□ 朱白丹 戴 敏

設立流域水資源管理委員會構想

□ 朱白丹 戴 敏

2011年中央1號文件提出“實行最嚴格的水資源管理制度”，“完善流域管理與區(qū)域管理相結合的水資源管理制度，建立事權清晰、分工明確、行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)的水資源管理工作機制”。筆者認為，落實這一精神，似應設立流域水資源管理委員會予以組織保障，現(xiàn)提出個人思考。

一、設立流域水資源管理委員會的必要性

1988年我國頒布第一部《中華人民共和國水法》（以下法律法規(guī)名稱都用簡稱），對依法管理水事活動發(fā)揮了積極作用，但也存在明顯的“硬傷”，如第九條規(guī)定:“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結合的制度”。從語法上講，“統(tǒng)一管理”與“分部門管理”本身就是一對矛盾:“統(tǒng)一管理”就不存在“分部門管理”；“分部門管理”就不存在“統(tǒng)一管理”。這種自相矛盾的體制從一開始就注定難以推行。實踐中，水利部門強調(diào)“統(tǒng)一管理”，其他部門強調(diào)“分部門管理”，造成“依法扯皮”、“依法打架”的體制弊端。2002年8月29日，九屆全國人大常委會第二十九次議修訂通過《水法》，新《水法》吸取了過去十幾年的經(jīng)驗教訓，借鑒了國外卓有成效的管理模式，規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制”，強化了水資源的統(tǒng)一管理，成為新《水法》的一大亮點。

新《水法》雖然確定了流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，但對于兩者結合點的確定、事權如何劃分未明確，水資源流域開發(fā)治理中仍難以消除行政分割和各種體制性摩擦。如第32條第3款規(guī)定：“縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構應當按照水功能區(qū)對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環(huán)境保護行政主管部門提出該水域的限制排污總量意見”，執(zhí)行主體規(guī)定的是“縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構”。據(jù)此規(guī)定，具有管轄權的是：縣級水行政主管部門、市級水行政主管部門、省級水行政主管部門、水利部、流域管理機構。但怎么分工？不明確，存在著事權不清、溝通不暢、運轉不協(xié)調(diào)等問題。2011年1月，中共中央、國務院印發(fā)《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號），提出“實行最嚴格的水資源管理制度”，嚴格水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”管理，水資源節(jié)約、保護、管理任務繁重而艱巨。面對這些問題和任務，必須有一個強有力的組織機構來協(xié)調(diào)、解決、落實。

二、設立流域水資源管理委員會思路

基于流域和行政區(qū)域水資源管理的繁重任務，現(xiàn)就流域水資源管理委員會的組織形式、組成人員和主要職責提出以下思路：

（一）借鑒流域防汛指揮機構。《防洪法》第39條第2款規(guī)定：“在國家確定的重要江河、湖泊可以設立由有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府和該江河、湖泊的流域管理機構負責人等組成的防汛指揮機構，指揮所管轄范圍內(nèi)的防汛抗洪工作，其辦事機構設在流域管理機構?！绷饔蚍姥粗笓]機構在該江河、湖泊防汛抗災中，發(fā)揮了重要作用。目前，我國已設立了黃河、長江、淮河、太湖等流域防汛指揮機構。這一組織形式，值得流域水資源管理工作借鑒。

（二）流域水資源管理委員會組成人員。流域水資源管理委員會，由流域機構或者流域內(nèi)某一省份的主要負責人任主任，流域內(nèi)省級人民政府分管負責人任副主任，流域水資源管理機構負責人和流域內(nèi)省級發(fā)改、水利、環(huán)保、交通運輸?shù)认嚓P部門負責人為委員。流域水資源委員會辦公室設在流域機構，由流域機構分管負責人兼任辦公室主任，流域水資源管理機構負責人兼任辦公室副主任，定期或不定期研究解決流域內(nèi)水資源問題。流域水資源管理委員會決定的事項，流域內(nèi)縣級以上地方人民政府和有關部門必須貫徹執(zhí)行。

（三）流域水資源管理委員會的職責和任務。1．貫徹落實黨中央、國務院和《水法》、《水污染防治法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等水法律法規(guī)關于實行最嚴格的水資源管理制度、水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合體制的要求，結合流域與行政區(qū)域?qū)嶋H，研究部署全流域水資源工作。2．聽取流域與行政區(qū)域水資源工作情況介紹。3．協(xié)調(diào)解決水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護中的重大問題，研究探討化解行政糾紛，通報交流水資源總量分配、水資源論證、取水許可、水功能區(qū)管理、水資源保護、水事糾紛調(diào)處等方面的情況。4．研究落實水資源“三條紅線”管理的措施。5．其他需要研究解決的問題。

三、對策建議

設立流域水資源管理委員會，還需做好相關配套工作。

（一）建立水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結合管理體制的法規(guī)體系?！端ā返?2條規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制”，明確了流域管理機構的法律地位，強化了以流域為單元的水資源統(tǒng)一管理。但國家尚未制定與之配套的法規(guī)、規(guī)章，僅出臺了有關取水許可、水資源費征收和涉及流域單項事宜的《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院令第460號）、《長江河道采砂管理條例》（國務院令第320號）、《流域水污染防治暫行條例》（國務院令第183號）、《黃河水量調(diào)度條例》（國務院令第472號）等行政法規(guī),現(xiàn)實需要制定和完善相關配套法規(guī)、規(guī)章。建議有關部門加快水資源流域與行政區(qū)域管理相結合管理體制的立法步伐，適時出臺《水資源流域管理與行政區(qū)域管理條例》，明確規(guī)定設立流域水資源管理委員會及其組成人員，從法規(guī)層面頂層設計，為設立流域水資源管理委員會提供依據(jù)。

（二）建立聯(lián)席會議制度。團結治水、相互協(xié)調(diào)是水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結合的重要保障?！端ā穼λY源實行流域管理與行政區(qū)域管理的規(guī)定是原則性的，作為一部調(diào)整水事活動的綜合法律，不可能把所有事項、流域與行政區(qū)域的職權做出明確的、具體的規(guī)定，即便有明確、具體的規(guī)定，在實際工作中，仍會有許多新情況、新問題，需要流域機構與地方人民政府及其相關部門及時相互溝通協(xié)調(diào)、相互支持。建議建立流域機構與地方政府、水行政主管部門和有關部門聯(lián)席會議制度。這個會議，可以是聯(lián)席會議，也可以是流域水資源管理委員會的工作會議。

聯(lián)席會議由流域機構、流域內(nèi)省級人民政府及發(fā)改、水利、環(huán)保、交通等有關部門負責同志參加，流域機構有關內(nèi)設機構和省級水行政主管部門為具體承辦單位。流域機構負責人為聯(lián)席會議召集人。聯(lián)席會議一般可每年召開一次，也可以根據(jù)工作需要臨時召開。聯(lián)席會議議題由各成員單位提出，由聯(lián)席會議召集人根據(jù)會議主題確定參會人員和議程。提交聯(lián)席會議研究的有關事項，承辦單位應根據(jù)需要，會前征求有關部門的意見。聯(lián)席會議主要是協(xié)調(diào)解決水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護中的重大問題，重點研究探討化解行政糾紛，通報交流水資源總量分配、水資源論證、取水許可、水功能區(qū)管理、水資源保護、水事糾紛調(diào)處等方面的信息，協(xié)商解決需要協(xié)調(diào)一致的具體問題，對水質(zhì)污染、水事糾紛等社會敏感案件或社會影響大的案件，及時溝通，共同研究解決方案。聯(lián)席會議研究確定的工作意見和決定，根據(jù)需要形成會議紀要。聯(lián)席會議形成的決議、決定，各成員單位和有關單位、個人要認真執(zhí)行。執(zhí)行中遇到新情況、新問題，要及時通報，由流域機構會同省級人民政府協(xié)調(diào)，或提請下次聯(lián)席會議研究。

（三）建立考核制度。實行最嚴格的水資源管理制度是各級政府主導的管理行為，關鍵是明確各級政府作為水資源管理的責任主體，承擔管理和保護水資源的主要責任，并在政府的引導下，讓用水企業(yè)和個人充分認識水資源的寶貴和稀缺，主動承擔起節(jié)約和保護水資源的義務。流域和行政區(qū)域應著力建立水資源管理責任和考核制度，明確政府、流域機構、地方水行政主管部門、相關部門、行政相對人在水資源管理中各自的責任。在對下一級政府水資源“三條紅線”管理考核中，征求流域機構意見?？己私Y果交由干部主管部門，作為衡量被考核地區(qū)科學發(fā)展水平和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式業(yè)績的重要內(nèi)容，把水資源管理考核結果與地方相關領導干部和相關企業(yè)負責人的利益相掛鉤，作為任用、提拔和行政獎懲的依據(jù)之一，實現(xiàn)流域和行政區(qū)域水資源和諧發(fā)展。

四、結語

設立流域水資源管理委員會，是完善流域管理與區(qū)域管理相結合的水資源管理制度的一項具體舉措，是建立事權清晰、分工明確、行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)的水資源管理工作機制的組織保障，有利于推行水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，有利于實行最嚴格的水資源管理制度、嚴格水資源“三條紅線管理。

湖北省宜昌市夷陵區(qū)水政監(jiān)察大隊 443100 水利部長江水利委員會水政監(jiān)察總隊 430000）