伍振

湖南是資源大省，境內(nèi)以自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資源型城市眾多。但由于缺乏科學(xué)規(guī)劃和長期無序開采，目前，湖南資源型城市的主體資源大部分已面臨枯竭。其中耒陽、冷水江和資興三市于2008年被國家列為第二批資源枯竭城市，常寧和漣源兩市于2011年被國家列為第三批資源枯竭城市。

這些城市以自己的礦產(chǎn)資源，為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大力量。現(xiàn)在資源面臨枯竭，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入瓶頸。如何走出困境，取得新的發(fā)展，成為下一步這些城市工作的重點(diǎn)，也是當(dāng)?shù)厝罕娊鉀Q群體性貧困、集體性失業(yè)和人居環(huán)境惡劣等問題的希望。通過轉(zhuǎn)型升級推動這些城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，迫在眉睫。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》精神，湖南省在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺了《湖南省人民政府關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡稱“《實(shí)施意見》”)。

《實(shí)施意見》明確提出了工作目標(biāo)：2013年前，資源型城市存在的突出矛盾和問題基本得到解決，建立接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，基本建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退援助機(jī)制，非資源型產(chǎn)業(yè)工業(yè)增加值比重達(dá)到50%左右，經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)。2015年前，建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，使資源型城市經(jīng)濟(jì)社會步入可持續(xù)發(fā)展軌道。

工作重點(diǎn)：明確資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，加大礦山生態(tài)環(huán)境整治力度

礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理是此次《實(shí)施意見》明確的工作重點(diǎn)。

伴隨著資源開采而來的常常是生態(tài)環(huán)境的破壞。資源枯竭型城市在礦產(chǎn)資源的開采中，植被、土壤、水源都受到不同程度的損害，而開采遺留的地質(zhì)災(zāi)害隱患更是像一枚定時炸彈，威脅著礦區(qū)群眾的生命財產(chǎn)安全。

《實(shí)施意見》對環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)提出了相應(yīng)要求，要求建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，明確資源開發(fā)企業(yè)是資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任主體。進(jìn)一步健全礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理備用金制度。完善資源型產(chǎn)品價格形成機(jī)制，加快完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。建立補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的平衡發(fā)展的有力手段。明確一個原則，按照環(huán)境法的基本原則“誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰付費(fèi)”，要求在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞或不良影響的生產(chǎn)者、開發(fā)者和經(jīng)營者應(yīng)對環(huán)境污染、生態(tài)破壞進(jìn)行補(bǔ)償。

在具體做法上，將加強(qiáng)對礦山資源開發(fā)規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，資源開采前必須進(jìn)行生態(tài)破壞和經(jīng)濟(jì)損失專項評估，對可能造成嚴(yán)重生態(tài)破壞和重大經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)禁止開發(fā)；經(jīng)評估可以開發(fā)的，應(yīng)編制環(huán)境影響報告，制定水土保持方案、土地復(fù)墾實(shí)施方案、礦山環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案，進(jìn)行礦山資源開發(fā)規(guī)劃時，應(yīng)編制規(guī)劃水資源論證報告；開發(fā)礦山資源，在項目立項審批、核準(zhǔn)前，應(yīng)進(jìn)行礦山開采項目的水資源論證，對未進(jìn)行水資源論證工作的礦山開采規(guī)劃和項目，各級相關(guān)部門不得批準(zhǔn)和核準(zhǔn)（備案）。鞏固退耕還林成果，繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程建設(shè)，加快林權(quán)制度改革，調(diào)減木材產(chǎn)量，完善配套政策，加快公益林和商品林建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。繼續(xù)做好采礦沉陷區(qū)治理，抓緊組織治理廢存的矸井、礦石山等形成的重大地質(zhì)災(zāi)害隱患，有效預(yù)防矸石山自燃和坍塌事件發(fā)生，積極引導(dǎo)社會力量參與礦山環(huán)境治理。大力推進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用，加大共伴生資源的尾礦、廢棄物綜合利用力度，加強(qiáng)尾礦資源綜合評價，逐步實(shí)現(xiàn)尾礦回收再利用。

扶持政策：優(yōu)先保障城市轉(zhuǎn)型項目和城市建設(shè)用地

為實(shí)施資源型城市可持續(xù)發(fā)展，《實(shí)施意見》明確了一系列扶持政策措施。

首先，這些資源型城市優(yōu)先列為國家、省級循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)市，將其省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)優(yōu)先列為國、省循環(huán)經(jīng)濟(jì)或低碳產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)園區(qū)，優(yōu)先支持其循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排和資源綜合利用等項目申報，鼓勵資源型城市納入兩型社會建設(shè)。加強(qiáng)環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)。加大資源型城市生態(tài)環(huán)保建設(shè)投入力度，著力抓好資源型城市土地開發(fā)整理、天然林保護(hù)、退耕還林、防護(hù)林及小流域治理、水土保持、石漠化治理、湘江流域重金屬污染治理等重點(diǎn)工程。加大礦山生態(tài)環(huán)境整治力度，繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程建設(shè)，加快公益林和商品林建設(shè)，抓緊組織治理廢棄的矸井、礦石山等形成的重大地質(zhì)災(zāi)害隱患，大力推進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用，加大共伴生資源的尾礦、廢棄物綜合利用力度。

生態(tài)環(huán)保政策方面，全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，支持資興市東江湖等資源枯竭片區(qū)的重要生態(tài)功能區(qū)加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。支持將資源型城市列為國家、省級循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)市，將其省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)優(yōu)先列為國、省循環(huán)經(jīng)濟(jì)或低礦產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)園區(qū)。優(yōu)先支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排和資源綜合利用等項目申報，加大項目和資金扶持力度。優(yōu)先安排生態(tài)環(huán)境綜合治理項目。多途徑保障生態(tài)環(huán)保費(fèi)用，從礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探（采）礦權(quán)使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、排污費(fèi)、植被恢復(fù)費(fèi)和育林基金中以項目形式重點(diǎn)支持資源型城市。研究建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度。

在土地利用政策方面，湖南省將優(yōu)先保障資源型城市轉(zhuǎn)型項目和城市建設(shè)用地，在符合土地利用總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的前提下，省國土資源部門將優(yōu)先予以保障，其占用的耕地由資源性城市人民政府負(fù)責(zé)按照“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一”的原則予以補(bǔ)充。

同時，支持園區(qū)擴(kuò)大規(guī)模，國土資源部門在用地安排上，按照與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要相適應(yīng)的規(guī)模，支持資源性城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，支持有條件的省級開發(fā)區(qū)升格為國家級開發(fā)區(qū)。

轉(zhuǎn)型路徑：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與集聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展

冷水江是一座典型的資源型工業(yè)城市，長期依賴銻和煤兩大主要資源發(fā)展。由于長時間大規(guī)模開采，主體資源逐步枯竭，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、接續(xù)產(chǎn)業(yè)乏力、生態(tài)環(huán)境破壞、下崗人口增多、維穩(wěn)壓力加大等諸多問題。

在轉(zhuǎn)型路上，冷水江首先以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，引導(dǎo)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)與接續(xù)產(chǎn)業(yè)滾動發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。冷水江是湖南的工業(yè)重鎮(zhèn)，有工業(yè)企業(yè)1200家，擁有閃星銻業(yè)、冷鋼、金電、湖南宜化、金竹山礦業(yè)等大中型企業(yè)，形成了鋼鐵、有色、煤電、煤化、建材五大產(chǎn)業(yè)體系。為順應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，該市每年投入工業(yè)技改資金30多億元，推進(jìn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)提質(zhì)發(fā)展。從2011年開始在開發(fā)區(qū)建設(shè)電子科技產(chǎn)業(yè)園和循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，目前已簽約引進(jìn)平板電腦、智能手機(jī)、LED照明和百加壹再生資源等一批項目戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)型發(fā)展日益加速。

冷水江以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為核心，實(shí)行污染防控與生態(tài)恢復(fù)雙管齊下，促進(jìn)生態(tài)轉(zhuǎn)型。2007年以來，該市堅持以人為本，深入開展涉銻企業(yè)整治行動，取締非法冶煉企業(yè)61家，關(guān)閉合法冶煉廠17家，整合保留9家銻冶煉企業(yè)；啟動實(shí)施歷史遺留砷堿渣無害化處理工程；大力開展植樹造林，積極實(shí)施生態(tài)修復(fù)，環(huán)境發(fā)生了有效變化。同時，冷水江因先有工廠后有城市，大量污染企業(yè)聚集在城區(qū)。該市從2007年開始啟動“退城進(jìn)郊”戰(zhàn)略，將一些技術(shù)落后的企業(yè)通過“退城進(jìn)郊”和技術(shù)改造搬入工業(yè)園區(qū)。

通過幾來的轉(zhuǎn)型發(fā)展，該市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了可喜變化。2011年，全市完成GDP182億元，增長13.5%。完成財政總收入 17.92億元，增長14.7%，其中一般預(yù)算收入8.61億元，增長20.7%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入突破2萬元大關(guān)，達(dá)到20352元，增長12.8%；農(nóng)民人均純收入達(dá)到8515元，增長17%。完成社會消費(fèi)品零售總額46.6億元，增長20.3%。

資興堅持把工業(yè)園區(qū)作為加速新型工業(yè)化的主戰(zhàn)場，大力實(shí)施“園區(qū)興工、特色興園”戰(zhàn)略，積極推進(jìn)政策向園區(qū)傾斜、投入向園區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集聚，以園區(qū)跨越發(fā)展帶動工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。一是高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)園區(qū)平臺，增強(qiáng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的承載力。對工業(yè)園區(qū)進(jìn)行高起點(diǎn)規(guī)劃修編，建立了“一區(qū)五園”的發(fā)展格局，園區(qū)面積由6.15平方公里擴(kuò)大到15.32平方公里。投入500余萬元完成了食品工業(yè)園和江北工業(yè)園標(biāo)志建設(shè)及園區(qū)美化、亮化工程，進(jìn)一步完善了園區(qū)的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施。新建標(biāo)準(zhǔn)廠房18.89萬平方米，新增工業(yè)用地2000多畝，園區(qū)的承載力持續(xù)增強(qiáng)。二是多舉措優(yōu)化園區(qū)環(huán)境，增強(qiáng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的吸引力。改革園區(qū)管理體制，出臺《關(guān)于授予資興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行使部分市級行政管理權(quán)限的意見》，率先將園區(qū)管轄范圍內(nèi)由市直單位和中央、湖南省省、郴州市駐資單位行使的60項行政審批權(quán)依法下放到園區(qū)，設(shè)立“政務(wù)超市”，實(shí)現(xiàn)“并聯(lián)審批”。創(chuàng)新融資方式，成功引進(jìn)浦發(fā)村鎮(zhèn)銀行、盈通擔(dān)保投資、鴻通倉儲物流等新型金融企業(yè)，積極推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)與生產(chǎn)經(jīng)營項目的對接，幫助中小企業(yè)貸款融資12.62億元。三是大力度培育園區(qū)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的硬實(shí)力。圍繞打造“千億園區(qū)”目標(biāo)，推進(jìn)以華信有色、展泰有色和豐越環(huán)保為代表的有色金屬精深加工，以杉杉新材料、鑫閣鋁業(yè)和華康新材料為代表的新能源新材料向百億元收入級產(chǎn)業(yè)邁進(jìn)。2011年，園區(qū)成功落戶項目26個，園內(nèi)規(guī)模工業(yè)完成總產(chǎn)值235億元，園區(qū)規(guī)模工業(yè)增加值占全市規(guī)模工業(yè)增加值的比重達(dá)55.8%，進(jìn)一步突顯了工業(yè)核心增長極地位。

煤炭是耒陽的主要資源，改革開放以來，依靠煤炭資源的支撐，耒陽的經(jīng)濟(jì)曾盛極一時，經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到飛速發(fā)展。然而，資源型城市固能因資源而興，但亦因資源而困。多年來，“一煤獨(dú)大”的資源格局造成了煤炭型城市發(fā)展的嚴(yán)重依賴，耒陽亦即如此。近年來，受煤炭資源銳減和煤炭價格波動的影響，耒陽單一資源型經(jīng)濟(jì)所帶來的問題逐漸顯露，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后續(xù)乏力，各種矛盾和問題層出不窮。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，向縱深發(fā)展已到刻不容緩的邊緣。

耒陽市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)班子提出“沒有煤炭就沒有耒陽的今天，單靠煤炭就沒有耒陽的明天”的口號，確立“堅持科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”的指導(dǎo)思想，結(jié)合耒陽實(shí)際，指出四大轉(zhuǎn)型之路：一是單一煤電行業(yè)向多元產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，多元建構(gòu) 城市發(fā)展驅(qū)動力；二是促進(jìn)傳統(tǒng)商業(yè)向現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型；三是以油茶產(chǎn)業(yè)為龍頭促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型；四是以恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)位基礎(chǔ)的工礦型城市向山水生態(tài)城市轉(zhuǎn)型。

近年來，耒陽積極修復(fù)之前的創(chuàng)傷，充分利用和發(fā)揚(yáng)現(xiàn)有的綠色環(huán)境。由于轉(zhuǎn)型的時間較為短暫，現(xiàn)今煤炭在全市經(jīng)濟(jì)中尚占有較大比重，轉(zhuǎn)型之路僅剛剛起步，但是這座黑色之城已經(jīng)重新煥發(fā)出了誘人的勃勃生機(jī)！