張明君

提出書面意見，是代表依法履職的重要形式之一。如何通過立法規(guī)范代表書面意見辦理工作，保障代表依法行使職權(quán)？7月27日，市十三屆人大常委會第三十五次會議審議通過了修訂后的《上海市人民代表大會關(guān)于代表書面意見的規(guī)定》，并于9月1日起施行。

背景：立足實(shí)際的一次制度完善

1988年4月20日，上海市第九屆人民代表大會第一次會議通過施行了《上海市人民代表大會關(guān)于代表書面意見的規(guī)定》?！兑?guī)定》對于保障代表依法行使提出書面意見的權(quán)利，規(guī)范代表書面意見的辦理工作起到了重要作用。近年來，隨著人大代表工作的發(fā)展，代表對書面意見辦理工作有了新的期待和新的要求，有關(guān)代表工作的法律法規(guī)對做好代表書面意見辦理工作也作出了一些新的規(guī)定。如2010年10月28日十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》，對代表在大會期間和閉會期間提出書面意見的要求，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究辦理代表書面意見的規(guī)定時限及要求，報(bào)告代表書面意見的辦理情況等作出了新規(guī)定。2011年9月22日市十三屆人大常委會第二十九次會議表決通過了新修訂的《上海市實(shí)施〈代表法〉辦法》，根據(jù)《代表法》也對代表書面意見辦理工作作出了一些新的規(guī)定。本市還根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定以及2005年中央9號文件精神要求，在代表書面意見辦理工作方面進(jìn)行了積極的探索，并在2005年10月17日市十二屆人大常委會第五十四次主任會議通過的《上海市人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》中對代表書面意見工作進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

思路：與上位法一致 與同位法銜接

1988年人民代表大會通過的《規(guī)定》，因施行時間較早，其中關(guān)于代表書面意見的提出方式、辦理程序、辦理時限、督促辦理等規(guī)定與修改后的《代表法》、《代表法》實(shí)施辦法以及目前本市的辦理工作實(shí)際已不相一致。為了與上位法保持一致、與同位法做好銜接和協(xié)調(diào)，更好地規(guī)范代表書面意見辦理工作，保障代表依法行使職權(quán)，市人大常委會今年及時啟動了《規(guī)定》的修訂工作。

《上海市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定，常務(wù)委員會可以對市人民代表大會制定的地方性法規(guī)進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法規(guī)的基本原則相抵觸。本次常委會對《規(guī)定》的修訂主要遵循了四條基本思路：一是以憲法和相關(guān)法律為依據(jù)，不與之相抵觸；二是與《代表法》實(shí)施辦法等現(xiàn)行地方性法規(guī)做好銜接，保持協(xié)調(diào)；三是從本市代表書面意見辦理工作實(shí)際出發(fā)，增強(qiáng)可操作性；四是根據(jù)修訂工作的特點(diǎn)，保持《規(guī)定》的基本結(jié)構(gòu)大體不變。同時，對一些具體問題和程序，不宜在法規(guī)中作詳細(xì)規(guī)定的，根據(jù)《規(guī)定》修訂的情況，在修改常委會主任會議2005年通過的《上海市人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》時予以補(bǔ)充和完善，充分發(fā)揮規(guī)范性文件的可操作性。

亮點(diǎn)：為代表依法履職保駕護(hù)航

代表向市人大及其常委會提出對本市各方面工作的書面意見，是法律賦予的權(quán)利，是代表依法履職的重要形式。為此，《規(guī)定》第二條明確：“代表依法享有向市人民代表大會及其常務(wù)委員會提出對本市各方面工作的書面意見的權(quán)利。本市各機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)尊重代表的權(quán)利，重視代表提出的書面意見，根據(jù)憲法、法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真研究辦理?！?/p>

為了進(jìn)一步提高代表書面意見提出質(zhì)量，規(guī)范書面意見內(nèi)容和提出途徑，為代表提出書面意見提供好服務(wù)和保障，《規(guī)定》第四條對代表提出書面意見前的準(zhǔn)備工作提出了要求，規(guī)定代表提出的書面意見應(yīng)當(dāng)一事一議，注重反映實(shí)際情況和問題，有具體意見和建議。同時規(guī)定，市和區(qū)縣人大常委會的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為代表提交書面意見提供服務(wù)保障。

近年來，在代表書面意見辦理工作中，有部分書面意見所提內(nèi)容或者承辦單位作出的辦理答復(fù)涉及國家秘密，對代表和承辦單位提出相關(guān)的保密要求是十分必要的。因此，《規(guī)定》第六條規(guī)定：“代表提出的書面意見及其辦理情況涉及國家秘密的，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和代表應(yīng)當(dāng)依法做好保密工作?！?/p>

在代表書面意見辦理工作中，有些代表因?yàn)樾枰獙嬉庖娝醿?nèi)容作出補(bǔ)充或者調(diào)整，或者因情況有所變化，要求撤回所提的書面意見。為此，《規(guī)定》在修訂時增加了代表書面意見可以撤回的情形，并規(guī)定代表在市人代會期間要求撤回所提書面意見的，可以向大會秘書處書面提出；代表在閉會期間要求撤回所提書面意見的，可以向市人大常委會的代表工作機(jī)構(gòu)書面提出。

提升代表書面意見辦理實(shí)效，促進(jìn)解決落實(shí)代表書面意見提出的問題，要求各承辦單位切實(shí)重視代表書面意見，扎實(shí)認(rèn)真地開展辦理工作。結(jié)合近年來的工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，《規(guī)定》第八條明確了辦理要求：“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)建立健全書面意見辦理工作制度，實(shí)行分級負(fù)責(zé)制。對涉及面廣、處理難度大的書面意見，應(yīng)當(dāng)由承辦單位主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)辦理。在研究辦理書面意見的過程中，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)與代表加強(qiáng)聯(lián)系溝通，通過走訪、座談、電話、電子郵件等方式，充分聽取代表的意見和建議?！薄兑?guī)定》第十條第三款明確：“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織將辦理結(jié)果答復(fù)代表后，應(yīng)當(dāng)對代表書面意見進(jìn)行跟蹤辦理，落實(shí)辦理結(jié)果。答復(fù)承諾代表在相應(yīng)期限內(nèi)解決的，應(yīng)當(dāng)在解決問題后告知代表；因客觀情況發(fā)生變化而未能落實(shí)答復(fù)意見的，應(yīng)當(dāng)及時向代表書面報(bào)告有關(guān)情況，同時抄報(bào)市人民代表大會常務(wù)委員會的代表工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)歸口負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)。”

代表對所提書面意見辦理情況和辦理落實(shí)情況進(jìn)行視察，是代表了解書面意見辦理情況的有效途徑。同時，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織在代表視察時認(rèn)真接待代表，如實(shí)介紹情況，也是代表履職的有效保證。《規(guī)定》第十一條第二款規(guī)定：“經(jīng)市人民代表大會常務(wù)委員會聯(lián)系安排，代表可以對書面意見的辦理情況和辦理結(jié)果的落實(shí)情況進(jìn)行視察。有關(guān)機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真接待代表，如實(shí)介紹情況，聽取代表意見。”

結(jié)合近年來常委會加強(qiáng)對書面意見辦理工作進(jìn)行監(jiān)督以及“常委會兩次審議”等機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐，《規(guī)定》完善了代表書面意見辦理情況的報(bào)告主體、時間等。此外，代表書面意見辦理情況的報(bào)告向社會公開，是督促書面意見承辦單位認(rèn)真辦理代表書面意見的有效途徑，也是人大工作公開性和透明度的重要表現(xiàn)?！兑?guī)定》明確規(guī)定，代表書面意見辦理情況的報(bào)告應(yīng)當(dāng)以市人大常委會公報(bào)等形式向社會公開，就是對人大自身工作提出了要求。

原《規(guī)定》規(guī)定“對代表提出的書面意見，不屬于本市國家機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，作來信處理。”實(shí)踐中，對于不屬于本市有關(guān)機(jī)關(guān)、組織職權(quán)范圍的書面意見主要有三種處理方式：作為代表來信處理、轉(zhuǎn)由全國人大代表按照相關(guān)規(guī)定向全國人大及其常委會提出、請代表進(jìn)行修改完善后重新提出等。鑒于不作為書面意見處理的具體情況比較復(fù)雜，原《規(guī)定》簡單地表述為“作來信處理”不夠全面。為此，《規(guī)定》將其修改為：“代表提出的書面意見，不屬于本市有關(guān)機(jī)關(guān)、組織職權(quán)范圍的，不作為書面意見處理，并及時告知代表”，并建議具體處理方式由人事代表工委在修改2005年主任會議通過的《上海市人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》時一并予以細(xì)化。

此外，修訂后的《規(guī)定》還根據(jù)代表法的規(guī)定，并結(jié)合本市工作實(shí)際，細(xì)化了書面意見受理主體和交辦對象，調(diào)整了書面意見的辦理期限，完善了書面意見辦理情況督促檢查的方式等。