陳琴 伍春妮 伍占平

摘 要：武漢城市圈經(jīng)濟(jì)一體化是提升區(qū)域整體實(shí)力的現(xiàn)實(shí)選擇，而產(chǎn)業(yè)一體化是武漢城市圈經(jīng)濟(jì)一體化的核心。作為影響地區(qū)間利益分配機(jī)制的財(cái)稅體制，發(fā)揮著區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的調(diào)控作用。武漢城市圈產(chǎn)業(yè)一體化要從完善財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制、稅收分配機(jī)制、稅收利益協(xié)調(diào)機(jī)制、稅收工作協(xié)調(diào)機(jī)制以及財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制方面理順?lè)峙潢P(guān)系。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制；武漢城市圈；產(chǎn)業(yè)一體化

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2012）01-0077-02

1 引言

武漢城市圈，又稱“1+8”城市圈，是指以武漢為圓心，包括黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、天門(mén)、潛江周邊8個(gè)城市所組成的城市圈。近年來(lái)，武漢城市圈一體化步伐加快。2010年，武漢城市圈各主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占全省的50％以上，部分指標(biāo)占到80％以上，城市圈在全省的發(fā)展中占有舉足輕重的地位。主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，生產(chǎn)總值占全省60.6％，拉動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)7.6個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率是51.5％。地方財(cái)政一般預(yù)算收入占全省55.0％，提高0.3個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)全省增長(zhǎng)13.5個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率是56.2％。武漢城市圈一體化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要和必然趨勢(shì)，武漢城市圈經(jīng)濟(jì)一體化的核心是產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，只有通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源共享，才能全面提升武漢城市圈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。但是，據(jù)調(diào)查，武漢城市圈中屬地方重點(diǎn)行業(yè)的18個(gè)，有12個(gè)行業(yè)至少被2個(gè)以上地區(qū)作為支柱行業(yè)，尤其是紡織、化工、機(jī)械、建材4個(gè)行業(yè)同時(shí)被5個(gè)以上的地區(qū)列為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，城市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局趨同，重置現(xiàn)象嚴(yán)重。武漢城市圈產(chǎn)業(yè)一體化在于掃除行政壁壘，促進(jìn)各城市內(nèi)部要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。然而，由博弈論的觀點(diǎn)知，作為制度交易博弈的行為主體，各方關(guān)注的都是自己一方的現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的利益。也就是說(shuō)，武漢城市圈各個(gè)城市實(shí)際上都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中具有獨(dú)立利益的行為主體，都具有謀求本地經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和效益最大化的動(dòng)機(jī)。那么，真正實(shí)現(xiàn)武漢城市圈產(chǎn)業(yè)一體化的重點(diǎn)在于能夠讓各個(gè)在城市在加強(qiáng)區(qū)域合作中受益，武漢城市圈內(nèi)價(jià)值的分配只有體現(xiàn)不同參與者各自的利益訴求，才能使各個(gè)城市具備精誠(chéng)合作的互信基礎(chǔ)和內(nèi)在激勵(lì)。作為影響地區(qū)利益分配的財(cái)稅體制，能夠在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，推進(jìn)武漢城市圈產(chǎn)業(yè)一體化中發(fā)揮積極的調(diào)控作用，為一體化提供制度規(guī)范和保證。

2 現(xiàn)行財(cái)稅分配體制對(duì)武漢城市圈產(chǎn)業(yè)一體化的制約

（1）匯總納稅規(guī)定不利于武漢城市圈產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

按照國(guó)家稅務(wù)總局匯總納稅的規(guī)定，匯繳成員企業(yè)和單位按照有關(guān)規(guī)定計(jì)算出應(yīng)納稅所得額，由其總機(jī)構(gòu)或規(guī)定的納稅人匯總繳納企業(yè)所得稅。這一規(guī)定使稅收利益的貢獻(xiàn)地與稅收的收益地相分離。例如，由于武漢市投資環(huán)境優(yōu)于圈域內(nèi)其他地區(qū)，鄂州市的一些企業(yè)可能將總部遷往武漢市，企業(yè)所得稅也相應(yīng)改在武漢市繳納，從而使周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)和稅收資源向武漢市聚集，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所在地鄂州市的經(jīng)濟(jì)和稅收利益就難以保證。有些企業(yè)是當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)稅源，一旦遷移就會(huì)動(dòng)搖當(dāng)?shù)刎?cái)力基礎(chǔ)，造成新的發(fā)展不平衡。如果總部在武漢市的大型企業(yè)集團(tuán)到其他城市投資，所得稅也在武漢市繳納。上述納稅政策將會(huì)影響武漢城市圈內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作，影響各地政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)分工的認(rèn)同，阻礙武漢城市圈產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展。

（2）區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的差異使城市之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇。

武漢城市圈有“先行先試”權(quán)，但沒(méi)有賦予相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，由于缺乏國(guó)家政策的支持，又沒(méi)有統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，圈內(nèi)各市為謀求自身經(jīng)濟(jì)利益，吸引其他地區(qū)的資金流入本地區(qū)，不同程度的存在違規(guī)越權(quán)出臺(tái)各種財(cái)稅優(yōu)惠政策的情況，甚至人為設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙。一些地方政府利用財(cái)稅優(yōu)惠政策大打招商引資牌，發(fā)動(dòng)稅源爭(zhēng)奪戰(zhàn)，這種現(xiàn)象目前在武漢城市圈中表現(xiàn)尤為突出。

（3）分稅制財(cái)政體制與地方政府謀求發(fā)展合作的意愿相違背。

在分稅制財(cái)政體制下，既按稅種來(lái)劃分各級(jí)政府的財(cái)政收入，又交織著按行政隸屬關(guān)系來(lái)分享稅收。這種分配制度造成各級(jí)地方政府對(duì)稅源和稅收分配非常關(guān)注，同時(shí)也導(dǎo)致圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局不合理、產(chǎn)業(yè)趨同問(wèn)題的加劇。武漢城市圈一體化，必然要進(jìn)行資源整合和產(chǎn)業(yè)布局重組，進(jìn)而引起圈內(nèi)稅源頻繁變動(dòng)。按照目前的分稅制財(cái)政管理體制的規(guī)定，必然影響到各級(jí)政府稅收分配份額的變化，這與各地政府謀求發(fā)展合作的意愿相違背，處于劣勢(shì)地位的城市進(jìn)行圈內(nèi)分工協(xié)作的積極性必將受到極大的影響，最終制約武漢城市圈產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展。

（4）地方稅收征管體制助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義。

征管體制的不統(tǒng)一，有的地方政府行政干預(yù)稅收。由于地稅部門(mén)是當(dāng)?shù)卣匾毮懿块T(mén)之一，其工作經(jīng)費(fèi)和經(jīng)濟(jì)來(lái)源對(duì)當(dāng)?shù)卣泻艽蟮囊蕾囆?，在稅收政策和紀(jì)律規(guī)定與政府指令要求發(fā)生沖突時(shí)，往往不得不屈從于政府指令而為之，這就影響了稅收?qǐng)?zhí)法的統(tǒng)一性，造成不同地區(qū)、不同企業(yè)執(zhí)行尺度的差異，導(dǎo)致稅負(fù)不公。由于地稅局系統(tǒng)稅收任務(wù)直接關(guān)系到地方財(cái)政收入的多少，關(guān)系到地稅部門(mén)的自身利益，長(zhǎng)期以來(lái)存在著以收入論英雄、“惟收入論”的稅收工作績(jī)效觀。稅收收入任務(wù)年年剛性增長(zhǎng)，一些地方政府對(duì)稅務(wù)部門(mén)的工作考核變成了單獨(dú)的收入任務(wù)考核。一些地方政府為了自身的一時(shí)利益，往往對(duì)稅務(wù)部門(mén)施壓和影響，要求通過(guò)稅收手段進(jìn)行市場(chǎng)封鎖和地方保護(hù)。一定程度上影響了圈內(nèi)整體稅收利益，制約了圈內(nèi)市場(chǎng)主體和地區(qū)間公平競(jìng)爭(zhēng)與自由發(fā)展，從而對(duì)武漢城市圈產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面作用。

3 完善武漢城市圈產(chǎn)業(yè)一體化財(cái)稅分配體制的若干建議

（1）建立城市圈內(nèi)城市之間的財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制。

一是財(cái)政體制在分享比例和基數(shù)的確定上，要保證各地切實(shí)獲得本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，避免鞭打快牛，對(duì)于收入增量集中部分，主要用于支持城市圈的發(fā)展，待龍頭城市經(jīng)濟(jì)充分展后，再考慮對(duì)薄弱環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移支付。

二是為了加強(qiáng)城市圈內(nèi)共同享受的公共品和公共服務(wù)建設(shè)以及重點(diǎn)項(xiàng)目的財(cái)政投資、貸款貼息等資金需要，可考慮建立城市圈發(fā)展的共同基金。共同基金可通過(guò)發(fā)行區(qū)域性地方建設(shè)債券作為其資金的主要來(lái)源，同時(shí)還可采取省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排、圈內(nèi)各城市財(cái)政預(yù)算安排以及爭(zhēng)取中央財(cái)政支持等多渠道籌集方式。

三是學(xué)習(xí)借鑒珠三角經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，成立武漢城市圈財(cái)政協(xié)調(diào)的工作機(jī)構(gòu)，由省財(cái)政廳和圈內(nèi)9個(gè)城市財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)圈內(nèi)城市財(cái)稅政策方面的有關(guān)問(wèn)題和矛盾的協(xié)調(diào)和處理。定期召開(kāi)財(cái)政協(xié)調(diào)會(huì)議，建立經(jīng)常性聯(lián)系制度，互通情況，共同探討和研究支持武漢城市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政戰(zhàn)略規(guī)劃與具體政策。

（2）創(chuàng)新稅收分配體制機(jī)制。

一是提高稅收直接進(jìn)行一次分配的權(quán)重，同時(shí)，通過(guò)稅式補(bǔ)償方式，均衡地區(qū)利益分配。建議對(duì)圈內(nèi)具有法人資格的資源消耗型和環(huán)境污染嚴(yán)重的?。ㄊ校倨髽I(yè)的分支機(jī)構(gòu)或下屬企業(yè)的企業(yè)所得稅實(shí)行完全屬地管理，緩解城市圈內(nèi)日益加劇的“總部經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象帶來(lái)的稅收與稅源背離的突出矛盾，補(bǔ)償企業(yè)生產(chǎn)所在地在資源和環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)力投入；同時(shí)，通過(guò)稅收收入直接劃轉(zhuǎn)方式補(bǔ)償稅源轉(zhuǎn)出地的損失。建議這部分稅收由上級(jí)（省、市級(jí)）稅務(wù)機(jī)關(guān)依法直接征收，按照雙方政府商定的比例分別入庫(kù)。這樣，既可以協(xié)調(diào)各方關(guān)系，也可以尊重各方利益。

二是調(diào)整稅收分配政策，確定合理的區(qū)域稅收分配比例。對(duì)武漢市與其他市以及其他市之間共同投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開(kāi)發(fā)區(qū)（或園區(qū)），落戶企業(yè)形成的稅收中地方分成部分，按雙方政府商定的企業(yè)名單、分配比例和分享期限，通過(guò)省財(cái)政在相關(guān)市之間劃轉(zhuǎn)。對(duì)武漢市以外其他市招商引資項(xiàng)目選擇落戶武漢市國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的，武漢市招商引資項(xiàng)目選擇落戶城市圈內(nèi)其他開(kāi)發(fā)區(qū)的，以及其他市之間按上述方式招商引資的項(xiàng)目，按照“誰(shuí)引進(jìn)、誰(shuí)受益”的原則，該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的地方稅收由雙方政府商定項(xiàng)目名單、分配比例和分享期限，通過(guò)省財(cái)政劃轉(zhuǎn)給負(fù)責(zé)該項(xiàng)目招商引資的市。

（3）建立稅收利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

第一，稅收嚴(yán)格實(shí)行屬地征管，切實(shí)理順稅收征管關(guān)系，對(duì)“總部經(jīng)濟(jì)”的稅收政策進(jìn)行適度調(diào)整，保護(hù)稅源來(lái)源地的既得利益，防止稅收與稅源相背離，維護(hù)稅收利益分配的均衡性、公平性。改革稅收計(jì)劃管理體制及稅收工作考核評(píng)價(jià)辦法，堅(jiān)持依法征稅原則，保證稅法及稅收政策能準(zhǔn)確地貫徹執(zhí)行。

第二，整合圈內(nèi)稅收征管資源。構(gòu)建圈內(nèi)稅收管理服務(wù)協(xié)作互動(dòng)、稅務(wù)稽查聯(lián)動(dòng)和信息資源共享的稅費(fèi)征管和稽查一體化格局，實(shí)行“圈內(nèi)通辦”的稅收征管和服務(wù)機(jī)制，即城市圈內(nèi)納稅人可異地辦理稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款繳納等事項(xiàng)。

第三，對(duì)圈內(nèi)跨區(qū)企業(yè)的稅費(fèi)，由雙邊政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)充分協(xié)商，協(xié)商一致的，按協(xié)商結(jié)果執(zhí)行。協(xié)商不一致的，實(shí)行由省級(jí)地稅機(jī)關(guān)集中征收管理，在相關(guān)地區(qū)之間按合理的方式進(jìn)行分配。同時(shí)，在武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)中，還可通過(guò)建立復(fù)合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制來(lái)健全資源和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，使污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題得到根本解決。

第四，建立處理稅收收入跨地區(qū)分配問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是統(tǒng)計(jì)各個(gè)地區(qū)在相關(guān)的稅收收入中的貢獻(xiàn)程度，據(jù)以制定區(qū)域之間共同的稅收收入分配方案，并協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益糾紛和矛盾。

（4）建立武漢城市圈稅收工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

一是稅收優(yōu)惠政策和措施的協(xié)調(diào)。在城市圈內(nèi)部加大協(xié)調(diào)力度，建立統(tǒng)一的優(yōu)惠政策和措施，營(yíng)造大體接近的稅負(fù)水平。全面清理規(guī)范各項(xiàng)稅收政策，避免因稅收政策的差異造成武漢城市圈內(nèi)部產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造有利于城市圈內(nèi)要素流動(dòng)的市場(chǎng)環(huán)境。

二是完善稅收征管工作協(xié)調(diào)機(jī)制。要在現(xiàn)行稅收管理體制的框架下，加強(qiáng)城市圈內(nèi)的稅收征管協(xié)作，做到政策統(tǒng)一、征管互動(dòng)、信息共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)稅收征管一體化、稅收稽查一體化、納稅服務(wù)一體化、涉稅信息一體化。

三是建立稅收信息資源共享平臺(tái)。城市圈一體化建設(shè)過(guò)程中，由于圈內(nèi)各要素流動(dòng)頻繁，聯(lián)系密切，關(guān)系復(fù)雜，為了稅收征管和稅務(wù)服務(wù)的目的，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立稅收信息共享平臺(tái)，特別是要建立稅收征管、稅收稽查、納稅服務(wù)、資信背景等涉稅信息的共享平臺(tái)。

（5）創(chuàng)新財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制。

實(shí)行均等性轉(zhuǎn)移支付和激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付結(jié)合的政策。對(duì)城市圈內(nèi)大中型企業(yè)、名牌企業(yè)、高科技企業(yè)的重組、聯(lián)合，財(cái)政應(yīng)給予一定的貼息支持。對(duì)大型跨區(qū)域的盈利性項(xiàng)目，可采取聯(lián)合共建、股份化運(yùn)作、利益分享的方式。

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