李繼志

長(zhǎng)期以來，由于受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機(jī)制也呈現(xiàn)出明顯的二元經(jīng)濟(jì)特征：城市的公共服務(wù)基本由財(cái)政供給，而農(nóng)村的公共服務(wù)則更多地依靠農(nóng)民自己提供，由此導(dǎo)致了城鄉(xiāng)公共服務(wù)在供給數(shù)量和供給質(zhì)量方面的巨大差異。十六屆五中全會(huì)第一次明確提出要擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，由支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步延伸到農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、水電以及農(nóng)村新能源的建設(shè)上來[1]。黨的十七屆三中全會(huì)確定了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的改革目標(biāo),其重要任務(wù)之一就是到2020年明顯推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[2]。城鄉(xiāng)一體化的思想就是要將工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌謀劃，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在政策、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)公共事業(yè)等方面發(fā)展的一體化，逐漸改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，讓城鄉(xiāng)居民均等的享受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，實(shí)現(xiàn)整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。此后，各級(jí)政府加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的投入力度，農(nóng)村各項(xiàng)基本公共服務(wù)的建設(shè)規(guī)模和速度得到快速發(fā)展：截止2011年底，我國(guó)解決了6398萬農(nóng)村人口的飲水困難和60萬無電地區(qū)人口的用電問題；免除3000多萬名農(nóng)村寄宿制學(xué)生住宿費(fèi)，其中1228萬名中西部家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生享受生活補(bǔ)助；全國(guó)有2637個(gè)縣（區(qū)、市）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合人口數(shù)達(dá)8.32億人，參合率為97.5%。各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年120元提高到200元[3]。但我國(guó)基本公共服務(wù)的非均等化問題仍很突出，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的差距明顯，已成為妨礙社會(huì)公平、公正，影響經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)一步提高的焦點(diǎn)問題之一。逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化成為我國(guó)當(dāng)前財(cái)政工作的重要內(nèi)容。當(dāng)前，實(shí)行公共服務(wù)均等化具有非同尋常的意義：有助于社會(huì)發(fā)展的和諧與穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一；有助于改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。

1 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的界定

1.1 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的概念和內(nèi)涵

公共服務(wù)具備一般公共產(chǎn)品所具有的三個(gè)特點(diǎn)：即效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。因此，很多學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)等同于公共產(chǎn)品，本文的分析是建立在基本公共服務(wù)是公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)之上的?；竟卜?wù)是人們對(duì)公共服務(wù)中最基礎(chǔ)、最廣泛和最迫切的需求部分，是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件[4]。根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)提出“公共服務(wù)均等化的”目的來看，基本公共服務(wù)應(yīng)包括城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，教育、文化、衛(wèi)生以及社會(huì)保障等公共事業(yè)。

按照公共服務(wù)的性質(zhì)，可以將其分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)。純公共服務(wù)是指每個(gè)人對(duì)這種服務(wù)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該服務(wù)消費(fèi)的減少，具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共服務(wù)，如國(guó)防，通常是免費(fèi)提供的；準(zhǔn)公共服務(wù)是具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性和局部的排他性，即超過一定的臨界點(diǎn)，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性就會(huì)消失，就會(huì)出現(xiàn)擁擠的局面。其中，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等為最基本的準(zhǔn)公共服務(wù)。

1.2 基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

（1）政府是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主導(dǎo)力量。作為公共物品的基本公共服務(wù)具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和強(qiáng)制性，效用具有不可分割性的特征，這些特征導(dǎo)致了三個(gè)結(jié)果：①私人部門不愿提供公共服務(wù)。私人部門定價(jià)的原則是P（價(jià)格）=MC（邊際成本）。然而，由于公共服務(wù)的消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，所以，增加的公共服務(wù)使用者的邊際成本接近于零，即私人部門索要的價(jià)格也接近于零，那么私人部門無法收回成本，也就不可能供給這些產(chǎn)品。②公共服務(wù)消費(fèi)“搭便車”現(xiàn)象嚴(yán)重。公共服務(wù)的消費(fèi)具有非排他性，由于消費(fèi)者是理性的，便會(huì)隱瞞自己的“消費(fèi)需求和偏好”，產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致公共服務(wù)被過度使用。③公共服務(wù)供給成本高且低效。公共服務(wù)供給曲線由生產(chǎn)公共服務(wù)的邊際成本決定，將收益與成本相比，就可以確定公共服務(wù)的最優(yōu)供給量。因此，公共服務(wù)的總體需求曲線是個(gè)人需求曲線的垂直加總。然而，公共服務(wù)的需求群體巨大，不同發(fā)展階段個(gè)體需求差異也很大，很難準(zhǔn)確測(cè)算出個(gè)人的需求。可見，公共服務(wù)的本質(zhì)特征決定了一般私人部門和市場(chǎng)機(jī)制難以有效地提供，導(dǎo)致公共服務(wù)的市場(chǎng)失靈和私人部門提供的缺位。因此，政府在公共服務(wù)的供給中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（2）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化不是簡(jiǎn)單“平均化”。在城鄉(xiāng)一體化的背景下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化不應(yīng)該是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)“平均化”發(fā)展，而應(yīng)該區(qū)分情況，實(shí)現(xiàn)平衡化發(fā)展和差異化發(fā)展[5]。平衡化發(fā)展主要是基于農(nóng)村居民和城市居民共同需要，對(duì)社會(huì)公眾的生存和發(fā)展具有基礎(chǔ)作用的公共服務(wù)，如公共安全、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)培訓(xùn)等要以平衡發(fā)展為目標(biāo)。同時(shí)，農(nóng)村居民與城市居民在基本公共服務(wù)的需求方面也存在較大的差異性。由于農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、家庭經(jīng)營(yíng)和外出務(wù)工為主，所以除了上述基本公共服務(wù)外，農(nóng)村居民還需要能滿足生產(chǎn)生活的其他基本公共服務(wù)項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技的推廣、農(nóng)民職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)村文化生活的豐富、農(nóng)村生活用水用電等?？梢姡瑢?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化要考慮到城鄉(xiāng)居民的不同需求，政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共服務(wù)，體現(xiàn)人文關(guān)懷的科學(xué)發(fā)展觀理念。

2 我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展的差距主要集中在固定資產(chǎn)投資、義務(wù)教育和衛(wèi)生保障等三個(gè)方面：

2.1 城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資不平衡

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落后和陳舊的現(xiàn)狀沒有得到徹底的改變。無論是交通、道路還是水電，較之于城鎮(zhèn)都還存在較大的差距?；A(chǔ)設(shè)施是典型的公共服務(wù)，具有外部溢出效應(yīng)，一方面是私人投資極其有限；另一方面是現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施被過度使用，維護(hù)不力。在沒有形成良性的外部融資機(jī)制之前，國(guó)家投入是唯一有效的優(yōu)化途徑。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)表明，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村地區(qū)固定資產(chǎn)投資是嚴(yán)重不足的（表 1）：

表1 2001-2010年國(guó)家財(cái)政城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資情況對(duì)比表

由表1可知：一是國(guó)家財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資持續(xù)增加。從2003年開始，財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的環(huán)比增長(zhǎng)率保持在24%以上，農(nóng)村地區(qū)這一比率也在15%以上，極大地推動(dòng)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的完善和發(fā)展。二是國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村地區(qū)的固定資產(chǎn)投資無論從投資額還是增長(zhǎng)率來說都嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)地區(qū)。①我國(guó)財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村地區(qū)，而且差距有逐漸拉大的趨勢(shì)。2001年，財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)的投資額為30 001億元，為農(nóng)村投資額7 212億元的約4.16倍。以后差異逐漸明顯，2007年財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額首次突破10萬億大關(guān)，為同期財(cái)政對(duì)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額的5.91倍。到2010年，這一差距高達(dá)6.57倍。②國(guó)家對(duì)農(nóng)村固定資產(chǎn)的投資在全社會(huì)的固定資產(chǎn)投資總額中的占比是逐年下降的。1991年，全國(guó)固定資產(chǎn)投資總額為37 214億元，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占比為19.38%，到2010年，這一占比下降到僅有13.2%?？梢?，長(zhǎng)期以來財(cái)政對(duì)固定資產(chǎn)投資偏向城鎮(zhèn)，導(dǎo)致農(nóng)村固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率顯著低于城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)的投資增長(zhǎng)率，也低于全國(guó)總體增長(zhǎng)水平。

農(nóng)村地區(qū)固定資產(chǎn)投資不足直接導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施上的不均等。突出表現(xiàn)在：①供水供電不均等。在農(nóng)村，供水供電設(shè)備沒有城市完善。中西部地區(qū)尤其是山區(qū)的農(nóng)村還存在飲水安全問題；農(nóng)村電網(wǎng)薄弱，特別是在用電高峰期，經(jīng)常會(huì)因電壓太低而停電。缺水缺電使得農(nóng)村中許多電器，如洗衣機(jī)和熱水器等沒有辦法正常使用。②道路和交通建設(shè)不均等。在城市，道路寬闊平坦，公共交通發(fā)達(dá)。而在農(nóng)村，許多道路只是簡(jiǎn)易公路，道路狹窄，路況不好。加之很多農(nóng)村道路夜間沒有路燈照明，導(dǎo)致交通事故時(shí)有發(fā)生。另外，農(nóng)村地區(qū)公交系統(tǒng)普遍不發(fā)達(dá)，線路單一甚至沒有，限制了農(nóng)民的出行和與外界的聯(lián)系。③文化休閑建設(shè)不均等。城市社區(qū)基本都有活動(dòng)中心、閱覽室和公園等，而在農(nóng)村地區(qū)這一類場(chǎng)所幾乎沒有。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的不均等是導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的主要原因。

2.2 城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不平衡

雖然，近年來國(guó)家日益重視教育投入，但就整體投入而言還是很不夠的。2011年，我國(guó)的教育投入約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3.82%左右，較2010年的3.66%增長(zhǎng)0.16個(gè)百分點(diǎn)[6]，但是，仍然低于世界平均5%的水平。在有限的教育投入中，投入農(nóng)村地區(qū)的就更有限了，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

（1）財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入不平衡。根據(jù)《2010中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算可知，2010年，我國(guó)農(nóng)村小學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)支出為3802.91元，僅為普通小學(xué)人均4012.51的94.78%。在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，有22個(gè)地區(qū)農(nóng)村小學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)支出低于普通小學(xué)。同時(shí)，全國(guó)初中階段的農(nóng)村中學(xué)生生均教育經(jīng)費(fèi)支出為4065.6元，也低于普通中學(xué)的5213.91元。在30個(gè)地區(qū)（西藏除外）中有19個(gè)農(nóng)村的初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出低于普通初中[7]。

（2）城鄉(xiāng)教育資源分配的不平衡?，F(xiàn)階段，雖然減免了義務(wù)教育階段的學(xué)費(fèi)，但是農(nóng)村孩子并沒有享受到和城鎮(zhèn)孩子同樣優(yōu)質(zhì)的教育資源：一是教育教學(xué)設(shè)施較差。根據(jù)教育部2011年的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的用房、圖書及運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地和設(shè)施僅為城鎮(zhèn)的50%左右；二是教育師資隊(duì)伍不穩(wěn)定。近三年來，農(nóng)村初級(jí)教育專任師資的自然減員數(shù)是縣鎮(zhèn)的3倍，是城市的接近4倍，專任師資的調(diào)出數(shù)是縣鎮(zhèn)的4.9 倍，城市的 10.4 倍[8]。

由于農(nóng)村義務(wù)教育長(zhǎng)期投入不足，導(dǎo)致了教學(xué)資源數(shù)量少、質(zhì)量低且穩(wěn)定性差，農(nóng)村義務(wù)教育長(zhǎng)期處于低水平發(fā)展?fàn)顟B(tài)。于是外出務(wù)工的農(nóng)民紛紛將子女帶入城鎮(zhèn)就學(xué)，城鎮(zhèn)中日益增加的農(nóng)民工子女出現(xiàn)了就學(xué)難等的新矛盾。一方面是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的萎縮；另一方面是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育的負(fù)擔(dān)加劇，農(nóng)村孩子享受同等教育資源的權(quán)利沒有得到很好的保障。

2.3 城鄉(xiāng)醫(yī)療保障發(fā)展不均衡

（1）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”）頒布近10年來，取得重大進(jìn)展。一是覆蓋人群持續(xù)增長(zhǎng)。2011年，全國(guó)參加新農(nóng)合人數(shù)為8.32億人，參合率超過97%，全年受益13.15億人次。二是保障水平進(jìn)一步提高。各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每年120元提高到200元。新農(nóng)合政策范圍內(nèi)的住院費(fèi)用報(bào)銷比例逐漸提高到70%左右，最高支付限額從3萬元提高到不低于5萬元。三是經(jīng)辦服務(wù)能力和水平進(jìn)一步提高。普遍實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)農(nóng)民看病就醫(yī)即時(shí)結(jié)算報(bào)銷資金的目標(biāo)，超過70%的統(tǒng)籌地區(qū)實(shí)現(xiàn)省市級(jí)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)即時(shí)結(jié)報(bào)，超過70%的地區(qū)開展了不同形式的支付方式改革[9]。但是，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障的發(fā)展仍然是嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)的。在各級(jí)政府的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)支出中，農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的數(shù)量在全國(guó)衛(wèi)生醫(yī)療支出中微不足道。2011年衛(wèi)生總費(fèi)用城鄉(xiāng)構(gòu)成:城市15508.6億元,占77.6%；農(nóng)村4471.8億元,占22.4%。人均衛(wèi)生費(fèi)用1490.1元，其中：城市2315.5元,農(nóng)村666.3元[10]。

（2）支持不平衡導(dǎo)致農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療存在四個(gè)方面的不足。①衛(wèi)生資源的布局和結(jié)構(gòu)不合理。就農(nóng)村與城市衛(wèi)生資源的配置來說，城市占據(jù)了大量的衛(wèi)生資源，而農(nóng)村配置的比例極少，造成農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱、基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)水平低下、質(zhì)量偏低、部分貧困地區(qū)缺醫(yī)少藥的局面。②衛(wèi)生隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。根據(jù)衛(wèi)生部的統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的衛(wèi)生技術(shù)人員中，?？埔陨蠈W(xué)歷為19.3%，中級(jí)以上職稱所占比例僅為11.5%，相當(dāng)一部分醫(yī)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)得不到農(nóng)民的認(rèn)可，這也使得農(nóng)民的主觀期望效用值降低，從而影響了就醫(yī)的意愿。③新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金籌集有限。目前，在新農(nóng)合的資金來源中，除了農(nóng)民自負(fù)的部分和國(guó)家配套的部分，還沒有形成一種有效的機(jī)制來吸引社會(huì)資本流入農(nóng)村衛(wèi)生領(lǐng)域。第四，新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金使用監(jiān)管不力。目前，農(nóng)村合作醫(yī)療的監(jiān)管在鄉(xiāng)一級(jí)的工作主要是由鄉(xiāng)衛(wèi)生院承擔(dān)，日常監(jiān)管只能靠衛(wèi)生院的自我約束，這很容易造成過度醫(yī)療和套取醫(yī)保資金的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

3 我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的原因

3.1 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尚未破除

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成的主要原因。1958年，國(guó)家劃分了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，開始實(shí)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，以便于推行重工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。在長(zhǎng)達(dá)50多年的時(shí)間里，戶籍政策構(gòu)筑了城鄉(xiāng)戶口居民在實(shí)際利益上的不平等。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)差異化的基本公共服務(wù)供給制度。新中國(guó)成立以來，城市居民的衣食住行、義務(wù)教育和醫(yī)療等都有相應(yīng)的制度保障，資金主要是來自各級(jí)財(cái)政撥款。而在農(nóng)村地區(qū)，改革開放前實(shí)行的是制度外供給和以成本分?jǐn)倿樘卣鞯墓卜?wù)供給制度；改革開放以后，雖然強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的責(zé)任，但是沒有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)供給制度，政府籌資主要是體制外進(jìn)行，農(nóng)民承擔(dān)了大量的供給責(zé)任。農(nóng)業(yè)稅免除以后，盡管減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但是縣鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)投入的財(cái)政壓力加大。城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，阻礙了社會(huì)的良性運(yùn)行，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，制約著公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.2 各級(jí)政府間財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等

目前，除了國(guó)家的財(cái)政撥款外，我國(guó)相當(dāng)部分的公共服務(wù)是分級(jí)供給的，即同樣的公共服務(wù)，在不同地區(qū)將由不同的地方政府來提供。所以，各地公共服務(wù)提供的數(shù)量、質(zhì)量和供給成本與地方政府的財(cái)政收入有密切的關(guān)系。然而，在中央和地方政府之間財(cái)權(quán)劃分并不合理，導(dǎo)致基層政府財(cái)力不足。1994年，分稅制改革把稅種在中央與地方政府之間進(jìn)行了劃分，企業(yè)所得稅和關(guān)稅等主要的、收入高的稅種劃歸中央財(cái)政，而將營(yíng)業(yè)稅等零散的、難以征收的、收入少、不穩(wěn)定的稅種劃歸地方財(cái)政。通過這次分稅制改革，財(cái)富迅速積聚到了中央政府，地方財(cái)政增長(zhǎng)緩慢。另外，1994年分稅制改革主要是為了理順中央與省政府之間的財(cái)權(quán)關(guān)系，地方各級(jí)政府間較少實(shí)行按事權(quán)劃分財(cái)權(quán)的分權(quán)式財(cái)政管理體制。省以下政府受到上級(jí)政府過多的財(cái)政管制，基層政府行使職權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)越來越薄弱。由于財(cái)政收入無保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)稅全面免除之后，幾乎沒有財(cái)源可言。

財(cái)權(quán)逐級(jí)上交，事權(quán)逐級(jí)下移，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政緊張，無法保證農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。例如我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育體制對(duì)投入實(shí)行“分級(jí)管理，以縣為主”，投入構(gòu)成中只有8%由中央財(cái)政支出，另外92%則由各級(jí)地方財(cái)政支出，其中大部分由縣級(jí)以下財(cái)政支出。相當(dāng)一部分縣級(jí)政府財(cái)力有限，能夠投入農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)明顯捉襟見肘。

3.3 轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

目前，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的形式由稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三大類組成。稅收返還與地方政府的財(cái)政貢獻(xiàn)有密切的關(guān)系，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，稅收返還具有明顯優(yōu)勢(shì)。所以稅收返還主要是為了保護(hù)各地區(qū)的既得利益，不利于地區(qū)間公共服務(wù)均等化的建設(shè)。一般性轉(zhuǎn)移支付中包括均衡性轉(zhuǎn)移支付和義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老金和低保等轉(zhuǎn)移支付、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等轉(zhuǎn)移支付、村級(jí)公益事業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)等轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付，以及成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金分配過程相對(duì)客觀，有利于均衡地區(qū)間財(cái)力差距，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的重要手段。但是，我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，均衡性轉(zhuǎn)移支付占比重很少。以2011年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為例，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付39899.96億元。其中：稅收返還5078.38億元，約占12.73%；一般性轉(zhuǎn)移支付18299.93億元，約占45.86%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付16521.65億元，約占41.41%。在一般性轉(zhuǎn)移支付中，均衡性轉(zhuǎn)移支付7486.81億元，在全部轉(zhuǎn)移支付中僅占18.76%[11]。同時(shí)，專項(xiàng)支付名目多且復(fù)雜，管理不規(guī)范，使用信息不公開、不透明，相當(dāng)部分的專項(xiàng)資金被截留和挪用，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而成為滋生腐敗的溫床。

3.4 監(jiān)督機(jī)制不健全

缺乏有效監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。政府作為基本公共服務(wù)的供給主體，其行為往往是在有限理性的，如果缺乏外在的監(jiān)督經(jīng)常會(huì)做出侵害人民利益的行為。目前，我國(guó)在基本公共服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)督主體“缺位”的現(xiàn)象非常普遍。政府既是基本公共服務(wù)的主要提供者也是監(jiān)督者，所以，很難對(duì)基本公共服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量給予客觀地評(píng)價(jià)；在信息不透明的情況下，公眾獲取基本公共服務(wù)信息的渠道有限，成本高昂，也不能對(duì)基本公共服務(wù)實(shí)施有效地監(jiān)督。二是制約機(jī)制不健全，監(jiān)督制度嚴(yán)重缺失。目前既沒有專門的機(jī)構(gòu)，也沒有專門的法律法規(guī)對(duì)公共基本服務(wù)的供給和維護(hù)過程進(jìn)行規(guī)范、約束和激勵(lì)。監(jiān)督機(jī)制不健全不僅扭曲了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，而且造成了一些供給資金使用和管理上的不當(dāng)。加上各級(jí)政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)缺乏明確的劃分，缺少有效的工作績(jī)效考核和行政問責(zé)制度，這就使得有關(guān)部門工作態(tài)度不積極、工作不到位，使農(nóng)民享受的公共服務(wù)與政府的投資不相匹配，嚴(yán)重降低了農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率，加重了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展的不均衡。

4 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品服務(wù)均等化的關(guān)鍵因素及對(duì)策

經(jīng)濟(jì)能力、市場(chǎng)融合與制度設(shè)計(jì)是決定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平的關(guān)鍵因素。

4.1 經(jīng)濟(jì)能力是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

基本公共服務(wù)均等化問題本質(zhì)上是“公平與效率”的選擇問題。西方的公平與效率理論大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：公平優(yōu)先階段、效率優(yōu)先階段以及公平效率交替階段。我國(guó)基本公共服務(wù)的供給也大致走過了該理論演進(jìn)的前兩個(gè)階段：建國(guó)初期，國(guó)家一切從零開始，政府強(qiáng)調(diào)“公平”，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距很小，基本上是均衡發(fā)展；20世紀(jì)50年代末開始，由于國(guó)家財(cái)力有限，為了提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，體現(xiàn)“效率優(yōu)先”的原則，開始實(shí)施“先城市后農(nóng)村，先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，先工人后農(nóng)民[5]”的差異化公共服務(wù)供給制度。在這一思想下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距拉大，城市基本公共服務(wù)的提供無論是數(shù)量上還是質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。近十年來，伴隨著全球經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)成就舉世矚目。我國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，是外匯儲(chǔ)備最高的國(guó)家，在一定程度上具備了實(shí)現(xiàn)第三階段——城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的可能。

現(xiàn)階段，政府應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的投入，讓農(nóng)村居民也能享受到經(jīng)濟(jì)進(jìn)步帶來的收益。這就要求，政府要調(diào)整財(cái)政體制，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，確保財(cái)權(quán)事權(quán)的一致性。一要合理界定中央和各級(jí)政府的事權(quán)，尤其是縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)；二要在公共財(cái)政的框架下，合理調(diào)整稅收的結(jié)構(gòu)、歸屬及分配比例，改善各級(jí)政府的財(cái)政狀況；三要以法律的形式保障各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配。

4.2 市場(chǎng)融合是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的根本途徑

將農(nóng)村與城鎮(zhèn)統(tǒng)籌起來一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)融合是改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的根本途徑。城鄉(xiāng)市場(chǎng)融合既包括了基本公共服務(wù)供給內(nèi)的融合，也包含了除基本公共服務(wù)供給外的融合。

（1）對(duì)于基本公共服務(wù)范圍內(nèi)的部分，首先要完善以水、電、路、氣為重點(diǎn)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力改造農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施；其次要加快建設(shè)符合農(nóng)村需求的公共服務(wù)體系。加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的轉(zhuǎn)移支付力度。建立長(zhǎng)效的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制，同時(shí)發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技能教育，為農(nóng)村富余勞力因地制宜地提供技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)；健全農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系，逐步建立與城市接軌的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

（2）對(duì)于基本公共服務(wù)范圍外的融合主要是通過提高城鎮(zhèn)化水平，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)城鄉(xiāng)金融市場(chǎng)融合來推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。城鎮(zhèn)化水平的提高本身也意味著基本公共服務(wù)水平的提高?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一方面能夠吸納農(nóng)村人口就業(yè)，另一方面也為地方政府提供了稅收，為基本公共服務(wù)的建設(shè)提供了資金來源。大力發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織也是活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑。此外，規(guī)范和發(fā)展農(nóng)村金融市場(chǎng)，建設(shè)服務(wù)于農(nóng)村地區(qū)的新型金融機(jī)構(gòu)和金融服務(wù)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供必要的資金支持。

4.3 制度設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的有力保障

（1）實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，構(gòu)建服務(wù)型政府。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革在總體上仍屬于強(qiáng)制性制度變遷模式，所以政府轉(zhuǎn)型是提高公共服務(wù)供給效率的前提。政府轉(zhuǎn)型首先是政府理念的轉(zhuǎn)變，要摒棄“大政府”、“小市場(chǎng)”等與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的觀念，樹立起“有限政府”、“民主”和“法治”等理念。政府轉(zhuǎn)型也體現(xiàn)在政府職能的轉(zhuǎn)變上。過去，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展干預(yù)很多，但現(xiàn)在應(yīng)把政府的職能范圍集中到提供公共服務(wù)上。同時(shí)，對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)督方式也應(yīng)有所改變，可以引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)和定期向社會(huì)公布基礎(chǔ)公共服務(wù)的建設(shè)、維護(hù)及資金使用等信息以加強(qiáng)公眾監(jiān)督。

（2）改革公共服務(wù)的供給體制，建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制。政府在向農(nóng)村提供基本公共服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)在農(nóng)村公共服務(wù)供給中靈活采用市場(chǎng)化手段。對(duì)那些由市場(chǎng)供應(yīng)更具有高效率的公共服務(wù)，或具有私人產(chǎn)品特征的準(zhǔn)公共服務(wù)，在政府進(jìn)行必要的引導(dǎo)和監(jiān)督的前提下，交由市場(chǎng)去供應(yīng)，通過引入市場(chǎng)機(jī)制來提高供給效率，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給主體的多元化，以補(bǔ)充政府供給的不足。另一方面，一個(gè)合理的成本分擔(dān)機(jī)制也是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化必不可少的制度基礎(chǔ)。目前，我國(guó)已先后取消了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅和屠宰稅等專門向農(nóng)民征收的“明稅”，但還要考慮到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格差，超市“進(jìn)場(chǎng)費(fèi)”等“暗稅”的存在。

（3）改進(jìn)基本公共服務(wù)供給效率的評(píng)價(jià)指標(biāo)。傳統(tǒng)的農(nóng)村基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系是自上而下、行政型的評(píng)價(jià)體系，存在評(píng)級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理，農(nóng)民無話語權(quán)，政府管評(píng)合一，信息不對(duì)稱，社會(huì)公眾參與性差等弊端。改進(jìn)公共服務(wù)供給效率的評(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，以社會(huì)公眾為中心，以公眾的滿意度和舒適度為依據(jù)，建立一個(gè)定量與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的考核指標(biāo)體系，促進(jìn)公共服務(wù)的供給部門提高效率。

（4）完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。①要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)行的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合。逐漸擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付在總體轉(zhuǎn)移支付中的比重，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的比例。②要逐步規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍和使用，對(duì)于名不副實(shí)的要予以取消，用途相近的要進(jìn)行合并。③逐步減少稅收返還的比率，弱化各地經(jīng)濟(jì)水平對(duì)各地基本公共服務(wù)投入的影響。④要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的管理。要結(jié)合地方人民群眾的需求和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，合理決策轉(zhuǎn)移支付的使用范圍和方向；建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系來評(píng)估資金的使用效果；提高轉(zhuǎn)移支付來源和使用情況的透明度，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

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