鄭瑞強(qiáng)，陳勝東

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 南昌 330045）

在水電移民搬遷安置過(guò)程中，涉及多方利益相關(guān)者，是一個(gè)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、資源、環(huán)境等多方面的系統(tǒng)性的工程，因此移民活動(dòng)也是多主體、寬領(lǐng)域、多類型的活動(dòng)，比如政府行為、移民行為、業(yè)主行為、社會(huì)組織行為等。移民風(fēng)險(xiǎn)源于工程建設(shè)，產(chǎn)生于行為之中，所以移民活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)該表現(xiàn)為多種類型，這些風(fēng)險(xiǎn)共同構(gòu)成了水電移民總體風(fēng)險(xiǎn)。但是目前的移民風(fēng)險(xiǎn)管理只是針對(duì)水電移民總體風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)部分領(lǐng)域——移民活動(dòng)對(duì)于移民群體帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與管理，以單個(gè)的移民群體自身的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，顯然不能反映整個(gè)水電移民過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)的綜合效應(yīng)。為了更好的解決好移民問(wèn)題，促進(jìn)水電事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，有必要通過(guò)對(duì)于各利益相關(guān)者在移民安置過(guò)程中的行為分析，由此，本文基于政府的視角對(duì)于水電移民活動(dòng)的政府風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討，嘗試為水電移民風(fēng)險(xiǎn)拓展研究框架進(jìn)行方向探索。

1 水電移民工作中政府風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的機(jī)理分析

水電移民工作中的政府風(fēng)險(xiǎn)是指在水電移民工作中，作為水電移民工作倡導(dǎo)者和主導(dǎo)者的政府在開(kāi)展工作時(shí)所遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)的總稱。由于水電工程分布的區(qū)域特點(diǎn)，水電移民工作是一個(gè)規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參與部門眾多的復(fù)雜系統(tǒng)，具有復(fù)雜性、開(kāi)放性、動(dòng)態(tài)性、艱巨性等特點(diǎn)。水電移民政府工作所面臨的風(fēng)險(xiǎn)就是導(dǎo)致這一復(fù)雜巨系統(tǒng)失穩(wěn)的可能性，或稱不確定性，嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)比如遇到大規(guī)模突發(fā)性水電移民群體性事件還可能導(dǎo)致系統(tǒng)的崩潰。由系統(tǒng)的脆性理論可知系統(tǒng)的失穩(wěn)、崩潰的根本誘因是其所處環(huán)境的輸入超出系統(tǒng)自身的承受力所致 。因此，水電移民政府風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本誘因也應(yīng)是其所處環(huán)境的輸入大于其自身的承受力導(dǎo)致的。只有抓住了水電移民工作中政府風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本誘因，才能夠進(jìn)行科學(xué)的系統(tǒng)的水電移民工作中政府風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和分析。

水電移民工作中，政府這一復(fù)雜系統(tǒng)要不斷地和所處環(huán)境進(jìn)行各種各樣的作用與交流。系統(tǒng)的作用和交流過(guò)程有的是促使系統(tǒng)向有序發(fā)展所必需的，有的則不是促使系統(tǒng)向有序發(fā)展所必需的，甚至可能促使系統(tǒng)向無(wú)序、失穩(wěn)的方向發(fā)展。當(dāng)這種作用表現(xiàn)為促使系統(tǒng)向無(wú)序、失穩(wěn)方向發(fā)展時(shí)，稱其作用為環(huán)境對(duì)于系統(tǒng)的壓力。利益相關(guān)者及其之間的關(guān)系對(duì)于環(huán)境的壓力是有一定限度的，在其承受的限度之內(nèi)，系統(tǒng)不會(huì)發(fā)生失穩(wěn)或崩潰，而一旦超出其承受限度，系統(tǒng)就會(huì)發(fā)生失穩(wěn)或崩潰。

2 PSR方法理解與要素界定

依據(jù)上述分析，水電移民工作中的政府風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為政府在環(huán)境壓力和內(nèi)部結(jié)構(gòu)共同形成的作用力超出了其正常有序運(yùn)行的承受度時(shí)所表現(xiàn)出的一種給水電移民各利益相關(guān)者及其之間相互作用的水電移民系統(tǒng)帶來(lái)不利或損害的不確定性。因此，對(duì)于水電移民工作中的政府風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)，可以采用“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”（PSR）方法，即在尋找包括自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境壓力因素和政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)性組成因素的基礎(chǔ)上，采用能夠進(jìn)行描述、預(yù)測(cè)乃至解答的語(yǔ)言對(duì)于其面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸納解析。

“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”（PSR）是聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）提出的環(huán)境與生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確定方法 。結(jié)合水電移民工作中政府風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)理分析，這一方法可以應(yīng)用于水電移民工作中政府風(fēng)險(xiǎn)分析。

壓力：水電移民工作中政府所處的自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境對(duì)于其利益實(shí)現(xiàn)乃至整個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生的不利后果或作用，也包括系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)于其有序、穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)的壓力。本文主要從政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境等四個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行分析。

狀態(tài)：水電移民工作中政府的結(jié)構(gòu)性組成因素構(gòu)成的質(zhì)量狀態(tài)，主要包括政府的管理狀況、能源狀況、目標(biāo)任務(wù)等。

響應(yīng)：水電移民工作中政府在環(huán)境壓力之下，其發(fā)生變化的趨勢(shì)和領(lǐng)域范圍，水電移民工作中的政府風(fēng)險(xiǎn)即是響應(yīng)的一個(gè)組成部分。

3 政府系統(tǒng)環(huán)境壓力分析

3.1 社會(huì)環(huán)境壓力

政策體制壓力。在水電移民過(guò)程中，有關(guān)政府及其職能部門在進(jìn)行移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作人員責(zé)權(quán)利的安排時(shí)，都要依據(jù)和遵循上級(jí)政府關(guān)于水電移民管理體制的有關(guān)規(guī)定；政府及其工作人員在開(kāi)展水電移民實(shí)物調(diào)查、安置規(guī)劃、實(shí)施管理和后期扶持等工作時(shí)，也都必須在不違反上級(jí)政府或中央政府及有關(guān)部委關(guān)于水電移民的政策框架內(nèi)進(jìn)行。但是，作為國(guó)家宏觀調(diào)控的主導(dǎo)者，既要協(xié)調(diào)好水電開(kāi)發(fā)與國(guó)家建設(shè)的關(guān)系，又要注意調(diào)處水電開(kāi)發(fā)引起的水電移民的搬遷、安置、恢復(fù)與發(fā)展問(wèn)題。水電開(kāi)發(fā)的階段性、區(qū)域性與利益關(guān)系復(fù)雜性決定了水電移民問(wèn)題的復(fù)雜性和多變性?；谒娨泼竦奶卣?，國(guó)家及有關(guān)部門也要針對(duì)水電移民各個(gè)階段工作的特點(diǎn)，根據(jù)國(guó)家和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景，因地、因時(shí)制宜地對(duì)水電移民的管理體制、運(yùn)行機(jī)制及相關(guān)管理政策做出適當(dāng)調(diào)整，由此也就對(duì)于下級(jí)地方政府在相應(yīng)的工作領(lǐng)域和工作開(kāi)展過(guò)程中帶來(lái)了適應(yīng)與改進(jìn)的壓力。同時(shí)，由于水電移民往往涉及多個(gè)區(qū)域的政府協(xié)同合作，府際之間關(guān)系和關(guān)系到水電移民工作效能的政策、體制的銜接也給水電移民區(qū)域政府帶來(lái)一定的工作壓力。

社會(huì)秩序壓力。水電移民對(duì)于政府帶來(lái)的社會(huì)秩序壓力主要表現(xiàn)在以下方面：一是基于水電移民活動(dòng)的開(kāi)展，從管理理念、管理方式、管理手段以及管理人員綜合素質(zhì)等方面都可能對(duì)于政府及其工作人員提出要求。二是由于移民在安置區(qū)新的環(huán)境下，由于在安置過(guò)程中出現(xiàn)的可能的利益分配不均和補(bǔ)償不足等問(wèn)題，移民與非移民在磨合期的利益分配、分享等原因，可能由此而帶來(lái)一系列諸如社會(huì)公平、貧富分化等的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)沖突，使社會(huì)維穩(wěn)工作出現(xiàn)困難。三是移民活動(dòng)可能會(huì)帶來(lái)和引發(fā)貧困，導(dǎo)致社會(huì)出現(xiàn)一些弱勢(shì)群體、族群沖突、社會(huì)組織渙散和博弈等一系列危害社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展的不良影響，從而妨礙安置區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展 。四是由于移民安置活動(dòng)是一個(gè)涉及面廣、情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨、政策性強(qiáng)的涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多領(lǐng)域的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這就要求安置區(qū)政府要具備統(tǒng)攬全局、重點(diǎn)突出的統(tǒng)籌安排的工作能力和水平，這就需要安置區(qū)政府要建立和健全一套行之有效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，不斷地提高管理人員的綜合素質(zhì)，制定和執(zhí)行一系列行之有效的管理制度、社會(huì)政策和公共政策。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境壓力。主要表現(xiàn)在以下方面，一是維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和發(fā)展環(huán)境。水電移民涉及到遷出區(qū)和安置區(qū)兩個(gè)原本處于相對(duì)均衡狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的融合，但由于水電移民又是一種行政主導(dǎo)的活動(dòng)，當(dāng)在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大形勢(shì)下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展遇到行政系統(tǒng)的強(qiáng)烈干擾時(shí)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)發(fā)展停滯、秩序失穩(wěn)、金融體系松散、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)較大等不良反應(yīng)，這些反應(yīng)對(duì)于移民在新環(huán)境中的快速適應(yīng)和恢復(fù)發(fā)展是極為不利的。為此，政府在開(kāi)展移民活動(dòng)時(shí)應(yīng)該對(duì)于移民影響區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序和發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律等多種手段進(jìn)行調(diào)節(jié)和治理，避免在系統(tǒng)融合過(guò)程中出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)震蕩、系統(tǒng)崩潰，為移民的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。二是利用公共財(cái)政，提供發(fā)展資源。雖然水電移民在搬遷安置過(guò)程中可以得到一定程度的損失補(bǔ)償，并且這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還在不斷增加，但總體來(lái)看，多數(shù)水電移民在搬遷安置過(guò)程中都會(huì)受到一定程度的損失。為了實(shí)現(xiàn)滿足移民在安置期間最低生活需要和保證其在安置后生產(chǎn)生活水平不降低并有所提高的目標(biāo)，政府就要為移民的生存與發(fā)展提供必需的發(fā)展資源，比如政府在安置區(qū)進(jìn)行的大量公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為促進(jìn)發(fā)展而為移民提供的后期扶持資金等。

3.2 自然環(huán)境壓力

政府在水電移民過(guò)程中面臨的自然環(huán)境壓力主要表現(xiàn)在自然資源壓力和環(huán)境保護(hù)壓力兩方面。

自然資源壓力。在水電移民過(guò)程中，政府為了能夠高質(zhì)量地進(jìn)行移民安置，總是盡可能地尋找具備使得移民能夠快速發(fā)展的自然資源的地區(qū)，比如具備廣袤肥沃的土地資源、充足的飲用水資源、易于開(kāi)發(fā)利用的礦產(chǎn)資源等，但是，在交通不便、環(huán)境惡劣、山地面積比例較大的地區(qū)要為移民提供這樣的安置場(chǎng)所，確實(shí)是件比較困難的事情。自然資源的有限性和稀缺性也為政府實(shí)施水電移民帶來(lái)了一定的壓力，因?yàn)樗娨泼駟?wèn)題的成敗往往是水電資源開(kāi)發(fā)決策成敗的主要表現(xiàn)之一。

環(huán)境保護(hù)壓力?！洞笾行退姽こ陶鞯匮a(bǔ)償和移民安置條例》原則規(guī)定，水電移民安置區(qū)的選擇和移民安置的實(shí)施要建立在對(duì)于安置區(qū)的資源環(huán)境承載力科學(xué)分析的基礎(chǔ)之上，對(duì)于農(nóng)村移民集中安置的農(nóng)村居民點(diǎn)、城(集)鎮(zhèn)、工礦、企業(yè)以及專項(xiàng)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的遷建或者復(fù)建選址，應(yīng)當(dāng)依法做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水文地質(zhì)與工程地質(zhì)勘察、地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估等。政府在水電移民安置過(guò)程中，一方面要對(duì)于遷出區(qū)的自然環(huán)境的恢復(fù)與保護(hù)做好規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督和檢查工作，另一方面還要注重對(duì)于移民安置區(qū)的自然環(huán)境保護(hù)，首先保證安置區(qū)環(huán)境不超載，其次通過(guò)環(huán)境治理、高新科技運(yùn)用、人們環(huán)保意識(shí)提高等手段，逐步提高安置區(qū)自然環(huán)境的質(zhì)量和容量，為水電移民提供適宜的人居環(huán)境。否則，就可能給水電移民影響區(qū)域帶來(lái)環(huán)境惡化現(xiàn)象的發(fā)生，危及移民的生存與發(fā)展。

4 政府管理狀態(tài)分析

4.1 工作人員狀況

工作人員狀況主要是指政府及其組成部門的工作人員的政治思想素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)水平等內(nèi)容。水電移民政府工作人員的政治思想素質(zhì)主要表現(xiàn)在能否正確理解、貫徹和遵守國(guó)家及有關(guān)部門制定和頒布的有關(guān)移民政策、法規(guī)與制度；能否堅(jiān)持以移民為本位，時(shí)刻將維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好移民的合法權(quán)益為行為準(zhǔn)則，拒腐防變，做到客觀公正行事等。專業(yè)技術(shù)水平是指能否具備應(yīng)對(duì)復(fù)雜的水電移民業(yè)務(wù)局面和處理繁雜的工作問(wèn)題的能力和工作經(jīng)驗(yàn)等，這是做好水電移民工作的前提和基礎(chǔ)。

4.2 財(cái)務(wù)狀況

此處的政府財(cái)務(wù)狀況是指政府所掌握的能夠用于移民補(bǔ)償、搬遷安置和恢復(fù)發(fā)展等工作的財(cái)務(wù)管理和資金流轉(zhuǎn)情況。它涵蓋兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是政府對(duì)于水電移民資金的管理情況，是否具有能夠確保一般管理的管理制度體系和管理流程，是否具有能夠有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的財(cái)務(wù)管理監(jiān)控和應(yīng)急管理制度等；二是政府作為水電移民的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)是否能夠確保資金從項(xiàng)目業(yè)主到政府的流轉(zhuǎn)，是否能夠確保政府配套移民資金的及時(shí)、足額到位等。

4.3 機(jī)制制度

機(jī)制制度是政府能夠高效完成移民相關(guān)事務(wù)的保證。它主要是指在上級(jí)政府及有關(guān)部門的指導(dǎo)下，在相關(guān)法規(guī)制度的規(guī)范下，根據(jù)所轄區(qū)域水電移民工作的實(shí)際要求在政府及其他移民工作部門內(nèi)部所進(jìn)行的相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，旨在規(guī)范政府的移民工作方式，提高工作效能。

4.4 設(shè)施裝備

必要的工作設(shè)施裝備是政府開(kāi)展水電移民工作的基礎(chǔ)和前提，它關(guān)系到政府能否高效落實(shí)水電移民工作的有關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃，能否及時(shí)處理在水電移民工作中出現(xiàn)的問(wèn)題與矛盾，關(guān)系到政府水電移民工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與達(dá)成。

5 政府風(fēng)險(xiǎn)解讀

通過(guò)對(duì)于政府在水電移民工作中的環(huán)境壓力分析和政府狀態(tài)的組成因子分析，在此基礎(chǔ)上可以通過(guò)政府風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)圖對(duì)于水電移民工作中政府風(fēng)險(xiǎn)的響應(yīng)領(lǐng)域進(jìn)行確定，如圖1所示。通過(guò)辨識(shí)和整合，可知在水電移民過(guò)程中，政府具有移民政策調(diào)整、府際關(guān)系惡化、政府能力遭到質(zhì)疑、社會(huì)秩序失穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)失靈、水電開(kāi)發(fā)決策失誤、移民安置決策失誤、移民影響區(qū)環(huán)境惡化以及道德等風(fēng)險(xiǎn)。

5.1 移民政策調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)

水電移民工作是一項(xiàng)工作任務(wù)較重、投資較大的工作，因此政府對(duì)于移民工作的籌備、實(shí)施是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。為了使得水電移民工作具有延續(xù)性、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性，政府一般在移民開(kāi)始之際就花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力對(duì)于一項(xiàng)工程的水電移民工作做出了長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和安排。如果在移民工作過(guò)程中出現(xiàn)移民政策變動(dòng)，那么關(guān)于移民工作的整個(gè)計(jì)劃就會(huì)因此而做出相應(yīng)調(diào)整，同時(shí)部分工作的開(kāi)展還有可能陷入被動(dòng)，對(duì)于政府移民工作的開(kāi)展造成損失。

5.2 府際關(guān)系惡化的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)水電移民工作涉及到兩個(gè)或兩個(gè)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上層級(jí)政府的時(shí)候，由于水電移民的搬遷安置涉及到資源的占用和調(diào)整，政府在區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)人的角色定位，使其在移民工作開(kāi)展和實(shí)施過(guò)程中一般會(huì)出于自身利益最大化的目標(biāo)考慮移民方針、政策的制定與調(diào)整。如果當(dāng)多個(gè)政府之間在統(tǒng)一移民項(xiàng)目上出現(xiàn)政策沖突現(xiàn)象而又缺乏有力的協(xié)調(diào)時(shí)，府際關(guān)系就有出現(xiàn)惡化的風(fēng)險(xiǎn)。

5.3 政府能力遭到質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)

在水電移民工作中，政府作為移民工作的倡導(dǎo)者、組織實(shí)施者，移民對(duì)于政府的認(rèn)識(shí)會(huì)出現(xiàn)將“項(xiàng)目活動(dòng)的組織者”與“一般意義上為公眾提供社會(huì)管理和公共服務(wù)等內(nèi)容的政府”身份合二為一的現(xiàn)象，故而與西方市場(chǎng)化運(yùn)作的非自愿移民相比，當(dāng)前的水電移民對(duì)于政府有著全方位的期待和依賴。他們希望政府能夠?yàn)樗麄儼k一切，為他們提供較高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償、高標(biāo)準(zhǔn)提供安置區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，提供較多的就業(yè)崗位和發(fā)展機(jī)會(huì)等。然而，水電移民工作是一項(xiàng)涉及面廣、艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，面對(duì)規(guī)模巨大的移民及在移民工作過(guò)程中出現(xiàn)的繁雜多變的問(wèn)題，當(dāng)政府及其工作人員不能及時(shí)、有效地的進(jìn)行處理時(shí)，尤其是當(dāng)絕大多數(shù)的水電移民經(jīng)過(guò)搬遷安置后，生產(chǎn)生活水平不但得不到發(fā)展而且與原來(lái)相比還有可能出現(xiàn)下降現(xiàn)象時(shí)，移民對(duì)于政府的承諾和管理措施就會(huì)出現(xiàn)不信任和不配合，引發(fā)政府管理能力信任危機(jī)。

5.4 社會(huì)秩序失穩(wěn)的風(fēng)險(xiǎn)

圖1 政府風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)圖

在水電移民工作中，政府擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)各利益相關(guān)群體利益的職責(zé)。依據(jù)針對(duì)水電移民工作中各利益相關(guān)群體的沖突分析，各利益相關(guān)群體沖突形成的焦點(diǎn)是物質(zhì)利益和價(jià)值觀念。水電移民過(guò)程，本質(zhì)即是始于水電資源開(kāi)發(fā)的社會(huì)資源重新分配與利益調(diào)整的過(guò)程，在這個(gè)利益過(guò)程中，移民之間、移民與非移民之間、移民與政府之間、政府之間、政府與業(yè)主之間、涉及民族之間等各利益群體，或者在目前的政策框架內(nèi)，或者通過(guò)相互間的博弈努力改變框架的方式，爭(zhēng)取自身的利益實(shí)現(xiàn)最大化。基于各個(gè)利益群體所擁有的社會(huì)資源、物質(zhì)資源等博弈基礎(chǔ)和能力的不同，導(dǎo)致各利益群體在水電移民過(guò)程中所付成本、所得收益存在差異，出現(xiàn)兩極分化最終導(dǎo)致社會(huì)階層的變動(dòng)與調(diào)整。如果某個(gè)得益階層的獲益行為不在社會(huì)價(jià)值認(rèn)可的范圍之內(nèi)，其付出與所得比例超出社會(huì)所認(rèn)可或者可以接受的尺度，那么就會(huì)引起其他利益群體的不滿，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)沖突，嚴(yán)重時(shí)還可能引發(fā)社會(huì)騷亂，影響社會(huì)穩(wěn)定。政府負(fù)有協(xié)調(diào)社會(huì)資源、利益調(diào)整和分配使社會(huì)各利益相關(guān)群體和諧相處的責(zé)任，責(zé)任實(shí)現(xiàn)的途徑主要是通過(guò)利益協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)排泄機(jī)制的構(gòu)建，完善對(duì)于強(qiáng)勢(shì)

群體的抑制和弱勢(shì)群體的扶助等。所以，當(dāng)政府對(duì)于水電移民工作中利益調(diào)節(jié)問(wèn)題處理不當(dāng)，則有可能引發(fā)社會(huì)的失業(yè)率上升、貧富懸殊、階層分化以及利益群體之間對(duì)立現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題，同時(shí)由于社會(huì)認(rèn)可價(jià)值觀的破環(huán)與漠視，也可能引發(fā)社會(huì)價(jià)值混亂、道德水平下降等不良現(xiàn)象。再者，由于水電移民往往涉及多個(gè)民族，如果對(duì)于少數(shù)民族的關(guān)系處理不當(dāng)，還有引發(fā)民族矛盾的可能性。因此，在水電移民工作中，政府面對(duì)著移民影響區(qū)域社會(huì)秩序失穩(wěn)的風(fēng)險(xiǎn)。

5.5 經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的風(fēng)險(xiǎn)

水電移民由于長(zhǎng)期生產(chǎn)生活的地區(qū)交通不便、信息閉塞等原因，造成了多數(shù)移民在搬遷安置時(shí)具有文化水平低、技能培訓(xùn)欠缺、綜合素質(zhì)不高等特點(diǎn)，再加上移民遷出區(qū)和安置區(qū)發(fā)展資源的有限性，以及移民在安置區(qū)社會(huì)融合緩慢等原因，水電移民雖然在搬遷安置過(guò)程中得到部分安置補(bǔ)償補(bǔ)助以及政府的發(fā)展扶持，但是從移民搬遷安置到移民生活水平的恢復(fù)和逐步發(fā)展還是需要相當(dāng)長(zhǎng)的階段，同時(shí)移民的到來(lái)也會(huì)對(duì)于安置區(qū)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序帶來(lái)正面和負(fù)面的影響，發(fā)展資源的緊缺、失業(yè)率的上升、物價(jià)的波動(dòng)、商業(yè)信用的缺失、市場(chǎng)秩序失調(diào)等往往會(huì)對(duì)安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)停滯的風(fēng)險(xiǎn)。

5.6 政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)失靈的風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，優(yōu)勝劣汰，資源向富者聚集，貧者愈貧。為了維護(hù)社會(huì)公平與公正，協(xié)調(diào)各相關(guān)群體的利益，尤其是保護(hù)移民等處于相對(duì)弱勢(shì)地位的群體的利益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與良性發(fā)展，政府一般會(huì)通過(guò)對(duì)于弱勢(shì)群體發(fā)展扶持輔助，比如利用公共財(cái)政配套移民安置區(qū)建設(shè)與發(fā)展，建立健全移民社會(huì)保障等，對(duì)于移民的脫貧致富提供發(fā)展資源，以增進(jìn)移民權(quán)益保障和社會(huì)自由發(fā)展的空間 。但是，當(dāng)政府所掌握的國(guó)有資源和公共財(cái)政不足以滿足安置移民需要的時(shí)候，比如政府手中可以用來(lái)安置移民生產(chǎn)生活的土地資源緊缺現(xiàn)象，往往會(huì)出現(xiàn)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)失靈的風(fēng)險(xiǎn)。

5.7 水電開(kāi)發(fā)決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)

水電開(kāi)發(fā)一般會(huì)引發(fā)水電移民問(wèn)題，移民問(wèn)題解決的好壞，在一定程度上決定著水電工程建設(shè)的成敗。這可以從兩個(gè)方面進(jìn)行理解，一方面，水電移民是水電開(kāi)發(fā)工程建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，水電移民問(wèn)題解決不好，則會(huì)影響整個(gè)水電工程建設(shè)大局，也從側(cè)面反映了有關(guān)部門對(duì)于水電開(kāi)發(fā)的決策方案的可行性研究不夠；另一方面，水電移民工作出現(xiàn)問(wèn)題，使得水電開(kāi)發(fā)工程建設(shè)的社會(huì)形象受到影響，因此，如果地區(qū)性的水電移民普遍出現(xiàn)問(wèn)題，則會(huì)對(duì)于水電資源開(kāi)發(fā)決策產(chǎn)生不利影響。

5.8 移民安置決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)

安置區(qū)的自然資源是未來(lái)移民與安置區(qū)非移民所共同享有并共同利用的發(fā)展資源的重要組成部分，當(dāng)政府在推薦安置區(qū)進(jìn)行移民安置時(shí)，如果不科學(xué)分析安置區(qū)的自然資源環(huán)境容量，而運(yùn)用行政手段強(qiáng)制選擇移民安置區(qū)以對(duì)應(yīng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃或發(fā)展戰(zhàn)略，由于自然資源的不足，則有可能導(dǎo)致移民發(fā)展乏力、安置區(qū)發(fā)展停滯等不良現(xiàn)象的發(fā)生，引發(fā)移民與非移民生活水平下降、移民返遷、社會(huì)問(wèn)題頻發(fā)等水電移民問(wèn)題，偏離水電移民工作宗旨和目標(biāo)。所以，在水電移民中政府還承擔(dān)著移民安置決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

5.9 移民影響區(qū)環(huán)境惡化的風(fēng)險(xiǎn)

政府擔(dān)負(fù)著為水電移民提供一個(gè)良好、適宜的生產(chǎn)、生活環(huán)境的責(zé)任，為此，政府在水電移民工作中，要加強(qiáng)對(duì)于移民影響區(qū)包括遷出區(qū)、安置區(qū)的環(huán)境保護(hù)，否則會(huì)引發(fā)環(huán)境惡化的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是當(dāng)移民在搬遷安置后，對(duì)于遷出區(qū)的生態(tài)環(huán)境不加保護(hù)，引發(fā)環(huán)境退化、土壤沙化以及地質(zhì)災(zāi)害，降低環(huán)境安全度，使區(qū)域環(huán)境更加惡化；二是在移民安置區(qū)的選擇上不以科學(xué)、合理的環(huán)境承載力分析為依據(jù)，導(dǎo)致移民安置規(guī)模超出環(huán)境容量，導(dǎo)致環(huán)境超載引起環(huán)境惡化。同時(shí)，在移民搬遷安置過(guò)程中，政府對(duì)于移民開(kāi)墾自然資源、破壞環(huán)境的現(xiàn)象不加制止，也會(huì)加重移民影響區(qū)的環(huán)境惡化。同時(shí)，環(huán)境惡化風(fēng)險(xiǎn)還包括氣象及氣候變化、自然災(zāi)害、工程地質(zhì)條件等不確定性因素，這些因素是每個(gè)水電移民項(xiàng)目都無(wú)法避免的，這種風(fēng)險(xiǎn)有可能影響到水電移民項(xiàng)目進(jìn)展。

5.10 道德風(fēng)險(xiǎn)

道德風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)上定義為如果面臨的風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)某種方式轉(zhuǎn)移，就缺乏積極性去采取相應(yīng)的行動(dòng)來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)或減少成本 。筆者認(rèn)為，政府在水電移民中的道德風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府及其工作人員在水電移民中為了獲取本地區(qū)或本人的最大利益，以犧牲國(guó)家整體利益或其它地區(qū)利益為代價(jià)，而采取的各種逃避或違犯國(guó)家制度和規(guī)范的方式總和，是一種地方本位主義和自私自利行為的突出表現(xiàn)。

6 結(jié)語(yǔ)

政府風(fēng)險(xiǎn)是水電移民風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要組成部分，正確分析政府風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的機(jī)理，、明確政府風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵，有助于豐富水電移民風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容、提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力具有重要意義。探索水電移民工作中政府主體所遇到的環(huán)境壓力、自身管理狀態(tài)的特征，認(rèn)為政府在水電移民活動(dòng)中行為可能蘊(yùn)含著移民政策調(diào)整、府際關(guān)系惡化、政府能力遭到質(zhì)疑、社會(huì)秩序失穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)失靈、水電開(kāi)發(fā)決策失誤、移民安置決策失誤、移民影響區(qū)環(huán)境惡化以及道德等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在以后的移民活動(dòng)中予以關(guān)注，并完善處置，以推進(jìn)水電移民安置工作順利開(kāi)展。

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