向立力

去冬今春，市人大城建環(huán)保委牽頭組織起草了上海市商品包裝物減量若干規(guī)定。在不少參與者眼中，這是一次準(zhǔn)確把握立法目的、科學(xué)果斷地選擇簡易體例立法的生動(dòng)實(shí)踐。

2009年吳邦國委員長就提出：“一部法律的規(guī)定有很多，但群眾最關(guān)注的往往就那么幾條；工作中需要解決的矛盾和問題會(huì)不少，實(shí)際上關(guān)鍵的問題往往就那么幾個(gè)”。邦國委員長用這樣生動(dòng)的語言告訴立法工作者，起草法條不必拘泥于體例形式，而是要抓住最為關(guān)鍵的制度，力爭通過立法解決問題。市人大常委會(huì)主任劉云耕也撰文指出，“隨著國家法律體系的不斷完善，地方立法中綜合性立法項(xiàng)目必然會(huì)越來越少。今后的地方立法，更多的應(yīng)當(dāng)是針對(duì)一些具體問題，由系統(tǒng)性立法向問題引導(dǎo)立法、立法解決問題方向嬗變”。這一新的形勢(shì)變化決定了簡易體例最適合于未來地方立法的特點(diǎn)。

領(lǐng)導(dǎo)同志的高瞻遠(yuǎn)矚為具體從事地方立法理論研究與實(shí)際工作的同志明晰了方向，在近幾屆地方立法理論研討會(huì)上，如何運(yùn)用好簡易體例一直是熱門話題。作為我國立法學(xué)理論開創(chuàng)者之一，周旺生教授曾對(duì)法的體例問題做過定義。法的體例又稱法的結(jié)構(gòu)形式，主要是指法的章節(jié)結(jié)構(gòu)，即卷、編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的劃分。按照這個(gè)定義，我們常說的完備體例就是指起草法律時(shí)根據(jù)條款內(nèi)容和層次的不同，將一部法律劃分為若干章，章下設(shè)節(jié)，節(jié)下再依次設(shè)條、款、項(xiàng)、目。同理，簡易體例則是起草法律時(shí)不再構(gòu)建篇、章、節(jié)等復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，而直接羅列條款構(gòu)成。

立法選擇完備體例還是簡易體例屬于立法技術(shù)問題，因而應(yīng)當(dāng)服從和服務(wù)于立法目的、立法意圖，這是立法工作的基本規(guī)律。從這個(gè)意義上說，為了追求體例完備而忽視立法目的、內(nèi)容的做法，就是對(duì)立法的僵化理解，無助于立法反映社會(huì)客觀規(guī)律。

具體來說，地方立法具有一些不同于國家立法的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了地方立法可能更適合于采用簡易體例。首先，地方立法的權(quán)限范圍十分有限，尤其不涉及對(duì)民事基本制度、市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的調(diào)整。也就是說，地方性法規(guī)涉及的社會(huì)關(guān)系相對(duì)清晰，一般不需要借助復(fù)雜的結(jié)構(gòu)層次予以梳理。其次，地方性法規(guī)條文所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較簡單，大多是將地方性的社會(huì)管理目標(biāo)條目化。大部分情況下，一個(gè)條款即可以獨(dú)立完成對(duì)一項(xiàng)具體制度的表述，因而不需要在一組條文之上疊加章節(jié)進(jìn)行概括。最后，為了緊密回應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，地方立法所選擇的切入點(diǎn)一般都相對(duì)較小，這類法規(guī)本身就不需要太多的條文，劃分過多的結(jié)構(gòu)層次反而顯得累贅冗長。

簡易體例立法的思想給近年來各省市區(qū)的地方立法工作帶來了新的風(fēng)尚，不少地方人大常委會(huì)都積極選擇一些緊扣本地實(shí)際，法律關(guān)系又相對(duì)簡單、清晰的項(xiàng)目，展開簡易體例立法的嘗試，收到了不錯(cuò)的社會(huì)反響。本次上海市商品包裝物減量若干規(guī)定的起草過程歷時(shí)半年多，法規(guī)草案不分章、節(jié)，全文共十二條。除去構(gòu)成一部地方性法規(guī)一般所必須的立法目的、適用范圍、基本原則、職責(zé)分工、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、施行日期等七大類條款之外，整部法規(guī)最為核心的制度設(shè)計(jì)基本集中于三個(gè)條文之中。第五條明確包裝要求，第六條明確生產(chǎn)者和銷售者義務(wù)，第七條明確減量措施，三個(gè)條款相呼應(yīng)，基本上勾勒出了本市規(guī)范和促進(jìn)商品包裝減量工作的立法思路和制度鏈條。

本次市人大常委會(huì)組織制定商品包裝物減量的地方立法，在兄弟省市當(dāng)中是一次富于創(chuàng)新的嘗試，先行者必然有風(fēng)險(xiǎn)的伴隨，商品包裝物的繁簡在很大程度上由特定的消費(fèi)文化和消費(fèi)需求決定，在這個(gè)領(lǐng)域通過立法加以干預(yù)會(huì)有不少難題，有的我們預(yù)料到了，有的可能還有待實(shí)踐中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)。盡管如此，還是期待這部法規(guī)通過后，社會(huì)風(fēng)氣能為之一變，簡約、環(huán)保的包裝從此成為一種時(shí)尚。