán)連同地上建筑物出租的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其租賃行為違反國(guó)務(wù)院55號(hào)令第44、45條的規(guī)定，應(yīng)按照國(guó)務(wù)院55號(hào)令第46條的規(guī)定給予行政處罰”；《國(guó)務(wù)院55號(hào)令》第44條規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)，除本條第四十五條規(guī)定的情況外不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”；第45條規(guī)定：“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門(mén)批準(zhǔn)其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人……”；第46條規(guī)定：“對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，市、縣人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)沒(méi)收其違法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款”。A單位既未經(jīng)批準(zhǔn)，同時(shí)在出租辦公樓后未向土地管理部門(mén)繳納年租金，由此構(gòu)成非法出租劃撥土地使用權(quán)。

筆者認(rèn)為非法出租劃撥土地使用權(quán)的行為所侵犯的除了國(guó)家對(duì)于國(guó)有土地的管理權(quán)，還包括國(guó)家對(duì)國(guó)有土地所得收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，A單位的行為既構(gòu)成了非法出租土地使用權(quán)的行為，同時(shí)也構(gòu)成不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的行為。而本案的分析部分第二點(diǎn)中關(guān)于“A單位不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的行為包含在非法出租土地使用權(quán)行為之中”的觀(guān)點(diǎn)，筆者認(rèn)為是值得商榷的。

在此需要闡明的是，國(guó)家對(duì)于國(guó)有土地的所有權(quán)應(yīng)該包括兩個(gè)層次內(nèi)容：一方面是作為土地管理者的行政管理權(quán)；另一個(gè)方面是作為土地所有者的獲得收益的權(quán)利。不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地顯然侵犯的是國(guó)家對(duì)于國(guó)有土地的管理權(quán)，而非法出租劃撥土地使用權(quán)這一行為是對(duì)上述國(guó)家土地所有權(quán)兩個(gè)方面內(nèi)容的先后侵犯，因此，筆者認(rèn)為，簡(jiǎn)單地將不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的行為和非法出租土地使用權(quán)行為作為一種牽連行為看待是不甚妥當(dāng)?shù)摹?/p>

法律責(zé)任：“收回土地，處以罰款”比較合理

根據(jù)本文第一部分的論述，A單位作為國(guó)有土地使用權(quán)人未按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地，同時(shí)，構(gòu)成非法出租劃撥土地使用權(quán)。但是A單位只為了一個(gè)違法行為——擅自將劃撥土地出租做經(jīng)營(yíng)性用房使用，根據(jù)同一行為不能同時(shí)做出兩種或兩種以上的行政處罰的一事不二罰的行政處罰原則，故可選擇按照《土地管理法》第80條規(guī)定：“……不按批準(zhǔn)的用途使用國(guó)有土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交換土地，處以罰款”；或按照1995年《城市房地產(chǎn)管理法》第55條規(guī)定：依《國(guó)務(wù)院55號(hào)令》第46條規(guī)定，作出沒(méi)收違法所得，并處以適當(dāng)罰款的處罰。

而且根據(jù)我國(guó)土地法的相關(guān)精神，土地作為稀缺資源，原則上應(yīng)以“招拍掛”的方式出讓土地使用權(quán)。本案中，“A單位由于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，有一棟行政辦公樓空閑出來(lái)”，對(duì)此，筆者認(rèn)為按照《土地管理法》第80條規(guī)定對(duì)A單位進(jìn)行處罰，將閑置的劃撥用地收回，并處以罰款是比較合理的。

另一方面，A單位若要將其辦公樓出租給B某經(jīng)營(yíng)，必須先變更其劃撥土地的使用用途。而A單位在土地性質(zhì)仍屬于國(guó)家機(jī)關(guān)用地的情況下與B某簽訂《房屋租賃協(xié)議》，使得其辦公樓實(shí)際上成為商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地，這一行為違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，《房屋租賃協(xié)議》因此而無(wú)效。A單位作為民事合同——《房屋租賃合同》的一方主體，應(yīng)對(duì)合同無(wú)效承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，向B某返還租金。因其屬于主要的責(zé)任方，因此當(dāng)給B某造成損害時(shí)應(yīng)給予賠償；若B某明知承租土地未辦理相關(guān)手續(xù)，則可適當(dāng)減輕A單位的民事賠償責(zé)任。而B(niǎo)某作為《房屋租賃合同》這一民事合同的一方主體，所承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)僅限于民事責(zé)任，即合同無(wú)效所產(chǎn)生的返還原物等民事責(zé)任。關(guān)于本案分析部分認(rèn)為應(yīng)“對(duì)B某作出罰款處罰”，是于法無(wú)據(jù)的。