伍人祖

人物簡介:

楊全心，1950年1月出生。67屆高中畢業(yè)后1968年11月去湖北黃岡農(nóng)村插隊落戶；之后，當(dāng)過工人，參過軍；1977年9月考取武漢大學(xué)哲學(xué)系，1982年2月大學(xué)畢業(yè)；先后任湖北省委辦公廳信訪處，省委、省政府信訪辦副處長、處長；1989年11月調(diào)回上海，先后任市司法局辦公室主任、局長助理，盧灣區(qū)區(qū)長助理，市司法局副局長；2002年2月任市委、市政府信訪辦主任；2007年2月任第十二屆人大內(nèi)司委副主任委員，2008年2月任第十三屆人大內(nèi)司委主任委員。

8月，一個陽光燦爛的上午，市人大內(nèi)司委主任委員楊全心在辦公室就本屆人大特別是內(nèi)司委五年的工作，與本刊編輯部進(jìn)行了一次暢談。從常委會工作到內(nèi)司委工作、從立法工作到監(jiān)督工作、從實際運作到理論的思考，楊主任侃侃道來，了然于胸。

一、回望五年：人大不是輕松“一站”

楊全心在簡單的自我介紹后開始了談話的正題。他告訴我們，自己是跨界進(jìn)入人大的。2007年2月，他當(dāng)選為市十二屆人大內(nèi)司委副主任委員，上一屆人大的工作參與了一些，本屆人大經(jīng)歷了一個全過程。談到本屆人大，楊全心感到有兩個明顯特點。一是依法充分履職，認(rèn)真做好立法、監(jiān)督等各項工作；二是在此基礎(chǔ)上，立足堅持和完善人民代表大會制度的高度，大膽探索，為推進(jìn)民主政治建設(shè)、改進(jìn)執(zhí)政方式和創(chuàng)新社會管理，積累了不少有益的東西。楊全心認(rèn)為，這是本屆人大留下的可貴經(jīng)驗，也是他對本屆人大工作的總體感受。

楊全心頓了頓，若有所思地說：“以前我在黨委、政府部門工作，到人大后本以為這是職業(yè)生涯的‘最后一站，不會那么忙碌了，可是五年下來，一點輕松的感覺也沒有?！睏钊年种福o我們算了一筆帳：本屆內(nèi)司委的立法任務(wù)比較重，常委會制定的法規(guī)屬于內(nèi)司委工作方面的，上屆是3部，本屆至今已有7部；修改的法規(guī)，上屆2部，本屆3部；協(xié)助制定的法律性問題的決議，上屆1部，本屆3部?！澳壳拔覀冋趯^去五年的工作進(jìn)行梳理，我感到，一些探索實踐確實值得認(rèn)真總結(jié)?！?/p>

二、感受立法：人大的主導(dǎo)性不斷增加

立法是市人大的一項重要職權(quán)，楊全心對此感受頗深。他認(rèn)為，在立法方面，本屆人大更加凸顯了常委會在立法中的主導(dǎo)性。

楊全心分析，受多種因素的影響，長期以來，人大在立法中的主動性顯得不夠，每年立什么法，主要依靠政府部門提出議案，人大審議通過。這有好處，就是人大立法與政府工作貼得比較近，便于政府部門執(zhí)法，但也很容易產(chǎn)生部門立法的弊端。過去幾屆人大都注意克服這種傾向，本屆人大常委會從源頭上作了調(diào)整，主要是由常委會提出的立法案比以前增多了，即便是政府部門提出的立法案，常委會在審議通過中，也不是簡單地走過場，而是提出主導(dǎo)性意見。舉例而言，養(yǎng)犬管理，95%以上的市民主張要立法，但由于相關(guān)政府部門的認(rèn)識不盡一致，幾屆人大想立法，都沒有實現(xiàn)。本屆常委會反復(fù)聽取各方意見，將養(yǎng)犬管理立法正式列入了2010年立法計劃。后來有關(guān)立法案雖由政府部門提出，但在整個立法過程中，常委會組織聽證，反復(fù)論證，發(fā)揮了很大的主導(dǎo)作用。再比如，控?zé)煑l例和現(xiàn)在正在做的限制商品過度包裝立法，都是常委會主導(dǎo)推動的結(jié)果。

人大在立法中的主導(dǎo)性，一定要以人民的意愿為取向，這也體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征，楊全心非?？粗剡@點。他認(rèn)為，只有這樣，才能最大限度地形成共識，推動法規(guī)的及時出臺。在他看來，不斷增強(qiáng)常委會在立法中的主導(dǎo)性，也是本屆人大工作的一大亮點。

三、謀劃監(jiān)督：小切口寫大文章

監(jiān)督是市人大履職的又一項重要內(nèi)容。楊全心認(rèn)為，本屆人大非常強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的實效性，而人大監(jiān)督實效的標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？同樣必須是以人民的期盼為標(biāo)準(zhǔn)的。2007年，他到人大工作后一直在考慮，內(nèi)司委在監(jiān)督司法工作方面能做些什么？經(jīng)過一段時間的思考，2008年，內(nèi)司委在聽取方方面面意見和大家商量后，形成了一個較為系統(tǒng)的監(jiān)督司法工作的五年計劃?；鞠敕ㄊ?，五年目標(biāo)的設(shè)定不要太大，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)切入點，扎扎實實地推進(jìn)工作。比如解決司法公正問題，這是法制社會建設(shè)的終極目標(biāo)，為了達(dá)到這個目標(biāo)，每年就要有個計劃，確定一個監(jiān)督的重點，而不是腳踩西瓜皮，滑到哪里是哪里。當(dāng)然，這個安排并不是固定不變的。

楊全心說，2008年，社會對動拆遷引發(fā)的“民告官”行政訴訟反響比較大。內(nèi)司委經(jīng)過調(diào)研，將法院的行政審判確定為當(dāng)年監(jiān)督的重點，重點抓了行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，效果不錯。一方面，對行政領(lǐng)導(dǎo)是活生生的法制教育；另一方面，行政領(lǐng)導(dǎo)與老百姓平等地坐到被告席上，對于樹立法律面前人人平等的觀念，自覺尊重和維護(hù)司法權(quán)威，具有更為深遠(yuǎn)的意義。市人大常委會主任劉云耕還親自帶隊，到黃浦法院旁聽了有關(guān)庭審活動，有力推動了行政審判監(jiān)督工作的開展。

楊全心認(rèn)為，行政審判監(jiān)督是本屆人大內(nèi)司委監(jiān)督司法工作的一個邏輯出發(fā)點，通過抓行政審判監(jiān)督，內(nèi)司委發(fā)現(xiàn)要逐步樹立司法權(quán)威，至少要解決兩個問題。一是要依法調(diào)整好行政權(quán)威和司法權(quán)威之間的關(guān)系，逐步扭轉(zhuǎn)“重行政、輕司法”的傳統(tǒng)觀念；二是要解決司法本身的公正性，以促公正來樹立和維護(hù)司法權(quán)威。所以2008年之后，內(nèi)司委圍繞這條工作主線的兩個方面開展司法監(jiān)督工作。2009年，重點抓了檢察院的法律監(jiān)督問題，在借鑒北京經(jīng)驗基礎(chǔ)上，形成了加強(qiáng)檢察院法律監(jiān)督工作的決議。為使決議通過后切實得到實施，內(nèi)司委把有些工作做在前頭，協(xié)助檢察院、法院、公安、司法局簽訂了加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定和會議紀(jì)要，然后人大再作出法律監(jiān)督的決議。三年后的今天，內(nèi)司委對決議的落實情況進(jìn)行回頭看，大家都很感慨。檢察院自己也感到，如果人大當(dāng)初不推一把，檢察院的法律監(jiān)督工作不可能取得現(xiàn)在的成績。

2010年，內(nèi)司委著重抓了政府部門辦理司法建議和檢察建議這項工作。楊全心告訴我們，2008年內(nèi)司委在調(diào)研時就發(fā)現(xiàn)，政府部門對司法建議和檢察建議重視不夠。2010年在開展這項工作時，把2008年以來法院發(fā)的司法建議、檢察院發(fā)的檢察建議一件件來了個兜底翻，掌握了第一手資料，然后開座談會，聽匯報。經(jīng)過反復(fù)溝通，市政府后來明確這件事歸口到法制部門，并且把認(rèn)真辦理司法建議和檢察建議作為一條具體工作要求，寫入了市政府依法行政“十二五”規(guī)劃。市政府辦公廳也專門下發(fā)文件，就政府部門如何辦理司法建議和檢察建議作了具體規(guī)定。同時，監(jiān)督也促進(jìn)了司法建議和檢察建議質(zhì)量的提高。楊全心表示，這件事使他進(jìn)一步感到，人大監(jiān)督不只是一個簡單的工作過程，而是通過監(jiān)督促進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變、推動工作改進(jìn)的過程。

談到2011年、2012年工作，楊全心同樣深有感觸。他說，2011年，內(nèi)司委借助最高院和最高檢將上海列為民事執(zhí)行工作改革試點省市之一的契機(jī)，重點抓了民事執(zhí)行工作監(jiān)督。通過調(diào)研，內(nèi)司委發(fā)現(xiàn)，法院和當(dāng)事人對民事執(zhí)行的感受之間的通道沒有打開，當(dāng)事人訴說法院執(zhí)行“不賣力”、“有貓膩”，法院則責(zé)怪當(dāng)事人“不理解”，感覺是“吃力不討好”，大家互相埋怨。徐匯法院通過設(shè)立執(zhí)行事務(wù)服務(wù)中心，把這扇門打開了，將執(zhí)行工作全程公開化，當(dāng)事人可以從電腦點及進(jìn)去，隨時跟蹤執(zhí)行進(jìn)展情況。內(nèi)司委還積極推動法院與公安、金融辦、銀行等協(xié)商建立起民事執(zhí)行協(xié)助網(wǎng)絡(luò)，加大對拒執(zhí)罪的查處力度。在人大監(jiān)督的推動下，現(xiàn)在全市法院都建立了民事執(zhí)行中心，民事執(zhí)行工作大大地推進(jìn)了一步。

今年，內(nèi)司委根據(jù)實際情況，對原來的監(jiān)督安排作了調(diào)整，即常委會將聽取檢察院2009年以來法律監(jiān)督?jīng)Q議執(zhí)行情況的報告，為決議的實施再加一把力。

楊全心坦言，五年工作有計劃，一年一個重點，五年來，內(nèi)司委就是這么一路走來，而工作的一條主線始終是促進(jìn)司法公正、維護(hù)司法權(quán)威。他再一次強(qiáng)調(diào)，在這個過程中，無論是目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)督選項、重點問題的破題，內(nèi)司委都是按照常委會的要求，努力體現(xiàn)人大的主導(dǎo)作用。在他看來，人大不僅在立法方面要體現(xiàn)主導(dǎo)性，在監(jiān)督工作中也要體現(xiàn)主導(dǎo)作用。實際上，這也是楊全心謀劃內(nèi)司委工作、思考人大工作的一根紅線。

四、未盡的思考：人大的憲法定位最重要

無論在日常工作還是為機(jī)關(guān)干部講課中，楊全心經(jīng)常談到一個觀點，就是人大作為現(xiàn)行政治體制架構(gòu)的重要方面，定位一定要準(zhǔn)確。他坦言，把人大及其常委會定位在立法機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)上，這些都沒有錯，但是最重要的還是人大的憲法定位，即人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)。立法、監(jiān)督、人事任免、發(fā)揮代表作用等，這些很重要，但都是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)行使其權(quán)力的方式、手段。對這點如果沒有清醒的認(rèn)識，哪怕做再多的工作，充其量只是個模范的事務(wù)主義者。他反復(fù)提到，堅持和完善人民代表大會制度，關(guān)鍵是我們怎么做，如果把人大工作真正做好了，我們的政治體制改革就邁出了一大步，堅持人民代表大會制度也就更加理直氣壯。

楊全心略帶深沉地說，我們國家歷經(jīng)兩千多年封建社會，真正實行法治，不可能寄希望于一屆人大做很多事情。本屆常委會在堅持和完善人民代表大會制度方面積累了不少有益的經(jīng)驗，內(nèi)司委在促進(jìn)司法公正、維護(hù)司法權(quán)威方面也做了一些工作。今后怎么做？可以研究的空間很大，還有很多事情可以做。他笑稱：“這個要等到本屆任期結(jié)束，我們到人大工作研究會再去研究了?！?/p>