陳嘯

城市的國際化進程是一個不可逆的過程，在深化改革開放的今天，上海敞開大門歡迎越來越多的境外人士來滬工作生活，也逐漸習慣越來越多的外國人成為我們的鄰居和朋友。同樣，我們也必須認識到“洋居民”的增多正考驗著政府應對環(huán)境變化和加強社會管理的能力。面對越來越國際化的城市環(huán)境，健全涉外社會管理工作機制成為建設社會主義現(xiàn)代化國際大都市的一門必修課。

為了順應城市對外開放的趨勢，為地方人大的外事相關工作服務國家外交戰(zhàn)略和本市社會經(jīng)濟發(fā)展提供組織機構保障，市人大外事委員會于2011年1月設立。委員會成立后，積極關注上海社會主義現(xiàn)代化國際大都市建設和本市涉外社會管理方面的問題，并有針對性地開展了一系列監(jiān)督調(diào)研。

“年輕”委員會積極履職

作為一個年輕的委員會，市人大外事委員會積極履行在涉外社會管理領域的立法和監(jiān)督職能。調(diào)研過程中，委員會走訪了境外人員居住較多的社區(qū)、街道，走訪了市級層面的相關管理部門，聽取了各方面的意見和建議。

市區(qū)各相關部門對于此次監(jiān)督調(diào)研高度重視，參與熱情高漲。來自公安、外辦以及基層社區(qū)的市人大代表全程參與調(diào)研活動；市民政局在調(diào)研前仔細梳理了與民政相關的涉外管理工作，在調(diào)研后又召開會議認真研究在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的管理空白；閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)認為市人大外事委的調(diào)研切中要害，積極要求參加調(diào)研小組以借鑒經(jīng)驗，指導鎮(zhèn)里的涉外社會管理工作；浦東新區(qū)人大深刻認識到新區(qū)涉外社會管理工作的重要性，借機構調(diào)整之際參照市人大外事委的機構設置，將新區(qū)人大常委會外事工作委員會掛牌，并隨即著手開展區(qū)內(nèi)的涉外管理調(diào)研。

“洋居民”給傳統(tǒng)社會管理模式帶來挑戰(zhàn)

隨著改革開放的深入，上海的城市國際化程度不斷提高。據(jù)統(tǒng)計，在滬長期居留的外國人數(shù)量逐年增長，截至2011年底已達16.4萬余人，較五年前增長37.1%，同比增加1.2%，其中在滬就業(yè)的有80434人，同比增加9.9%。目前，本市共有84個外國人聚居區(qū)以及34個外國人聚集地。2010年上海世博會召開時，臨時來滬外國人達到創(chuàng)紀錄的553萬余人次，2011年為519萬余人次，略有減少。此外，截至2011年底，本市共有外國領館69家、領館分支機構40家、總領事官邸66家、國際學校20所，共注冊登記外商投資法人企業(yè)41761戶，合伙企業(yè)27戶，中外合作非法人企業(yè)7戶，外國（地區(qū)）企業(yè)常駐代表機構11412戶，外國（地區(qū)）企業(yè)在滬從事生產(chǎn)經(jīng)營活動266戶。

境外人員、境外機構的增多給原先處于穩(wěn)定狀態(tài)的社會結構帶來了新的活力，國外的思潮和觀念無可避免地在這座城市里與本土文化碰撞、交融，這個過程既給我們帶來了經(jīng)濟發(fā)展、理念更新、國際化程度提高等優(yōu)勢，也帶來許多新情況、新問題，甚至是不穩(wěn)定因素，使得我們的傳統(tǒng)社會管理模式受到挑戰(zhàn)。比如，現(xiàn)行的《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》規(guī)定境外人員在城鎮(zhèn)居民家中居留居住的，必須在24小時內(nèi)由留宿人或者本人持住宿人的護照、證件和留宿人的戶口簿到當?shù)毓矙C關申報。但眼下，境外人員租住房屋后不及時辦理住宿登記的情況較多，居委會工作人員上門的工作方式又不為境外人員所接受，即便公安部門已將境外人員納入了實有人口管理的范圍，但管理效果并不盡如人意。僅2011年公安部門就查處了違反登記住宿規(guī)定的案件2500余起，非法居留3940起。

此外，2011年本市共發(fā)生涉外案事件1.1萬余起，總量處于較高水平。從案件類型來看，外國人犯罪以盜竊、妨害國邊境管理、故意傷害、走私毒品案件居多；外國人違法活動以非法居留、違反臨時住宿登記案件居多；外國人侵害以盜竊、詐騙案件居多，強奸等惡性案件也有發(fā)生。同時，2011年共發(fā)生各類涉外不安定事件76起。

涉外社會管理法制機制亟需健全

人大在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，本市的涉外社會管理工作在法制、機制、體制、隊伍等方面與建設國際化大都市的目標還存在較大差距。

隨著涉外矛盾、糾紛的增多，包括執(zhí)法部門在內(nèi)的當事各方都認為，涉外社會管理法律法規(guī)的相對滯后和不健全，是涉外社會管理領域出現(xiàn)諸多問題的原因之一?，F(xiàn)行與涉外社會管理相關的法律法規(guī)大多出臺于上世紀八、九十年代，如外國人在華就業(yè)管理仍依據(jù)1996年原勞動部、公安部等部門聯(lián)合發(fā)布的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》，這些法律法規(guī)局限于當時在華外國人管理的形勢和特點，已不能適應形勢發(fā)展需要。

涉外管理工作的綜合協(xié)調(diào)機制尚未建立健全。盡管市區(qū)兩級層面“境外人員管理工作領導小組”已基本建立，但其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用尚未得到有效發(fā)揮，尤其是區(qū)縣層面對街道、鎮(zhèn)以及社區(qū)的涉外管理工作的指導以及各成員單位之間的溝通交流、政策銜接、信息共享、協(xié)作配合等方面均需要進一步加強。

涉外社會管理工作管理力度不夠。具體體現(xiàn)在境外人員居留居住登記管理制度執(zhí)行不到位，涉外房屋租賃缺乏有效的管理措施，對境外人員過于集中居住小區(qū)的管理問題未引起重視，涉外宗教管理矛盾比較突出等。值得一提的是，本市存在一些100%為外國人居住的小區(qū)，有的不愿接受社區(qū)和居委會管理，個別甚至拒絕居委會工作人員進入小區(qū)，這是“洋居民”帶來的社會管理新問題，值得深入研究。除此之外，外籍華人雙重國籍、“菲傭”、外國留學生非法打工等現(xiàn)象存在較多，表明管理工作還存在漏洞。

基層涉外社會管理基礎相對薄弱，管理隊伍的素質(zhì)與管理要求有不相適應之處。就公安系統(tǒng)而言，由于編制受限，涉外管理警力人員不足，派出所的涉外民警大多數(shù)為兼職，難以將大量精力投入到社區(qū)的境外人員管理中。大部分涉外社區(qū)運用綜合協(xié)管員隊伍協(xié)助開展涉外社會管理工作，但綜合協(xié)管員的招募來源多為4050人群，與社區(qū)的“洋居民”在語言溝通上有一定的困難。

人大在調(diào)研后認為，健全的涉外社會管理法律法規(guī)體系更有利于涉外矛盾和問題的處理，以法律法規(guī)來約束規(guī)范各類行為的管理模式也更容易為在滬的境外人群所接受。因此，涉外社會管理領域的法制建設顯得尤為重要。

好在新的《中華人民共和國出入境管理法》已由全國人大常委會于今年6月30日通過并頒布，并將于2013年7月1日起正式實施。該法的頒布實施意味著國家已經(jīng)對相關領域的管理工作引起了充分重視，法律中的條款填補了不少管理空白，給相關部門執(zhí)法提供了依據(jù)，也給市人大外事委依照上位法制定地方實施辦法提供了空間。