■韓 強

黨章規(guī)定:“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。”黨的各級代表大會之所以能夠成為同級黨的最高領導機關，是因為以代表的先進性和廣泛代表性體現(xiàn)了廣大黨員的意愿，并通過民主集中的方式在黨的決策中得到充分體現(xiàn)，正因為如此，我們的黨才是一個民主的先進的馬克思主義政黨。要永葆無產(chǎn)階級先進政黨的本色，永遠保持和人民群眾的血肉聯(lián)系，就必須在各級黨代會的代表中，確保來自各條戰(zhàn)線一線代表的人數(shù)和比例，使我們黨永遠代表最廣大人民群眾的根本利益，使黨作出的重大決策充分體現(xiàn)勞動人民的真實訴求。黨的十八大尤為強調在黨的代表大會中提高工人、農(nóng)民代表比例問題，在十八大當選代表中，生產(chǎn)和基層第一線黨員有692名，占30.5%，比十七大時提高了2.1個百分點?；鶎右痪€黨代會代表比例的增加具有重大意義，它進一步彰顯了黨的階級屬性，體現(xiàn)了黨的民主性，繼承了黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，增強了黨的階級基礎，是新時期加強黨的建設的固本之舉，值得全黨認真學習、領會和貫徹。

一、提高基層一線黨代會代表比例的意義

黨的十八大提出提高工人、農(nóng)民代表比例，是對無產(chǎn)階級政黨注重階級性、民主性、先進性作出的新的理解和詮釋，它的提出不是偶然的，是對無產(chǎn)階級政黨性質、黨的建設的歷史經(jīng)驗、優(yōu)良傳統(tǒng)和實踐探索的深刻思考和科學總結，也指出了黨的建設未來發(fā)展的一個重要方向。

第一，有利于進一步實現(xiàn)黨的民主。一個政黨民主性的高低取決于這個政黨在民主的最關鍵環(huán)節(jié)——黨的各級大會尤其是黨的全國代表大會中黨內民主的實現(xiàn)程度，也就是全國代表大會代表的權利實現(xiàn)程度。我們知道，迄今為止，人類民主制度演進大致分為三個階段。第一階段是古希臘時期的城邦民主制，那是一種直接民主，由城邦中有選舉權的成年男性對城邦事務行使決策權，這種民主看似非常民主，有的人甚至稱之為理想的民主范式，但是由于當時城邦規(guī)模有限，加之把婦女排除在外，造成擁有選舉權的人并不多，這種直接民主只能是一種有限民主。隨著城邦消失，完整意義上的國家普遍建立起來，直接民主變得日益不可能，于是英國政治思想家密爾創(chuàng)立了代議制理論，并經(jīng)過后來思想家的充實而進一步完善，這一理論的本質即人民通過推選自己的代表來代替自己行使管理國家的權利。從此，人類進入了民主發(fā)展的第二個階段——代議制民主時代。代議制民主的典型形式就是人民代表大會制度或議會制度，隨著它們成為國家最高權力機關及各級代議制的建立，代議制得到了廣泛實現(xiàn)。從20世紀50年代起，人類民主政治進入了現(xiàn)代民主階段，其特點是在代議制仍占主流的情況下，各國陸續(xù)引入了其他民主形式，如行為民主、協(xié)商民主、程序民主、網(wǎng)絡民主等，它們和代議制民主相結合，使民主更加豐富多樣、精彩紛呈。無產(chǎn)階級政黨從人類民主政治的發(fā)展規(guī)律出發(fā)，充分認識到民主制度的優(yōu)越性，因此從成立之初就宣稱實現(xiàn)無產(chǎn)階級的階級民主是自己的奮斗目標，而民主集中制則是根本原則，我們黨更是作出了“黨內民主是黨的生命”這樣的論斷。這樣，在代議制的框架下注重黨代表的作用就成為實現(xiàn)黨的民主性質的必由之路。而擴大一線黨員比例，無疑能夠使黨代表更多更廣泛地了解和代表廣大黨員群眾，避免由于高高在上、不了解下情而導致的脫離實際、脫離群眾、決策失誤的危險，使黨能夠更好地集中全黨的智慧和力量，帶領全黨全國各族人民朝著黨提出的奮斗目標前進。

第二，有利于擴大黨的階級基礎。每一個政黨都有自己特定的依靠對象，中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級政黨，因此必然把無產(chǎn)階級作為自己的階級基礎所在，而無產(chǎn)階級在不同時期雖然有內涵上的細小差別，但總體上說，主要是指工人階級、農(nóng)民階級，當然知識分子、解放軍戰(zhàn)士等都是其重要組成部分。我們說“適當增加生產(chǎn)和工作第一線代表名額”，其中的一線代表主要指的就是工業(yè)生產(chǎn)一線的工人、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線的農(nóng)民、教學一線的教師、科研一線的研究人員、部隊一線的軍人等。他們內部雖然還有職業(yè)上的區(qū)分、崗位上的不同，甚至還在分化產(chǎn)生著許多新的社會階層，但總體上都是屬于工人階級和農(nóng)民階級的范疇，是黨的事業(yè)的骨干，是黨的依靠力量，黨的階級基礎的鞏固、執(zhí)政地位的加強都離不開他們的支持。全心全意依靠工人階級和農(nóng)民階級是我們黨發(fā)展壯大的根本所在，也是黨的力量之源，黨只有反映好代表好他們的利益和意愿，黨的事業(yè)才能不斷發(fā)展，因此，通過增加他們中的代表提高他們在黨內的話語權、決策權，無疑可以增強政黨的無產(chǎn)階級先鋒隊性質，使黨永遠扎根于人民群眾，永不脫離人民群眾。

第三，有利于發(fā)展人民民主。無產(chǎn)階級政黨是無產(chǎn)階級實現(xiàn)自身利益的工具，中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)階段的奮斗目標是建設富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，民主法治是其中的重要組成部分。如何實現(xiàn)社會主義民主，我們的一條重要經(jīng)驗是用黨內民主促進人民民主，因為黨內民主對人民民主具有示范帶動作用，這種作用越是在廣闊的基層，其影響越大，作用越突出。群眾正是從黨內民主的具體實踐中領會到黨推進民主的決心，了解到黨制定的民主政策，學習到參與民主的方法。黨內民主搞好了，人民民主也就有了更明確的方向、更蓬勃的動力。當然，人民民主的發(fā)展也會對黨內民主起到很好的保證作用，使黨內民主面臨更好的環(huán)境，取得事半功倍的效果。相應地，黨代會提出增加生產(chǎn)和工作第一線代表名額，人民代表大會也會遵循這一導向，在擴大代表的廣泛性上取得新進展。

二、基層一線黨代會代表比例與作用的歷史演化

注重保證一線黨代會代表的比例、發(fā)揮一線黨代會代表的作用是無產(chǎn)階級政黨性質的必然要求，馬克思、恩格斯、列寧在指導無產(chǎn)階級政黨建立、領導無產(chǎn)階級政黨活動中都強調要堅持民主集中制的根本原則。把黨的全國代表大會作為黨的最高權力機關，發(fā)揮黨代會代表的作用，在條件許可的情況下盡量每年召開一次全國代表大會，以實現(xiàn)黨內的充分民主。這些思想被中國共產(chǎn)黨繼承和發(fā)展下來，在黨的建設中得到了充分體現(xiàn)。

總結黨的建設中對基層一線黨代會代表作用的認識發(fā)展過程，雖然其中有過曲折和失誤，但可以清晰地看到對其比例的重視和對政黨性質的堅守。

在新民主主義革命時期，雖然黨在自己的幼年時期犯過過分重視黨員隊伍及黨代表成分的錯誤，使黨因排斥其他階級階層而使自己的發(fā)展難以迅速發(fā)展壯大，并造成重大損失，但是隨著對馬克思主義理論、對黨的性質、對革命規(guī)律的認識的深化，黨越來越認識到擴大階級基礎的重要性，因此把黨員隊伍逐漸擴大到農(nóng)民階級、知識分子、小資產(chǎn)階級，并通過加強黨的思想建設，使他們從思想上接受和信仰馬克思主義，使黨的階級代表性日益擴大，實現(xiàn)了先進性和廣泛代表性的統(tǒng)一。在這一時期，黨總共召開了七次全國代表大會，由于黨沒有取得全國政權，沒有建立全國性的領導體系，因此可以說黨代會的代表絕大多數(shù)都是來自軍事斗爭、政治斗爭的第一線，還沒有產(chǎn)生基層一線代表和領導干部代表的比例問題。他們不管來自哪個解放區(qū)，來自哪條戰(zhàn)線，都很好地反映了最廣大人民群眾的根本利益和意愿，為黨領導的新民主主義革命事業(yè)取得最后勝利作出了突出貢獻。

在社會主義革命和建設時期，由于黨執(zhí)掌了全國政權，建立起自上而下的健全有力的領導體系，各級各類干部也多了起來，從而逐漸產(chǎn)生并強化了一線和非一線、領導干部和普通黨員群眾的區(qū)分。盡管我們黨始終注意從生產(chǎn)一線選舉一定比例的黨代表參加黨的全國代表大會，由于黨內制度建設上的不足，我們并沒有形成必須嚴格遵循的比例上的規(guī)定，致使這一問題日益顯現(xiàn)出來。在這一時期，我們黨召開了四次全國代表大會，1958年的八大、1969年的九大、1973年的十大和1977年的十一大分別與前一次黨代會相隔了12年、11年、4年、4年，表明黨的全國代表大會處于一個不是非常規(guī)范、正常的狀態(tài)，黨代表的選舉和作用發(fā)揮也受到諸多限制。與此同時，與黨政機關干部人數(shù)的增長相適應，一線黨代會代表的比例出現(xiàn)了下降的趨勢，這一現(xiàn)象造成了不良后果，其中之一就是黨的最高領導層難以通過全國人民代表大會的代表來很好地傾聽基層群眾的意見，掌握他們的訴求，從而作出正確的決策，因此導致了錯誤的蔓延和加劇，并最終釀成了十年“文化大革命”那樣的災難。當然，這一重大歷史錯誤的產(chǎn)生還有許多這樣那樣的原因，但黨代會代表難以把人民群眾的意見反映上去、黨的最高領導集體難以正確把握民意無疑是其中的重要方面。

進入改革開放新時期以后，我們黨深刻分析歷史教訓，進行了撥亂反正、正本清源，開始重新確立了加強完善黨的全國代表大會制度這一基本思路，很快收到了良好的效果。這主要表現(xiàn)為以下幾個方面:一是每五年召開一次黨的全國代表大會，實現(xiàn)了黨代會召開的正?；?二是黨的全國代表大會的地位作用得到加強，每次黨的全國代表大會都成為黨的事業(yè)發(fā)展的階段性標志而載入史冊;三是黨代會的民主風氣有了根本好轉，從黨代會代表選舉到黨代會代表的充分討論，從黨代會中央委員差額選舉到黨的最高領導層的民主平穩(wěn)交替，黨的全國代表大會日益受到全黨全國人民的期待，也成為中國政治生活中的大事。當然，與之相適應的是黨的地方和基層代表大會也日益民主、規(guī)范、有序，很好地起到了組織本地方本單位進行重大領導決策的作用。在這個過程中，由于社會利益問題日益凸顯，為了避免黨的路線方針政策受到干擾，發(fā)揮一線代表作用逐漸受到重視，一線代表比例問題也逐步受到重視并開始明確。比如，中共中央1990年6月27日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》提出:“代表名額的分配根據(jù)黨員人數(shù)和代表具有廣泛性的原則確定?！敝泄仓醒?994年1月26日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第11條也明確規(guī)定:“黨的地方各級代表大會代表中應有各級領導干部、各類專業(yè)技術人員、各條戰(zhàn)線先進模范人物、解放軍、武警部隊等各方面的代表。代表構成的指導性比例由召開代表大會的黨的委員會根據(jù)實際情況確定。婦女代表和少數(shù)民族代表所占比例一般不少于本地區(qū)婦女、少數(shù)民族黨員占黨員總數(shù)的比例。黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會代表中各類專業(yè)技術人員和各條戰(zhàn)線的先進模范人物占代表總數(shù)的比例一般不少于25%?！痹诖嘶A上，中共中央在印發(fā)《關于黨的十八大代表選舉工作的通知》，對黨的十八大代表選舉工作作出全面部署時明確提出，黨的十八大代表應是共產(chǎn)黨員中的優(yōu)秀分子，在堅持先進性的同時應具有廣泛的代表性。要有經(jīng)濟、科技、國防、政法、教育、宣傳、文化、衛(wèi)生、體育和社會管理等各方面的代表。代表中，既要有各級黨員領導干部，又要有生產(chǎn)和工作第一線的黨員。適當增加生產(chǎn)和工作第一線代表名額，注意推薦工人黨員、農(nóng)民黨員和專業(yè)技術人員黨員中的先進模范人物作為代表人選;女黨員代表所占比例應有所提高，少數(shù)民族黨員代表應占一定比例。[1]最終來自生產(chǎn)和基層第一線的黨員比例達到30.5%，比十七大時提高了2.1個百分點。實際上這是一個一般比例，具體到某一個代表團往往會更高一些。比如，山東省出席黨的十八大的73名代表中，黨員領導干部47名，占65.1%，生產(chǎn)和工作第一線的黨員26名，占34.9%。

當然，黨代會一線代表比例的提高僅僅是發(fā)揚黨內民主的一個重要途徑，它本身并不是目的，而且僅僅靠提高比例并不能實現(xiàn)黨內民主的目標，必須要和提高黨代會代表的參政議政能力、改革改進黨代會的議程、完善黨代會相關制度等措施結合起來，才能使這一政策發(fā)揮最佳效能。

三、新時期充分發(fā)揮基層一線黨代會代表作用的思考

進一步發(fā)揮好基層一線黨代會代表的作用，這是我們逐步提高基層一線黨代會代表比例的著眼點，對此我們要更加全方位地思考問題，尋找對策。

第一，進一步擴大比例。對于中央、地方和基層的黨代會代表中一線比例應該占多少為宜，這恐怕難以設定一個最終的比例數(shù)字，但是黨員群眾的反映、黨員干部比例、黨代會的成效等都可以作為參照，只要我們牢牢把握有利于實現(xiàn)黨內民主和促進科學決策這樣一個基本目標，那么就可以較好地認清和解決這一問題。在目前情況下，我認為還是應該繼續(xù)進一步擴大比例，十八大的一線代表還占不到代表總數(shù)的三分之一，至少要爭取逐步擴大到二分之一的比例，然后再視情況作出調整。而越往下，基層一線黨代表的比例應該更高一些，這樣才能更加體現(xiàn)出我們黨注重基層、注重實際、注重民生、注重理論聯(lián)系實際的先進政黨形象。

第二，進一步提高基層一線代表的素質和能力。雖然基層一線黨代表的比例提高、人數(shù)增加，但總體而言，他們的參政議政能力還不夠高，制約了他們作用的發(fā)揮，也影響了中央這一民主政策的實效。比如，有的代表由于理論水平低、寫作能力差而難以提出議案，有的代表習慣于服從而不能充分表達自己的觀點，還有的代表由于和黨員群眾接觸較少而難以全面了解代表對象的訴求等，這些都極大地制約了一線代表作用的發(fā)揮，對此應該高度重視，并采取措施加以解決?？梢钥紤]在代表選舉中設定一些能力素質的附加條件，也可對選舉后產(chǎn)生的代表有針對性地開展培訓，還可以組織代表多和本單位本選區(qū)的黨員群眾廣泛交流，以了解實際情況，還可以設立專門的代表聯(lián)系機構組織開展學習教育活動。凡此種種，都有利于提高代表能力，為履行代表職責打下基礎。

第三，建立一線黨代表管理與工作的相關制度。黨代表的作用發(fā)揮有賴于多項制度的保證，沒有完善的制度，一線黨代會代表也難為無米之炊。比如，一線黨代會代表應該被賦予哪些權力，以保證他們能夠了解所在黨組織及選區(qū)其他黨組織的決策情況;應該給他們創(chuàng)造什么樣的便利條件讓他們可以深入普通黨員群眾之中，開展調查研究;他們是否應該擁有一定程度的不受所在單位黨組織追究的話語權等權利;他們在黨代會閉會期間如何開展工作，等等。這些都應該用制度的方式固定下來，使他們能明確遵循。而且這些制度要符合實際，具有可操作性，有的還要在人力、物力、財力上作出制度上的配套安排，以確保制度能夠落到實處。

第四，進一步改進一線黨代會代表的選舉辦法。目前一線黨代會代表同普通黨代會代表選舉一樣，仍是沿用過去的老辦法，缺乏創(chuàng)新，人選往往體現(xiàn)上級意志較多，普通黨員在選舉時的可選擇性不多，這些都不利于一線黨代會代表發(fā)揮作用。有鑒于此，我們應該針對一線黨代會代表的特點進行一定的創(chuàng)新，比如，可以增加一線黨代會代表和普通黨員群眾的互動及競選程序，可以多采用海選的方法確定候選人，也可以留出一定名額讓黨外社會人士推選，還可以加強公示環(huán)節(jié)，增加社會監(jiān)督等。通過這些方式，一線代表的質量和代表性可以得到更好的保證。

第五，努力探索黨代會閉會期間發(fā)揮一線代表作用的方法。黨代會的會期是有限的、短暫的，因此還要著眼于閉會期間如何發(fā)揮其作用來加以思考。目前各地探索的代表任期制等做法有可取性，但筆者認為，還要探索一些更有效的方法。要鼓勵各地根據(jù)自己的實際進行新的探索;要采取措施打消一線代表的各種顧慮，解除他們的后顧之憂;要給他們留出專門的時間在保證待遇、條件的情況下鼓勵他們和黨員群眾聯(lián)絡，幫助他們了解情況;要給他們開辟專門的渠道向上級黨組織及時有效地反映問題;要發(fā)揮他們在黨員群眾中的影響力，讓他們多做一些領導干部不愿做、不好做、也做不好的事情和工作。只要立足實際、勤于思考、勇于探索，一線黨代會代表比例的提高和作用的發(fā)揮一定可以結合得更好。

[1]中共中央發(fā)出通知部署黨的十八大代表選舉工作[EB/OL].新華網(wǎng)，2011-11-01.

[2]十八大山東代表抵京生產(chǎn)和工作第一線的黨員26人[N].齊魯晚報，2012-11-08.