與全國其他地方相比，武陵山區(qū)在國土資源方面具有鮮明的特色。我們要秉承因地制宜、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的理念，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)連片特困地區(qū)快速發(fā)展。

武陵山區(qū)地跨湖北、湖南、重慶、貴州4省市，涵蓋71個(gè)縣（市、區(qū)），區(qū)內(nèi)人口3600多萬，是少數(shù)民族聚居多、貧困人口分布廣的連片特困地區(qū)，貧困程度深，貧困類型多。2011年，中央在武陵山區(qū)率先啟動(dòng)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)，探索以跨省片區(qū)為單位組織大規(guī)模扶貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)與方法。國土資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于扶貧開發(fā)工作具有重要意義。2012年以來，我們以“加強(qiáng)國土資源工作，促進(jìn)武陵山區(qū)集中連片扶貧開發(fā)”為主題，進(jìn)行了專題調(diào)研，提出相關(guān)的意見和建議。

武陵山區(qū)國土資源特點(diǎn)

武陵山區(qū)國土總面積17.18萬平方公里，境內(nèi)群山起伏，巖溶發(fā)育強(qiáng)烈，屬典型的山地、高原地貌。與全國其他地區(qū)相比，其在國土資源方面具有非常鮮明的特點(diǎn)。

一是土地利用率較高，但土地利用效率偏低、耕地資源相對(duì)稀缺。土地利用類型以農(nóng)用地為主，建設(shè)用地次之，未利用地很少，土地利用率較高。如區(qū)內(nèi)的邵陽市、湘西州土地利用率分別達(dá)93.55%、94.53%，均高于湖南全省平均水平。但區(qū)內(nèi)土地利用相對(duì)粗放，地均產(chǎn)出不高。如邵陽市地均固定資產(chǎn)投資為0.68萬元/公頃，地均GDP為1.73萬元/公頃，僅為全省同期平均水平的57%和55%。

此外，由于自然條件限制，區(qū)內(nèi)耕地面積較少，人均僅為0.81畝，逼近聯(lián)合國糧農(nóng)組織劃定的糧食安全警戒線。耕地后備資源匱乏，新增耕地潛力不足。據(jù)調(diào)查，到2020年張家界、湘西州、邵陽、懷化等地新增耕地潛力分別為13067.03公頃、17145.62公頃、22927.74公頃、16302.49公頃，均處于較低水平。

二是礦產(chǎn)資源種類豐富，開發(fā)利用前景廣闊。武陵山區(qū)地跨湘西、鄂西、南嶺、長(zhǎng)江中下游等多個(gè)全國重點(diǎn)成礦區(qū)帶，礦產(chǎn)資源種類繁多，錳、銻、汞、石膏、鋁等礦產(chǎn)儲(chǔ)量居全國前列。如地處武陵山區(qū)腹地的湘西州，已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)63種，其中探明儲(chǔ)量的27種，釩礦遍布全州，錳礦工業(yè)儲(chǔ)量居全國第二，鉛鋅礦居全國第三，汞遠(yuǎn)景儲(chǔ)量居全國第四位，全州礦產(chǎn)資源總價(jià)值達(dá)2萬億元以上。此外，利川、建始、張家界、桑植、秀山具備較好的石油天然氣賦存條件，酉陽、彭水、銅仁等地頁巖氣資源較為豐富。

三是生態(tài)良好，旅游資源極其豐富。區(qū)內(nèi)森林覆蓋率達(dá)53%，是我國亞熱帶森林系統(tǒng)核心區(qū)、長(zhǎng)江流域重要水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障，有“華夏綠心”之稱。生物種類多樣，素有“華中動(dòng)植物基因庫”的美譽(yù)，擁有水杉、珙桐、銀杉等一級(jí)保護(hù)樹種，娃娃魚、金絲猴、金錢豹等珍稀動(dòng)物。自然景觀獨(dú)特，組合優(yōu)良，分布密集，極具開發(fā)潛力。區(qū)內(nèi)有世界自然遺產(chǎn)地2處、世界地質(zhì)公園1處，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)10處、國家森林公園15處、國家地質(zhì)公園2處。武陵源、梵凈山、鳳凰古城等景區(qū)馳名海內(nèi)外。

四是地形地貌復(fù)雜，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。武陵山區(qū)屬亞熱帶向暖溫帶過渡類型氣候，降雨時(shí)長(zhǎng)量大，加之區(qū)內(nèi)山高坡陡、河流溪溝密布，導(dǎo)致山洪地質(zhì)災(zāi)害頻繁、土地石漠化嚴(yán)重。同時(shí)，還有分布廣泛、類型多樣、演變迅速的生態(tài)環(huán)境脆弱帶。此外，歷史上粗放的礦產(chǎn)開發(fā)方式造成了植被破壞、水土流失、河流與空氣污染、礦山地質(zhì)災(zāi)害等生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象。露天采礦和地下采礦導(dǎo)致的崩塌、滑坡等較為普遍，洞渣及尾砂渣的存放堆積占用土地現(xiàn)象嚴(yán)重。

理念與規(guī)劃要?jiǎng)?chuàng)新完善

牢固樹立科學(xué)的國土資源利用與管理理念。一是因地制宜的理念。武陵山區(qū)地形地貌復(fù)雜，自然條件差異大，必須根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，科學(xué)確定城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、礦產(chǎn)開發(fā)、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等不同土地的空間開發(fā)方向和管理模式。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的理念。在宏觀層面，應(yīng)統(tǒng)籌武陵山區(qū)與環(huán)長(zhǎng)株潭城市群、武漢城市圈、成渝地區(qū)、黔中地區(qū)等大區(qū)域之間的國土資源開發(fā)利用關(guān)系；在中觀層面，應(yīng)合理統(tǒng)籌湘黔鄂渝四省市國土資源管理格局，綜合考慮城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展因素；在微觀層面，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)用地、生態(tài)用地、資源開發(fā)等不同用地類型的關(guān)系，建立統(tǒng)籌兼顧的國土資源利用體系。三是節(jié)約集約的理念。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，強(qiáng)化節(jié)約集約考核評(píng)價(jià)，提高土地利用效率和資源開發(fā)水平。四是生態(tài)環(huán)保的理念。根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，武陵山區(qū)總體處于限制開發(fā)區(qū)域。在國土資源開發(fā)利用與管理中，必須把生態(tài)保護(hù)放在首位，嚴(yán)格執(zhí)行土地供應(yīng)制度和礦產(chǎn)資源準(zhǔn)入退出機(jī)制，切實(shí)維護(hù)區(qū)內(nèi)良好生態(tài)環(huán)境。

建立完善國土資源規(guī)劃體系。一是建立國土資源規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)武陵山片區(qū)土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃的省際銜接，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，強(qiáng)化規(guī)劃的總體管控作用。二是建立土地利用總體規(guī)劃滾動(dòng)修編制度。根據(jù)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020年）》確定的城鎮(zhèn)發(fā)展布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，相應(yīng)調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模與布局、耕地保有規(guī)模、土地利用方向等規(guī)劃參數(shù)。三是推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)村工作。統(tǒng)籌村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為新農(nóng)村建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

土地利用要因地制宜

完善節(jié)約集約用地機(jī)制。一是推行差別化用地政策。適當(dāng)增加新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，優(yōu)先支持懷化、黔江、恩施、張家界、吉首、銅仁等中心城市及一批重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)，交通、能源、水利、電力、通訊等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及旅游、文化、特色農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。突出支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。完善用地審批模式，支持張家界旅游用地改革試點(diǎn)，適當(dāng)放寬產(chǎn)業(yè)用地限制，探索只征不轉(zhuǎn)、只轉(zhuǎn)不征等多元供用地模式。二是加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌。加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作，確保農(nóng)民合法土地權(quán)益。靈活應(yīng)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，著力盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，在確保建設(shè)用地總量平衡的前提下，支持重點(diǎn)城市、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。穩(wěn)妥推進(jìn)集體建設(shè)流轉(zhuǎn)，探索開展宅基地和林地抵押融資試點(diǎn)，逐步完善宅基地退出機(jī)制。三是積極支持扶貧搬遷工作。優(yōu)化土地審批服務(wù)，適當(dāng)減免審批費(fèi)用，及時(shí)落實(shí)扶貧搬遷或避災(zāi)搬遷用地。

扎實(shí)做好耕地保護(hù)工作。一是將土地整治與發(fā)展特色農(nóng)業(yè)結(jié)合起來。創(chuàng)新土地綜合整治項(xiàng)目申報(bào)與實(shí)施機(jī)制，為油茶、茶葉、桑蠶、高山蔬菜、魔芋、柑橘、中藥材等特色農(nóng)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)良種植基地。二是加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度。以烏江、清江、澧水、沅水、資水等區(qū)內(nèi)主要河流為重點(diǎn)，推進(jìn)流域性土地綜合整治工作，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確保區(qū)內(nèi)糧食供給安全。三是合理開發(fā)耕地后備資源。提高耕地開發(fā)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，加大新增耕地后期管護(hù)投入，允許區(qū)內(nèi)節(jié)約補(bǔ)充耕地指標(biāo)在省域內(nèi)有償、有序流轉(zhuǎn)。

礦業(yè)開發(fā)要綠色可持續(xù)

大力發(fā)展綠色礦業(yè)。一是切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)地質(zhì)工作。優(yōu)先部署并盡快完成區(qū)內(nèi)1：50000萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查等基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工程，查清基本資源底數(shù)。二是建設(shè)一批礦業(yè)經(jīng)濟(jì)基地。針對(duì)錳、鉛鋅、頁巖氣、鐵、釩等重點(diǎn)礦種，部署一批整裝勘查項(xiàng)目，力爭(zhēng)找礦重大突破。加大資源開發(fā)整合力度，扶持一批探采、選冶一體的優(yōu)勢(shì)礦山企業(yè)。支持利川、吉首、邵陽、懷化等地依托本地優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升資源綜合加工能力，建設(shè)大型礦業(yè)經(jīng)濟(jì)基地。三是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用。加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，加快礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術(shù)研究，提高資源綜合利用水平。

切實(shí)加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作。一是全面推進(jìn)地質(zhì)環(huán)境詳細(xì)調(diào)查工作。爭(zhēng)取在2015年前全面查清區(qū)內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害狀況和發(fā)育規(guī)律，對(duì)重大地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)進(jìn)行工程勘察，完善治理措施與方案。加快推進(jìn)重點(diǎn)礦區(qū)1：10000萬礦山地質(zhì)環(huán)境普查，查明礦山地質(zhì)環(huán)境問題的主要類型、分布、成因、變化規(guī)律等。二是推進(jìn)重點(diǎn)地質(zhì)災(zāi)害治理和搬遷避讓。加大中央與省級(jí)資金投入力度，實(shí)施一批重大地質(zhì)災(zāi)害隱患治理工程，確保群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。三是創(chuàng)新礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。編制市縣兩級(jí)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理規(guī)劃，健全礦區(qū)地面沉降、塌陷、地裂縫、地下水系變化防控機(jī)制，加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)。四是加強(qiáng)地質(zhì)公園和地質(zhì)遺跡保護(hù)與利用。加大地質(zhì)遺跡調(diào)查力度，爭(zhēng)取發(fā)現(xiàn)一批具有世界影響的地質(zhì)遺跡。繼續(xù)推進(jìn)崀山、紅石林、烏龍山、梵凈山等地質(zhì)公園建設(shè)。

基礎(chǔ)工作要加快發(fā)展

加快發(fā)展測(cè)繪地理信息事業(yè)。確保每2年更新一次覆蓋全域、地面分辨率不低于5米的影像，每年更新一次覆蓋主城區(qū)、分辨率不低于1米的影像。開展張家界、崀山、紅石林、梵凈山等景區(qū)三維動(dòng)態(tài)地圖制作，促進(jìn)景區(qū)數(shù)字化建設(shè)。

加強(qiáng)基層國土資源管理能力建設(shè)。在國土資源系統(tǒng)建立掛職和跟班學(xué)習(xí)制度，人才培訓(xùn)、人才獎(jiǎng)勵(lì)等向片區(qū)傾斜。加大執(zhí)法裝備支持力度，由部省統(tǒng)籌資金，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)市縣國土資源部門“1+1”用車（一臺(tái)公務(wù)車加一臺(tái)執(zhí)法車）。對(duì)永久基本農(nóng)田劃定、集體土地確權(quán)登記發(fā)證、規(guī)劃修編等重大業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，加大資金直接支持力度。

完善國土資源支持扶貧開發(fā)的工作機(jī)制。一是建立跨區(qū)域的國土資源工作聯(lián)席會(huì)議制度。建立湘黔鄂渝四省市國土資源聯(lián)席會(huì)議制度，定期協(xié)商重大國土資源管理問題，增強(qiáng)區(qū)域國土資源政策協(xié)調(diào)性。二是加強(qiáng)對(duì)扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)。各省國土資源主管部門分別建立扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)專門扶持政策并嚴(yán)格落實(shí)。三是建立對(duì)口扶貧機(jī)制。各省市國土資源主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)本系統(tǒng)力量，建立先進(jìn)地區(qū)國土資源部門對(duì)口支持片區(qū)內(nèi)國土資源工作的扶貧機(jī)制。

（此文為全國政協(xié)常委、湖南省政協(xié)副主席、湖南省國土資源廳副廳長(zhǎng)楊維剛在全國政協(xié)第十一屆全國委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議上的講話，有刪減，標(biāo)題為編者所加）