□ 杭 東

在工業(yè)化、城市化快速推進的過程中，水資源緊缺、水災(zāi)害加劇、水環(huán)境惡化的趨勢愈演愈烈。要想解決上述問題，需要先進的技術(shù)，更需要管理體制的改革。水管理體制改革可以按行政管理與市場運作兩個層面進行。從行政管理層面上講，水務(wù)部門是政府管理涉水事務(wù)的綜合性行政主管部門，是水務(wù)政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行主體，對涉水行政事務(wù)實行統(tǒng)一管理，并對涉水活動進行全面監(jiān)督。從水務(wù)市場運作層面上講，市場主體要根據(jù)市場運作的機制，根據(jù)政府及水務(wù)管理機構(gòu)制定的規(guī)劃、規(guī)程、規(guī)范與標(biāo)準、水務(wù)市場準入與運行規(guī)則進行操作，積極參與組建集水源建設(shè)、供水排水、污水處理為一體的水務(wù)企業(yè)。

一、國際水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀

（一）管理體制

目前國外有兩種水行政管理模式: 一種是美國的水市場模式，一種是法國的水協(xié)商模式。美國實行私有制，聯(lián)邦政府對水的管理主要集中在水權(quán)的管理上，至于供水、配水的管理，主要是通過市場自發(fā)地調(diào)節(jié)和民間機構(gòu)的運作。水權(quán)作為私有財產(chǎn)在美國可以自由轉(zhuǎn)讓，在程序上類似不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。法國水管理分4個等級( 國家級、流域級、地區(qū)級、地方級)，又涉及許多相關(guān)部門( 農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工業(yè)部)，協(xié)調(diào)管理極為重要。在水管理活動中，國家水資源委員會、流域委員會、流域水務(wù)局等機構(gòu)的成員包括政府各相關(guān)部門、用水戶、專業(yè)協(xié)會的代表，充分體現(xiàn)了民主協(xié)商制度，真正建立了有效的監(jiān)督管理機制，成為當(dāng)今世界比較推崇的做法。

（二）管水模式

由政府或政府和國有企業(yè)投資建設(shè)水設(shè)施并負責(zé)運營，但伴隨的是缺乏競爭、效率低下甚至虧損。新的模式有私有化( 如美國、澳大利亞) 和特許經(jīng)營( 如法國) 兩種。法國在水設(shè)施無法私有化的地方，維持所有權(quán)不變，把經(jīng)營權(quán)交給私營企業(yè)，這樣可以引入競爭，提高效率。事實證明，政府與民營機構(gòu)聯(lián)手是管理城市水務(wù)的較好模式。

（三）管理形式

法國、英國、德國和荷蘭是水務(wù)管理比較好的國家，城市水資源的開發(fā)利用和保護工作全部由一個部門負責(zé)，水資源的水量、水質(zhì)真正做到了一體化管理。英、法兩國頒布一系列法令和制度要求水量水質(zhì)并重，取水必須事先得到許可，污水必須經(jīng)過處理，達到法律規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準才能排入河流或湖泊。

（四）投資政策和水價機制

歐美等發(fā)達國家雖然是市場經(jīng)濟，但供水機構(gòu)管理和水價政策仍在政府的有效控制之內(nèi)。美國和加拿大政府規(guī)定供水機構(gòu)既不能盈利，也不讓其虧損，但必須保證投資的回收和略有盈余。供水工程的投資回收一般體現(xiàn)在水價構(gòu)成中的固定資產(chǎn)折舊費、管理成本和合理收益。污水處理工程投資回收一般體現(xiàn)在污水處理費或稅費中。在制定水價時，發(fā)達國家非常重視投入產(chǎn)出，按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。英國水價的制定完全按市場經(jīng)濟條件下投入—產(chǎn)出模式運作，確?；厥粘杀?，并有適度盈余，國家設(shè)定一個價格上限進行宏觀調(diào)控。法國供水機構(gòu)在修建供水工程之前就將供水價格確定下來，并與用水戶簽訂合同，用合同相互約束，政府不再干預(yù)。

二、國內(nèi)水務(wù)一體化概況及水務(wù)市場發(fā)展趨勢

（一）國內(nèi)水務(wù)一體化概況

1.水資源的特性。從水資源開發(fā)利用來看，水源、制水、供水、污水處理、水資源保護是水資源開發(fā)利用大系統(tǒng)的各個子系統(tǒng); 從水的循環(huán)講，地表、地下，城市、農(nóng)村，工業(yè)、農(nóng)業(yè)都是水資源系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)，相互緊密聯(lián)系，無法分割; 從水質(zhì)水量的角度看，質(zhì)與量是水資源的兩個固有屬性，兩者相互依存，相互作用;從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，各個子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性是系統(tǒng)效率的關(guān)鍵?？梢姡Y源管理是一項有內(nèi)在聯(lián)系、不可分割的系統(tǒng)性工作。

2.長期以來，我國實行的水資源管理體制是分部門管理，即水源工程由水利部門管理，供水與排水由城建部門管理，污水處理由環(huán)保部門管理。這種多部門分割管理的體制造成了我國水資源利用中，水資源的浪費與污染現(xiàn)象十分嚴重和突出。近幾年，雖然深圳、上海、北京、浙江和四川等省市的部分市、縣在水務(wù)一體化管理上進行了有益探索，但是在具體操作中很多地方出現(xiàn)了各種形式的“水務(wù)體制”。有只改其名、未有實質(zhì)性變動的水務(wù)局，也有水務(wù)局、水利局并存的情況。有的水務(wù)局并沒有實行統(tǒng)一的水資源管理，或僅受政府委托進行水行政管理，并非真正的執(zhí)法主體等。

3.水務(wù)一體化的優(yōu)越性。隨著水務(wù)一體化在我國的逐步實施，其優(yōu)越性主要表現(xiàn)為四個“可能”: 一是理順了水資源管理體制，使“多龍管水”變成“一龍管水”成為可能; 二是促進了城鎮(zhèn)的供水、排水、污水處理與防洪工程建設(shè)，使城鎮(zhèn)的供水、排水、污水處理與防洪工程建設(shè)從區(qū)域上統(tǒng)盤考慮成為可能; 三是有利于培育與完善水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，使水利從單純的防洪保安、抗旱保農(nóng)業(yè)豐收為主的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，向同時兼顧城鄉(xiāng)供水、旅游、養(yǎng)殖和排水治污等綜合經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為可能; 四是遵從了水資源管理的內(nèi)在規(guī)律，使國內(nèi)水務(wù)市場的健康、有序發(fā)展成為可能。

（二）國內(nèi)水務(wù)市場發(fā)展趨勢

1.水務(wù)政策。我國水務(wù)市場改革的規(guī)范發(fā)展始于2002年，即國家發(fā)改委、建設(shè)部、環(huán)?？偩值葐挝怀雠_了一系列規(guī)范性文件之后開始的。建設(shè)部于2002年12月發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，確定了允許外資、民資同時進入、共同競爭全國市政公用行業(yè)。財政部等五部門2002年4月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》中，對如何建立合理的水價形成機制，推進水價改革，污水處理費和水資源費的征收等方面提出了新的要求。

2.國內(nèi)水務(wù)市場動態(tài)。隨著國內(nèi)城市水務(wù)市場化的深入，水務(wù)市場上的投資主體豐富多樣，有國有企業(yè)、外資公司、上市公司、民營企業(yè)等等。各種市場化模式也被紛紛采用，有出讓股權(quán)、設(shè)立合資公司、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等。水務(wù)行業(yè)資本運作形式也呈現(xiàn)多樣化格局，有兼并、收購、轉(zhuǎn)讓、重組等。

3.國內(nèi)水務(wù)市場發(fā)展趨勢。國內(nèi)水務(wù)市場的發(fā)展趨勢總體體現(xiàn)為“七個化”:

一是給排水一體化。水務(wù)行業(yè)涉及范圍包括供水( 原水、自來水)、排水( 防汛、污水處理)和水利( 防洪排澇、防汛防臺安全) 等三大行業(yè)，它與燃氣、公共交通、電力等同屬公用事業(yè)類基礎(chǔ)性行業(yè)。

二是科技化。加大科技含量，加大研究與發(fā)展投資，企業(yè)與院校、研究機構(gòu)結(jié)盟。據(jù)統(tǒng)計，全球已經(jīng)有300多家擁有第一流水處理技術(shù)的大公司、大企業(yè)和研究機構(gòu)、大專院校加入到國內(nèi)的水處理新產(chǎn)品、新技術(shù)的戰(zhàn)略合作。國際上較為先進的自來水臭氧消毒和碳粉薄膜超過濾技術(shù)已進入中國市場并在個別水廠試用。蘇伊士集團技術(shù)部門負責(zé)人表示，像用噪音定位、聲音傳感等手段檢測控制水量流失的技術(shù)，在中國逐步成熟的自來水行業(yè)將會找到市場。

三是規(guī)模化。規(guī)模經(jīng)營與適度競爭相結(jié)合的水務(wù)經(jīng)營模式將成為發(fā)展方向，大型水務(wù)投資公司將成為中國水務(wù)市場的主力軍。為了與國外資本在水務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相抗衡，上海成立了注冊資本為100 億元的上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司，深圳市政府牽頭組建了規(guī)模達50 億元的深圳水務(wù)，北京首創(chuàng)集團也宣布成立注冊資本為40 億元的北京首創(chuàng)股份公司( 已上市)。同時，伴隨著大型水務(wù)集團的建立，民營企業(yè)也異常活躍地出現(xiàn)在中小城鎮(zhèn)的水務(wù)市場上，成為中國水務(wù)市場最活躍的生力軍。

四是專業(yè)化。水務(wù)的生產(chǎn)運營向?qū)I(yè)化發(fā)展。水務(wù)生產(chǎn)運營包括水處理質(zhì)量控制、運營成本控制、專用設(shè)備維護保養(yǎng)、營銷服務(wù)和政府關(guān)系協(xié)調(diào)等，這當(dāng)中的每項工作要求運營企業(yè)具備專業(yè)的工藝技術(shù)力量、成熟的管理體系、生產(chǎn)服務(wù)配套體系、管理人才和管理經(jīng)驗?？v觀國際水務(wù)市場四大巨頭( 威立雅、蘇伊士、泰晤士、柏林水務(wù))，無一不將強大的技術(shù)、運營力量作為其核心競爭力。

五是國際化。洋水務(wù)依靠雄厚的資本、先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，在水務(wù)市場競爭中占有領(lǐng)先的地位。近年來，全球四大水務(wù)公司法國蘇伊士集團、威立雅環(huán)境集團( 原法國通用水務(wù)公司)、英國泰晤士水務(wù)公司、柏林水務(wù)先后登陸中國水務(wù)市場，特別是法國威立雅環(huán)境集團與中國多家城市大型水務(wù)公司進行了成功合作，具有良好的經(jīng)營業(yè)績，目前在中國的投資已經(jīng)超過100 億元。

六是外向化。打破地方保護，有實力的水務(wù)集團憑借資本、技術(shù)、經(jīng)驗及人才優(yōu)勢開始向其他地區(qū)進軍。

七是市場化。水務(wù)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要領(lǐng)域，價格聯(lián)動機制是發(fā)展趨勢之一。參照國際市場，一般水、電價格比為6:1，而我國僅為2:1左右。從發(fā)展趨勢上看水價進一步上漲已成必然趨勢，且未來幾年將呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢。為了建立完善的水價機制，上海在居民用水中首次引入階梯型水價: 第1 階梯確?；拘枨?，第2 階梯抑制超額消費，第3 階梯遏制奢侈浪費。其水價定價機制包括: 原水基本由政府投資提供，保本不盈利; 排水中政府投資部分保本不盈利，社會性投資適當(dāng)盈利。自來水行業(yè)是保本微利，中國水價調(diào)整是一個較長的過程，但邊改革邊提價的趨勢是必然的。

21世紀被稱為“水的世紀”，水問題的嚴重性和重要性已日益成為社會各界的共識。中央和地方各級政府部門都把水問題提到重要位置，水務(wù)行業(yè)將成為中國未來發(fā)展最快的產(chǎn)業(yè)之一。