■羅來武

一、引言

城市早于工業(yè)。但到了工業(yè)化時代，城市依靠集聚效應(yīng)這一核心動力，對工業(yè)化進(jìn)程起到了重要的推動作用。城市與工業(yè)的良性交融互動，創(chuàng)造了近現(xiàn)代的增長奇跡 (人類社會進(jìn)入工業(yè)化時代之后，用0.01%的時間創(chuàng)造了97%的財富)。兩者間互動的機制是:城市不僅有利于工業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展，更有利于服務(wù)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)的集聚(城市的發(fā)展，本身就表現(xiàn)為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展);而第三產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展，通過輔助或服務(wù)于工業(yè)產(chǎn)業(yè)的各個分工環(huán)節(jié)，極大地提高了工業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)的效率，從而提高了整體經(jīng)濟效益。到了現(xiàn)代經(jīng)濟增長階段，增長的核心動力進(jìn)一步從第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌a(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)從輔助地位演進(jìn)為主導(dǎo)地位，因此城市的作用也越來越大。以中國發(fā)展的歷史階段分期，改革開放的前期，經(jīng)濟增長動力主要來自于工業(yè)化，而后期的核心動力將主要來源于城市化。

改革開放后中國的城市化進(jìn)程雖然比較迅速，成績顯著，但在整體上還是明顯滯后于工業(yè)化的進(jìn)程。城市化進(jìn)程特別是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后，不僅使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難以轉(zhuǎn)型升級，也引起了整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失衡，并帶來了系列社會問題。促進(jìn)城市化進(jìn)程和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，是解決中國當(dāng)前系列經(jīng)濟社會問題的關(guān)鍵之一。從整體上觀察，中國城市化滯后和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足的根本原因在于政府作為不到位。政府作為方向或重點的迷失，不僅阻礙了城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和調(diào)整，也使得對城市集聚的壞處解決不力所引起的“城市病”過早地表現(xiàn)出來，降低了城市的運行效率，給市民生活帶來種種不便，制造了社會不滿。要使中國的城市化進(jìn)程獲得新的發(fā)展，必須在改革的基礎(chǔ)上，改進(jìn)政府作為。

二、關(guān)于城市與城市化的基本原理

由于在城市的發(fā)展和演化過程中，總體設(shè)計、規(guī)劃、綜合行政管理等隸屬政府的功能表現(xiàn)得十分明顯，突顯了政府作用的重要。但是，并不是所有的政府作為都是必要的、有益的。要知曉政府在城市化過程中應(yīng)該起什么樣的作用，我們必須對城市發(fā)展演進(jìn)的基本原理有所了解。也只有理解了這些基本原理，才能懂得城市，最后才能明白什么樣的政府作為是必要的和有效的，什么樣的政府作為是失效的甚至有害的。

(一)城市的功能、發(fā)展和演進(jìn)

在古代社會，城市就已經(jīng)存在，早在公元前就有數(shù)個十萬人口以上規(guī)模的城市存在。早期城市的基本功能是政治中心、交易和貿(mào)易中心，后來逐步成為文化中心。這些早期的城市功能一直延續(xù)到現(xiàn)在。城市規(guī)模的急劇擴大和功能的進(jìn)一步演化，是在工業(yè)時代到來后。城市早于工業(yè)，但工業(yè)天然選擇了城市，因為它需要集聚效應(yīng)。工業(yè)進(jìn)入城市后，由于分工和生產(chǎn)效率大大高于農(nóng)業(yè)，使城市很快又成為生產(chǎn)制造和經(jīng)濟中心，集聚人口的規(guī)模迅速增長，城市規(guī)?？焖贁U大，由此，人類社會的城市化速度大大提高。在工業(yè)化演進(jìn)到中后期，服務(wù)業(yè)進(jìn)一步成為城市產(chǎn)業(yè)的核心，城市成為服務(wù)業(yè)集聚的中心，而生產(chǎn)和制造業(yè)隨著交通條件的改善，逐步從城市地區(qū)向外擴展或轉(zhuǎn)移。

(二)城市發(fā)揮自身功能及不斷擴大的基礎(chǔ)——集聚效應(yīng)

為什么人員不斷向城市集中?工業(yè)不斷向城市集中?城市是靠什么實現(xiàn)自身的功能，從而使自己變得那么具有吸引力?在歷史進(jìn)程中，城市為什么不斷擴大，大到一個城市就可以容納幾千萬人口?而城市大了之后又有什么問題?要理解諸如此類的問題，必須透徹分析城市功能的原理。

1.集聚效應(yīng)是城市的靈魂

無論是古代的城市，還是近現(xiàn)代的城市，都是由于具有集聚效應(yīng)而不斷擴大規(guī)模，發(fā)揮商業(yè)中心、文化中心、政治中心等諸多核心功能，從而促進(jìn)人類社會的文明進(jìn)步。只有充分理解了集聚效應(yīng)，才能理解城市;而理解了集聚效應(yīng)，也基本上讀懂了城市這部“大書”。

通俗地說，集聚效應(yīng)就是不同的人、不同的產(chǎn)業(yè)等要素集聚在一個地方，能夠產(chǎn)生1加1大于2甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于2的效果。按照現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的最新理解，能夠產(chǎn)生1加1遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于2效果的集聚效應(yīng)，同時來源于或表現(xiàn)為地理上的“規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)”、“集中交易效應(yīng)”、“專業(yè)化效應(yīng)”、“范圍經(jīng)濟效應(yīng)”和“自增強經(jīng)濟效應(yīng)”等方面:

其一，地理上的“規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)”，就是在一個地理范圍內(nèi)存在隨著某些產(chǎn)品產(chǎn)量或服務(wù)量的不斷增加，平均成本不斷下降的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在城市的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域表現(xiàn)得十分突出，如道路、管道、線路、公共綠地等一旦投入和建成之后，用戶越多平均成本就越低。另一方面，城市人口的集中，為市場廣度在一個點上的爆發(fā)性擴大提供了條件，使得市民相互之間提供的各種生活服務(wù)也能獲取市場容量巨大所帶來的規(guī)模經(jīng)濟好處，因而使集中居住能夠享受各種消費和生活的便利。

其二，地理上的“集中交易效應(yīng)”，是指當(dāng)所有或絕大部分交易集中在一個地理位置或場所，從而使該地理位置成為要素市場和商品市場中心后，可以為買賣雙方節(jié)約交易成本，帶來信息費用和運輸通勤費用的節(jié)約，為各方提供方便。

其三，地理上的“專業(yè)化效應(yīng)”，是指這樣一種情況，由于在一個地理上(城市)可以方便地實現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工，大大提高效率和增加財富的速度，從而帶來專業(yè)化效益。

其四，地理上的“范圍經(jīng)濟效應(yīng)”，就是在一個地理范圍內(nèi)，同樣的資源可以被多次使用在專業(yè)類似或?qū)I(yè)可以覆蓋的多個領(lǐng)域，因而使自身或社會平均成本降低的現(xiàn)象。比如一個大學(xué)的知識存量或創(chuàng)新，既可以傳授給學(xué)生，也可以為企業(yè)提供服務(wù)，還可以為政府提供服務(wù)等等，這使知識具有廣泛的溢出效應(yīng)，降低社會平均生產(chǎn)成本或交易成本。

其五，地理上的“自增強經(jīng)濟效應(yīng)”，實際上是“專業(yè)化經(jīng)濟”的向上延伸。當(dāng)相同或不同專業(yè)知識人士能夠集中在同一地理場所(城市)進(jìn)行學(xué)習(xí)、生產(chǎn)和使用知識時，由于知識具有越用越多、越交流越多及熟能生巧等特點，從而內(nèi)生技術(shù)創(chuàng)新發(fā)明、制度與管理創(chuàng)新、各種創(chuàng)意出現(xiàn)等概率越來越大，使得經(jīng)濟增長的后勁和內(nèi)生能力不斷增強。以上這些內(nèi)容，構(gòu)成了現(xiàn)代內(nèi)生增長理論的核心。

2.集聚效應(yīng)的形成與分層:第一層次集聚效應(yīng)和第二層次集聚效應(yīng)

相比較而言，在上述集聚效應(yīng)的來源中，地理上的“規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)”和“集中交易效應(yīng)”屬于層次較低的第一層次集聚效應(yīng)。古代和近代城市的集聚效應(yīng)主要來源于基礎(chǔ)設(shè)施(如道路、管道、公共廣場等)的大規(guī)模公用所帶來的平均分?jǐn)偝杀镜慕档秃图薪灰讕淼慕灰壮杀镜慕档蛢蓚€方面，即來源于地理上的規(guī)模經(jīng)濟和集中交易效應(yīng)，因而屬于第一層次的集聚效應(yīng)或原始的集聚效應(yīng)。要形成第一層次的集聚效應(yīng)，必須在基礎(chǔ)設(shè)施和市場交易網(wǎng)絡(luò)等方面促進(jìn)市場行為或進(jìn)行公共投資，在產(chǎn)業(yè)的形態(tài)上表現(xiàn)為發(fā)展以城市基礎(chǔ)與公共設(shè)施建設(shè)(如道路、交通運輸、管道、線路等)、市場交易場所與設(shè)施建設(shè)(如金融市場、商品市場、勞動力市場等)、方便市民生活的服務(wù)業(yè)等為核心的第三產(chǎn)業(yè)。

而地理上的“專業(yè)化效應(yīng)”、“范圍經(jīng)濟效應(yīng)”、“自增強經(jīng)濟效應(yīng)”等屬于層次較高的第二層次集聚效應(yīng)，可以稱之為現(xiàn)代集聚效應(yīng)。現(xiàn)代城市的集聚效應(yīng)不僅來源于基礎(chǔ)設(shè)施的分?jǐn)偤鸵?guī)模經(jīng)濟及集中交易效應(yīng)，更重要的是來源于第二層次的現(xiàn)代集聚效應(yīng)。當(dāng)然，第二層次的集聚效應(yīng)是以第一層次集聚效應(yīng)的存在為基礎(chǔ)和依托的?，F(xiàn)代城市通過兩種主要途徑形成現(xiàn)代集聚效應(yīng):

其一，在第一層次集聚效應(yīng)的基礎(chǔ)上，它為產(chǎn)業(yè)分工與合作提供良好的場所，使城市成為實現(xiàn)“專業(yè)化經(jīng)濟”的天然場所。當(dāng)人類社會發(fā)展到工業(yè)化時代之后，分工與合作成為解決經(jīng)濟和生產(chǎn)問題的基本模式。由于通過大量的迂回生產(chǎn)方式，工業(yè)分工使生產(chǎn)效率大大提高，財富的生產(chǎn)速度大大加快。但分工的核心問題之一是，需要不同的知識和專業(yè)人士的工作組合;分工越是細(xì)化，越需要不同的知識和專業(yè)人士的組合和配合。由于城市生活的便利和第一層次的集聚效應(yīng)，有利于城市形成集中交易功能，引導(dǎo)勞動、資本等以城市為基地形成要素專業(yè)交易市場。如上這種集聚過程，方便了工業(yè)產(chǎn)業(yè)的分工和演化，在城市地區(qū)產(chǎn)生巨大的“專業(yè)化經(jīng)濟”效應(yīng)。

其二，由于城市生活的便利和第一層次的集聚效應(yīng)，使城市成為實現(xiàn)“范圍經(jīng)濟”和“自增強經(jīng)濟”的良好場所，在此基礎(chǔ)上形成第二層次的高級集聚效應(yīng)。這個過程的機理是:當(dāng)各種知識分子和專業(yè)人士集聚在城市時，在學(xué)校、產(chǎn)業(yè)組織等集體學(xué)習(xí)機制的基礎(chǔ)上，知識進(jìn)步速度加快(由于知識具有越交流越多、越用越多的遞增特點)，使城市成為文化和知識創(chuàng)新的中心，不斷生產(chǎn)各種新的知識和技巧。特別是某些共同的知識和原理，往往產(chǎn)生于作為文化中心的城市。這些知識可以同時為很多產(chǎn)業(yè)帶來使用價值和效益，使知識能比較方便地溢出到產(chǎn)業(yè)和實用領(lǐng)域。這就是城市所具有的溢出效應(yīng)，它是現(xiàn)代城市集聚效應(yīng)的核心來源。產(chǎn)業(yè)集聚現(xiàn)象的廣泛出現(xiàn)，就是因為一個產(chǎn)業(yè)在地理上實現(xiàn)集中后，能夠出現(xiàn)廣泛的“專業(yè)化效應(yīng)”和“自增強經(jīng)濟效應(yīng)”，使產(chǎn)業(yè)的競爭能力大大提高。

因此，要形成第二層次的集聚效應(yīng)，必須在科技、教育、文化、信息服務(wù)等方面促進(jìn)市場行為或進(jìn)行公共投資，在產(chǎn)業(yè)上表現(xiàn)為發(fā)展以知識和信息服務(wù)為核心的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。把城市整體的歷史越往前推，第一層次的集聚效應(yīng)起到的作用越大，而越往后推，第二層次的集聚效應(yīng)起到的作用越大。從單個城市的發(fā)展歷程來看，也是如此。只有充分實現(xiàn)城市的現(xiàn)代集聚效應(yīng)，才能實現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展與升級換代。

3.集聚的弊端

集聚的優(yōu)勢是十分明顯的，但集聚也有不少弊端。如果對集聚的弊端解決不力，就會形成通常所說的“城市病”。主要體現(xiàn)為:其一，大量的人口集聚和居住在一起，產(chǎn)生大量的垃圾排泄物和污染源，如果處理不當(dāng)，易使城市生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境受到極大破壞。其二，城市在為居民帶來生活、學(xué)習(xí)、交通等便利條件的同時，也帶來大量的不便。城市越大，具有越大的便利性，也具有越大的不便利性。大量的人口集聚及日常的出行，導(dǎo)致城市內(nèi)部交通擁堵成為不可避免的現(xiàn)象;大量的人口集聚在城市，容易使學(xué)校、醫(yī)院、公園等公共資源的供給不足。其三，當(dāng)大量人口集聚在一起時，既容易滋生衛(wèi)生問題，導(dǎo)致流行病易傳播;同時也容易滋生各種社會矛盾和問題，使維護(hù)社會秩序的成本極高。從城市功能的基本原理來觀察，城市化的核心工作，一方面是促進(jìn)集聚，最大限度地發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)所帶來的種種好處;另一方面同時采取措施克服集聚所帶來的種種壞處，防止“城市病”的出現(xiàn)。如提高規(guī)劃與管理水平、治理交通擁堵、處理垃圾、防止和治理環(huán)境污染、提高衛(wèi)生水平、維護(hù)社會秩序等活動，這些也都是發(fā)展服務(wù)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的行為。當(dāng)城市的集聚規(guī)模達(dá)到一定程度之后，集聚的壞處逐步大于集聚的好處，這時城市規(guī)模就達(dá)到了它的限度，不應(yīng)該再擴張。

4.圍繞集聚效應(yīng)的活動:城市競爭與城市組團

產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間既有競爭的關(guān)系，也有互補的關(guān)系。城市也一樣，城市與城市之間既有競爭的關(guān)系，也有互補的關(guān)系。每個城市在自身不斷發(fā)展和演化的過程中，最終會形成自己在城市體系中的定位。無論是城市競爭，還是城市互補，都圍繞集聚效應(yīng)展開。理解了集聚效應(yīng)和集聚的壞處，就能夠比較好地理解城市競爭與城市互補。

城市之間的競爭，更多地表現(xiàn)在相距比較遠(yuǎn)的城市之間，在吸納和集聚資源的過程中，努力使自己爭取到更多的人口和產(chǎn)業(yè)等資源，達(dá)到較高的城市層級地位，形成較強的集聚能力。從城市之間的互補關(guān)系來看，更多地表現(xiàn)在相鄰的城市之間通過地緣關(guān)系形成在產(chǎn)業(yè)和知識上的分工與互補。通過這種互補關(guān)系，逐步形成城市組團，交織一張錯綜復(fù)雜而有序分工的網(wǎng)絡(luò)，使單個城市的集聚能力得以擴大，人們通常將此過程稱為城市群化和城市群效應(yīng)。比如珠三角城市群、長三角城市群、環(huán)渤海城市群等就是這樣的群化關(guān)系。城市組團能否發(fā)揮城市群效應(yīng)，主要看組團內(nèi)不同單位能否在功能、產(chǎn)業(yè)、知識等方面實現(xiàn)有效的分工，而不是結(jié)構(gòu)性重構(gòu)，使各單位都能發(fā)揮自己的長處和優(yōu)勢。

(三)城市化過程中市場與政府的作用及互補

在城市的演進(jìn)過程中，市場自發(fā)力量起到了自組織和驅(qū)動的作用，但政府提供的服務(wù)和作用同樣基礎(chǔ)和明顯。從城市演化的整個過程來看，市場的核心作用主要表現(xiàn)在:第一，在自由流動的條件下，各種生產(chǎn)要素在城市集聚并形成自己的市場，使城市成為一個要素市場的交易中心，為工業(yè)及服務(wù)業(yè)的集聚和發(fā)展創(chuàng)造條件;第二，在市場力量和價格機制作用下，各種要素在同一城市及不同城市、產(chǎn)業(yè)之間自由流動，形成自己的專業(yè)和分工，最終形成產(chǎn)業(yè)在城市之間的分工;第三，在自由競爭和市場的引導(dǎo)下，不僅形成產(chǎn)業(yè)在同一城市及不同城市之間的分工，在集聚的優(yōu)勢和弊端比較過程中，進(jìn)一步形成大城市和小城市之間的分工，最終形成有效率的城市層級結(jié)構(gòu)，完成城市系統(tǒng)的整體構(gòu)造。

政府在城市演進(jìn)中的核心作用表現(xiàn)為:其一，提供人員自由遷徙、資源自由流動、產(chǎn)業(yè)與市場自由準(zhǔn)入等方面的制度和政策;其二，提供城市基礎(chǔ)設(shè)施(道路、橋梁、管道、線路等)和公用設(shè)施(公園、公共綠地等);其三，提供城市規(guī)劃、城市管理與城區(qū)社會秩序等以消除集聚帶來的種種壞處 (交通擁堵、垃圾與環(huán)境污染、城市犯罪等);其四，恰當(dāng)?shù)嘏c市場配合合作，提供城市公共事業(yè)，如學(xué)校、醫(yī)院等。而在上述功能中，政府最核心或“龍頭性”的作用體現(xiàn)為城市規(guī)劃的科學(xué)制訂和嚴(yán)格執(zhí)行。

無論是形成城市第一層次的集聚效應(yīng)還是形成第二層次的集聚效應(yīng)，都需要政府和市場在上述相關(guān)功能方面的相互補充。當(dāng)然，相對于工業(yè)化過程而言，政府的作用似乎更為明顯。在形成第一層次的集聚效應(yīng)過程中，政府的作用是更為基礎(chǔ)的，因為城市化的第一步是提供基礎(chǔ)設(shè)施，有了基礎(chǔ)設(shè)施之后才有城市的框架。但各種要素市場和交易活動的形成，主要是市場活動的結(jié)果。在形成第二層次的集聚效應(yīng)過程中，市場的作用是通過有效率的企業(yè)組織和企業(yè)家活動，利用各種要素市場資源(資本、勞動等)，在城市組織產(chǎn)業(yè)分工，實現(xiàn)“專業(yè)化經(jīng)濟”。但“范圍經(jīng)濟”、“自增強經(jīng)濟效應(yīng)”等更高層次集聚效應(yīng)的形成有賴于知識的增長。知識的增長既需要市場的引導(dǎo)，也需要政府的幫助(在此政府與市場重疊后，可以增強市場的功能)，比如各種有效率的中間體組織，如學(xué)校、研究院所等生產(chǎn)知識的組織形成，需要市場和政府的共同投資和維護(hù)。

三、中國的城市化問題與政府作為的改進(jìn)

中國未來幾十年的經(jīng)濟社會發(fā)展，將主要來源于城市化帶來的各種機會;當(dāng)前種種問題的解決也將主要取決于城市化能否升級。中國的城市化進(jìn)程要獲得量的發(fā)展和質(zhì)的提升，必須依賴于政府作為的改進(jìn)，以及在這個基礎(chǔ)上對當(dāng)下問題的解決。

(一)用集聚原理觀察中國城市化的問題

要分析中國城市化的過程與問題，必須以關(guān)于集聚效應(yīng)的原理來思考和觀察。站在這個核心的角度，才能把問題看透。

1.存在有效集聚的政策障礙既影響城市化進(jìn)程，也滋生社會問題。雖然中國在改革開放后城市化速度非常高，但從中國的工業(yè)化與城市化比率來看，城市化速度仍然明顯地滯后于工業(yè)化進(jìn)程。這種滯后與兩方面原因相關(guān):其一，服務(wù)業(yè)發(fā)展受抑制(后面討論)，其二，政策的人為障礙，要素的自由流動受到極大限制，不利影響已經(jīng)從經(jīng)濟問題演變到社會問題。要素自由流動是城市有效演化的核心條件。改革開放后直至今天，雖然人員流動的限制放松了，但是戶籍所具有的經(jīng)濟功能并沒有取消，二元體制仍然存在。這種做法雖然不會阻礙農(nóng)村人口進(jìn)城工作，但并不能使他們真正城市化。這不僅減緩了城市化速度，也使廣大農(nóng)村務(wù)工人員不能被城市化，又難以回到農(nóng)村，從而使他們及他們的家庭被邊緣化，沒有社會著落和歸屬感。這些龐大的邊緣化人群，既有可能成為威脅城市安全的群體，也可能成為未來農(nóng)村的巨大包袱，如果再不加以解決，遲早會滋生巨大的社會危機。

2.功能缺陷明顯。在人治制度的背景下，不能做到“以市民為本”，政府“做外觀”重于“做功能”，不少核心作為不到位，對城市集聚的弊端消除不力，這些都致使城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后，既影響市民生活的方便性，更使現(xiàn)代集聚能力不足。從長遠(yuǎn)看，影響城市的可持續(xù)發(fā)展能力，降低城市競爭能力;短期則影響城市運行效率，造成市民生活的極大不便，降低城市的宜居幸福指數(shù)和吸引力，也積累了社會不滿。

3.行政區(qū)劃限制城市有效分工，城市競爭與城市組團失效。改革開放后，中國一直沿用計劃體制時期形成的以行政功能為核心的區(qū)劃制度。這種以行政職能為核心的區(qū)劃制度，妨礙了市場功能的發(fā)揮。一是由于它阻礙了資源和要素在不同城市層級之間的大流動和有效配置，從而妨礙了城市有效層級的形成，使得一些按市場力量不能做大的城市被人為地做大，而一些本可以做大的城市卻因行政區(qū)劃的限制而受到人為的抑制。那些逆市場力量而形成的行政性中心，雖然憑借行政拉力而暫時發(fā)展成為小城市，甚至更大些的城市，但最終會由于缺乏城市競爭力而逐步枯竭，不僅造成之前城市設(shè)施投資的巨大浪費，而且會留下巨大的社會問題;二是在行政區(qū)劃和財政分灶吃飯的體制下，臨近城市之間的群化過程受到限制，使它們之間的分工不能按照市場優(yōu)化的力量進(jìn)行，結(jié)果造成了產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，不能有效互補，影響了城市分工效應(yīng)，從而降低了城市的現(xiàn)代功能。

4.城市建設(shè)投融資路徑和體制有重大缺陷，扭曲了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不利于集聚規(guī)模的繼續(xù)擴大。新世紀(jì)后，中國的城市建設(shè)步伐明顯加快，而建設(shè)的資金主要來源于地方賣地收入。這種依賴于土地收入和土地價格的投融資體制，使中國的城市政府為了推高土地價格，制造了土地市場的一級壟斷，結(jié)果控制了地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，成為房價不斷上漲的制度基礎(chǔ)。不斷單邊上漲的房價，既引來大量的投機資金，也引來大量的投資，使城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過度依賴房地產(chǎn)業(yè)。這種狀況既扭曲了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也讓高房價成為進(jìn)一步城市化的攔路虎。

(二)適應(yīng)時代變化，改進(jìn)政府的作為，為城市化的加速提供新動力

中國的城市化水平才剛達(dá)到50%，發(fā)展?jié)摿€非常大。城市化將成為推動中國經(jīng)濟第二輪增長的核心動力，也將成為經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型升級的新動力。但是，這一切并不會自然而然地發(fā)生，而是需要在市場機制的基礎(chǔ)上，極大地發(fā)揮政府的能動作用。

從中國目前的總體情況來看，政府在城市化進(jìn)程中的四大主要作為 (提供遷徙制度、提供基礎(chǔ)和公用設(shè)施、提供規(guī)劃管理和秩序、提供公共事業(yè))都有較大的進(jìn)步，特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施的提供方面，進(jìn)步尤其明顯。但由于改革的滯后及城市化速度快的原因，其他幾大作為相對顯得不足，沒有共生演化。如今，中國的工業(yè)化和城市化已經(jīng)進(jìn)入一個需要轉(zhuǎn)型和升級的新階段，政府的作用是否發(fā)揮到位更為關(guān)鍵。從城市化的角度來說，政府的作為方向是:第一，進(jìn)一步增強第一層次的集聚效應(yīng)，利用現(xiàn)代最新技術(shù)成果改造提升基礎(chǔ)設(shè)施水平和市場交易功能;第二，更為注重增強第二層次的現(xiàn)代集聚效應(yīng)，促進(jìn)城市文化、教育、科技等事業(yè)的大發(fā)展，提高“軟實力”和現(xiàn)代城市競爭力;第三，確實采取措施，以市民而非GDP為本，盡力消除或減少城市集聚的壞處。

1.進(jìn)一步促進(jìn)集聚

用最新技術(shù)與模式改造提升基礎(chǔ)設(shè)施的提供水平和現(xiàn)代市場體系交易能力;通過自由準(zhǔn)入、稅收等政策調(diào)整，以市民為本，促進(jìn)方便市民生活的生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，增強第一層次的集聚效應(yīng)。由于大部分人口還在農(nóng)村，中國的絕大部分城市仍然需要繼續(xù)集聚，擴大城市規(guī)模。擴大集聚規(guī)模，自然需要進(jìn)一步提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施，提供更多的市場體系和交易功能(當(dāng)前尤其是資本與金融市場的發(fā)展)。在城市集聚的過程中，隨著人口規(guī)模的不斷增加，也給市民的生活帶來了種種不便;這些不便中有不少是服務(wù)業(yè)滯后所導(dǎo)致的，而服務(wù)業(yè)的滯后，又有不少是政策抑制所致。為此，必須調(diào)整市場準(zhǔn)入和稅收等政策，促進(jìn)服務(wù)和方便市民生活的第三產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展(比如僅以家庭為單位和對象的服務(wù)業(yè)只得到了部分發(fā)展，未來市場和就業(yè)空間十分廣闊)。與過去不同的是，現(xiàn)在政府再做如上事情，可以站在最新技術(shù)和制度模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行，使質(zhì)與量同步提升。

2.大力發(fā)展現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，增強城市第二層次的現(xiàn)代集聚能力

城市規(guī)模的最終擴大及競爭力增強，要靠第二層次的現(xiàn)代集聚能力;而現(xiàn)代集聚能力，則站在知識和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上。各城市特別是大城市的政府，要通過改革的方式，促進(jìn)決定知識創(chuàng)新的關(guān)鍵領(lǐng)域，如科技、文化、教育等社會與公共性服務(wù)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，真正使城市成為知識創(chuàng)新中心。過去這些領(lǐng)域發(fā)展滯后，既有投入不足的原因，更大的原因來自于制度管制。在未來的發(fā)展階段，那些已經(jīng)成規(guī)模的城市，必須把城市社會事業(yè)等現(xiàn)代軟性生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為城市發(fā)展的核心事件:一方面，通過改革社會事業(yè)提供和管理體制，放松政府管制(這一條尤為關(guān)鍵，過去的政府作為不是習(xí)慣于替代市場，就是抑制市場)，充分發(fā)揮市場力量的自我演進(jìn)功能，繁榮社會事業(yè)市場;另一方面，加大政府投入，或者與市場合作，或者彌補與增進(jìn)市場，促進(jìn)外溢效應(yīng)較大的社會事業(yè)的大發(fā)展，比如現(xiàn)代大學(xué)、基礎(chǔ)型知識研究院所、公共技術(shù)與信息平臺等的發(fā)展。

3.在制度和科學(xué)的雙層面改進(jìn)規(guī)劃和管理，盡最大可能消除各種城市集聚的弊端

根據(jù)當(dāng)前實際，各地方既要在制度層面上進(jìn)行改革，使政府作為能夠轉(zhuǎn)型，一方面，既要解決規(guī)劃的科學(xué)“再制訂”和日后的嚴(yán)格執(zhí)行問題，又要放棄重視“可視建設(shè)”而輕視城市綜合功能的政績工程導(dǎo)向模式，“以市民為本”，把消除城市集聚的壞處作為政府城市工作的重中之重，下大力解決交通擁堵、垃圾處理、城市環(huán)境污染等已經(jīng)十分明顯的“城市病”和集聚壞處;另一方面，要在技術(shù)和措施的層面采取措施，為規(guī)劃和管理升級，通過規(guī)劃管理的改進(jìn)消除諸多城市集聚壞處和“城市病”。我們要對當(dāng)前的規(guī)劃和管理狀況進(jìn)行重新評估，對不足的要進(jìn)行科學(xué)的“再制訂”或修訂;認(rèn)清每個城市所存在的根本問題，并通過向發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的城市規(guī)劃和管理學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗、提高城市管理部門的專業(yè)水平等途徑，達(dá)到改進(jìn)和升級的效果。

4.弱化行政區(qū)劃功能，強化市場機制，構(gòu)建區(qū)域合作機制，引導(dǎo)城市分工演化，提高城市分工和組團效率

在下一步的城市化工作中，必須通過改革措施弱化傳統(tǒng)的行政區(qū)劃功能，使市場機制成為未來城市分工和發(fā)展的驅(qū)動力量。只有在市場力量的作用下，才能在全國范圍內(nèi)演化出有效的城市結(jié)構(gòu):其一，市場機制將極大地發(fā)揮集聚效應(yīng)和資源節(jié)約的功效，那么大城市戰(zhàn)略將是未來的核心路徑，那些沒有地理優(yōu)勢及資源優(yōu)勢的小城市或小城鎮(zhèn)將逐步退出;其二，臨近城市之間的產(chǎn)業(yè)分工和市場交易分工將進(jìn)一步明確，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的現(xiàn)象將逐步消失，城市組團和城市群化的效應(yīng)也才能逐步顯現(xiàn)。當(dāng)然，在城市群化的過程中，政府的作用也是必不可少的，其功能主要是提供臨近城市之間的一體化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

5.改革財稅和城市投融資體制，多元化用地制度，促進(jìn)房價穩(wěn)步下降

近幾年來的房價不僅極大地提高了城市化的門檻，扭曲城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(過于依賴和投資于房地產(chǎn)，這種結(jié)構(gòu)是十分不合理的)，甚至成為影響穩(wěn)定的社會問題。從中長期看，要使城市化可持續(xù)，必須把高房價這一攔路虎拔掉。要把高房價降下來，最核心的辦法是改革城市用地制度，通過多元化途徑提供土地和大面積加大土地供應(yīng)的辦法，迅速增加地產(chǎn)供應(yīng)。通過供求關(guān)系的調(diào)節(jié)，房價肯定會下來。但是房價下來之后，地價也會下來，緊接著地方政府的土地財政會面臨危機。這就需要一場大的財稅體制改革和城市投融資體制的改革，需要中央政府和地方政府進(jìn)行重新協(xié)商?？梢灶A(yù)期，這種改革幅度將十分之大，但不改革，中國的房價問題無法解決，下一步的城市化將會建在沙灘上。

6.與社會管理改革相結(jié)合，真正建設(shè)自由流動體制，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

非自由流動體制是妨礙城市化進(jìn)程并造成城市社會問題的核心要件，在下一步工作中，我們應(yīng)該站在更高的層面來思考和解決這一問題。鑒于社會保障體制已經(jīng)發(fā)展到一定的程度，可以結(jié)合社會管理體制的改革，通過構(gòu)建從養(yǎng)老、就醫(yī)就學(xué)、住房保障等在內(nèi)的統(tǒng)一社會保障網(wǎng)及信息網(wǎng)，促進(jìn)中國居民在全國城市范圍內(nèi)流動。如果暫時不能做到全國的層次，至少地方政府可以在本地先行做到城鄉(xiāng)一體化，在此基礎(chǔ)上再走向全國一體化。

注釋:

①城市發(fā)展研究部:《城市發(fā)展研究》，1997，1998，1999，2002，2006 等各年。

②中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所《中國工業(yè)發(fā)展報告》，2002年—2011年。

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