馬 桂 蘭

(鄭州航空工業(yè)管理學院 經貿學院，河南 鄭州 450015)

試論區(qū)域經濟發(fā)展的政策協(xié)調機制

馬 桂 蘭

(鄭州航空工業(yè)管理學院 經貿學院，河南 鄭州 450015)

在區(qū)域經濟發(fā)展過程中，以促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展為目標的區(qū)域政策起著不可或缺的作用。為解決區(qū)域經濟發(fā)展產生的沖突，區(qū)域政策協(xié)調的主要內容是定位協(xié)調、利益協(xié)調和政策法規(guī)的協(xié)調?；趯^(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展內涵的認識，本文構建了實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的經濟目標、環(huán)境目標和均衡目標的政策協(xié)調機制，并針對現(xiàn)階段在法律法規(guī)建設、區(qū)域經濟管理機構設置、區(qū)域的主體功能定位、地方政府政績考核指標設計以及政策協(xié)調工具方面存在的問題，提出了完善區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系、建立專門的區(qū)域開發(fā)和管理機構、明確不同區(qū)域的功能定位、實行多種形式的支持政策、建立規(guī)范的地方政績考核體系的建議。

政策協(xié)調；機制；利益協(xié)調

區(qū)域經濟發(fā)展不平衡是任何一個國家和地區(qū)都會面臨的問題?，F(xiàn)階段，我國經濟區(qū)域眾多，各區(qū)域條件千差萬別，總體發(fā)展不平衡的特點顯著。如何活躍區(qū)域經濟，提高整體效益，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，對于我國實現(xiàn)計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，實現(xiàn)現(xiàn)代化，維護祖國統(tǒng)一和社會穩(wěn)定具有著舉足輕重的作用。區(qū)域經濟的發(fā)展是個復雜的系統(tǒng)工程，它是一個包括經濟增長、結構升級、技術創(chuàng)新、社會進步、人民福利提高等在內的更為寬泛、深刻的過程。市場和政府是干預和調節(jié)經濟的兩種方式。在區(qū)域經濟發(fā)展過程中，以促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展為目標的區(qū)域政策起著不可或缺的作用。

正確把握區(qū)域協(xié)調發(fā)展的相關問題是區(qū)域政策發(fā)揮作用的前提。很多學者對區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題進行了定性和定量分析。在定性分析方面，學者們分別從區(qū)際聯(lián)系、公平和效率的均衡及系統(tǒng)的角度對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內涵進行了認識。其中代表性觀點，周紹杰、王有強、殷存毅將區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內涵總結為三個方面：經濟發(fā)展目標、環(huán)境發(fā)展目標和均衡發(fā)展目標[1]。對于區(qū)域經濟發(fā)展過程中政府和市場的關系和作用，雖然表述的角度和方式各有差異，但已基本形成共識。張耀輝提出，區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展是一個自然過程，也是一個政府調節(jié)的過程。當出現(xiàn)邊際報酬遞減性時，市場的自然調節(jié)就會發(fā)揮作用；反之，就需要政府對區(qū)域不協(xié)調進行調節(jié)[2]。喻鋒認為，雖然市場的自我調節(jié)可以在一定程度上改變或是抑制惡性的區(qū)域發(fā)展不平衡，但在公共產品、外部性領域，必須通過政府手段糾正市場失靈[3]。在區(qū)域協(xié)調發(fā)揮的機制研究上，覃成林、姜文仙提出，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的機制體系由市場機制、空間組織機制、合作機制、援助機制和治理機制構成，其中市場機制是基礎，空間組織機制是重要途徑，合作機制是十分重要的方式，援助機制是重要手段，治理機制通過保障前四種機制發(fā)揮作用而間接地促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展[4]。周紹杰、王有強、殷存毅提出完善的市場體制、促進跨區(qū)治理以及優(yōu)化協(xié)調體制是區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的實現(xiàn)機制[1]。定量分析法方面，李具恒構建了包括六大子系統(tǒng)92個具體指標的廣義梯度指標體系[5]；高志剛、王垚構建了區(qū)域協(xié)調發(fā)展的多目標評價指標體系[6]。層次分析法[5]、組合評價法[6]和投影尋蹤法[7]是計算區(qū)域經濟差距的主要方法。對于區(qū)域經濟差距合理性檢驗主要采用的是差距警戒線檢驗、后起者優(yōu)勢檢驗、追趕速度檢驗、帕累托收入分配定律檢驗等方法[8]。

如何實現(xiàn)經濟區(qū)域內及經濟區(qū)域間的整合與協(xié)調，是我國區(qū)域經濟發(fā)展面臨的重大問題之一。而我國目前對于區(qū)域經濟發(fā)展的政策協(xié)調尚未形成完整的理論體系，現(xiàn)有文獻研究也較少。因此，本文基于區(qū)域經濟學、公共政策學、公共管理學、經濟地理學等相關理論，在對政策協(xié)調的理論基礎進行分析前提下，構建了政策協(xié)調機制的框架，并對我國現(xiàn)行區(qū)域協(xié)調政策存在的問題提出一些建議，以期為區(qū)域經濟發(fā)展的政策協(xié)調實踐提供理論依據(jù)和借鑒。

一、區(qū)域政策協(xié)調內容分析

國外學者卜·約翰(John P·Burns)認為，政策協(xié)調是為實現(xiàn)共同的目標，多于兩個政策得以融合的過程，政策協(xié)調的目的是為了防止沖突[9]8。海帕(Nina P·Halpern)認為，政策協(xié)調一方面是不同部門的政策協(xié)調的過程，另一方面是不同的政策建議發(fā)展成為共識的過程[9]8。因此，政策協(xié)調是當?shù)卣蚱渌黧w，通過一系列的協(xié)調機制來進行信息的交換和利益的協(xié)調，實現(xiàn)不同的區(qū)域政策整合，形成跨區(qū)域政策的過程。政策協(xié)調是一個動態(tài)過程，包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估反饋及政策落實過程。

區(qū)域政策協(xié)調有狹義和廣義兩個層次。狹義層次指的是國內區(qū)域政策制定過程中各經濟政策的協(xié)調，廣義層次指的是在國際范圍內各國國內宏觀經濟政策產生一定程度制約的行為。本文的區(qū)域政策協(xié)調指的是狹義層次的涵義。

區(qū)域經濟協(xié)調政策的目的是避免和減少沖突，促進和諧。政策協(xié)調需要在沖突產生的事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)有效地發(fā)揮其協(xié)調作用。正確認識區(qū)域發(fā)展沖突來源是提高政策協(xié)調效率的重要方面。

經濟區(qū)域的沖突表現(xiàn)在三個方面：第一是財政資源沖突。行政區(qū)和跨界區(qū)域矛盾的主要根源就是財政資源矛盾。例如，當中央政府用于地方財政轉移支付的資金數(shù)量一定時，各地方政府獲得的財政資金就是此消彼長的關系，此時地方政府就會存在較為激烈的競爭和矛盾。第二是鄰近區(qū)域因負外部性而產生的沖突。任何一級政府都不能獨立存在，而是處于與中央政府和其他地方政府的相互影響之中。當某一區(qū)域的政策是建立在相鄰區(qū)域利益之上時，沖突就會產生。比如涉及水、空氣、土地等自然資源，以及跨區(qū)域治理責任的相關問題時，較容易出現(xiàn)相鄰區(qū)域行政在管理和政策方面的沖突。第三是地方政府間的政治沖突。各地方政府追逐是各自的地方性利潤而非整體利潤，因此地方政府的行為往往會表現(xiàn)出明顯的領土意識和特征，再加上與相鄰區(qū)域缺乏一定的溝通和協(xié)商，此時相鄰區(qū)域的地方政府就會因管轄區(qū)域政治格局的限制而產生矛盾和沖突。

針對以上區(qū)域經濟的沖突，本文認為，區(qū)域政策協(xié)調的主要內容有以下幾個方面。

1.定位協(xié)調。根據(jù)各主體功能區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，盡量使每個區(qū)域在全國或全球范圍內找到最佳的定位。在遵循區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)律的前提下，通過實施有差別化的定位戰(zhàn)略，為各經濟區(qū)域的良性協(xié)調發(fā)展提供基礎和前提。為實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的效率與公平，區(qū)域經濟政策采用一些工具對產業(yè)的區(qū)域空間布局進行干預，而各區(qū)域的具體目標與追求利益具有不一致性的特點，各區(qū)域追求各自利益的過程實質上就是博弈的過程。也就是說，區(qū)域經濟政策的制定和實施過程實質上就是各主體進行博弈的過程。因此博弈論適用于對中央政府與地方政府、地方政府之間的政策研究。通過對各主體利益分配與協(xié)調機制的研究，促使各主體從沖突、不協(xié)調逐漸走向合作、協(xié)調。博弈論從一個獨特的視角理解沖突背后的微觀主體行為及機制問題，從而為制定相關區(qū)域經濟政策提供有效的指導[10]。

2.利益協(xié)調。利益沖突是導致社會革命和社會制度變遷的根本原因。以利益協(xié)調為核心，特別是符合區(qū)域內各相關城市的共同利益訴求，在遵循市場與政府相結合、短期與長遠利益相結合、整體利益與局部利益相結合的原則下，推動相關資源在空間配置上的相對公平化，協(xié)調不同區(qū)域的利益矛盾，是政策協(xié)調的主要內容。在我國當前經濟和社會轉型的特殊時期，關于收入分配差距、反腐倡廉理論體系設計、社會保障體系(包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險)、區(qū)域經濟協(xié)調公共政策設計和改革等方面，都需要引入公共選擇理論分析基礎上的思維方法，通過深入考察、分析和再設計，來實現(xiàn)整個社會的福利水平最大化的目標。

3.政策法規(guī)的協(xié)調。政策法規(guī)的制定與實施是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要條件。政策協(xié)調的基本目的就在于降低地方交往中由政策問題所產生的高額交易成本。如何避免地方政策過程中的有限理性、投機主義和信息不對稱等問題，制定出符合地方實際和兼顧各方利益的區(qū)域政策，清除地方交往中的障礙，降低地方交往中的交易費用，是政策協(xié)調的立腳點。由此可見，交易成本理論將為政策協(xié)調指出基本路向。

做好政策法規(guī)的協(xié)調要注重兩個方面：一方面，完善政策和規(guī)章制度體系，確保政策法規(guī)和規(guī)章制度建設的及時性、有效性和科學性，這也是政策協(xié)調的基礎。另一方面，維護和加強政策執(zhí)行部門的權威性，使各地區(qū)、各城市和各部門能夠有令必行、有禁必止。各地區(qū)不得以任何理由擅自對既定政策法規(guī)與規(guī)章制度進行解釋，更不允許隨意發(fā)揮、曲解相關政策法規(guī)[11]。

二、區(qū)域政策協(xié)調機制的框架

機制是指有機體的結構、功能、特點以及它們的相互關系和相互作用等。作為一個隱藏在各種社會現(xiàn)象背后的運行機理和內在邏輯，機制本身是抽象的，它需要通過一定的規(guī)范、政策、制度和體制來表現(xiàn)。

從區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的角度，確保市場機制的基礎性作用及有效糾正“市場失效”，是政策協(xié)調機制設計的基本原則。借用上文中周紹杰、王有強、殷存毅對區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展內涵的認識，本文將區(qū)域政策協(xié)調機制的框架設計如下頁圖。

在上述框架中，整個政策協(xié)調的目標是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，及實現(xiàn)經濟目標、環(huán)境目標和均衡目標。其中市場機制通過促進區(qū)域之間的經濟分工、提高要素配置的規(guī)模經濟和范圍經濟提升區(qū)域整體的競爭力來實現(xiàn)經濟目標。環(huán)境目標主要通過生態(tài)保護機制和生態(tài)補償機制來實現(xiàn)。區(qū)域間的合作機制在解決公共產品的提供以及各類跨界外部性問題的同時，通過加強區(qū)域間物資供應、設備利用、技術支持、資金融通、信息共享等方面實現(xiàn)優(yōu)勢互補，互利共贏，縮小區(qū)域間差距。而經濟發(fā)展條件差、基礎弱、總體發(fā)展水平低、競爭力弱，且不能得到經濟發(fā)達地區(qū)經濟輻射的地區(qū)，很難單純依靠市場機制和合作機制促使它們走上良性發(fā)展的道路，此時需要通過援助機制為這些經濟欠發(fā)達和落后地區(qū)注入發(fā)展的動力，使它們不斷追趕、縮小與經濟發(fā)達區(qū)域的差距。中央?yún)f(xié)調機制主要通過設定和規(guī)劃整個區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略、協(xié)調各區(qū)域地方政府間的合作等途徑來發(fā)揮作用。治理機制通過設立正式或者非正式的區(qū)域協(xié)調發(fā)展治理機構，為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的制度化提供平臺，同時為上述的市場機制、生態(tài)保護機制、生態(tài)補償機制、合作機制、補償機制和中央?yún)f(xié)調機制提供條件和保障。

三、我國區(qū)域協(xié)調政策存在的問題及建議

世界上有很多經濟區(qū)域政策協(xié)調的理論和實踐非常成功，比如美、日、德等國家。這些成功的經驗為我國區(qū)域的協(xié)調發(fā)展中存在的普遍性問題的解決提供了寶貴的借鑒。但同時，我國區(qū)域發(fā)展面臨更多的是特殊性，我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)的自然、經濟、社會條件差異顯著，區(qū)域經濟社會發(fā)展差距過大，落后地區(qū)的發(fā)展仍然面臨諸多困難，突出的區(qū)域無序開發(fā)問題等。這些特殊性決定了我國整個區(qū)域發(fā)展以及區(qū)域政策協(xié)調并非可以一蹴而就，而將是一個需要不斷積累經驗、不斷修正、不斷提高的過程。

我國目前區(qū)域政策協(xié)調體系尚不完善，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：整體上對政策協(xié)調重要性的認識不足，促進區(qū)域經濟合作和協(xié)調的法律和法規(guī)缺失，一些區(qū)域政策的制定和實施具有較大的隨意性和不連續(xù)性；缺乏分工合理、職能明確的區(qū)域經濟管理機構；區(qū)域的主體功能定位不清晰；政績考核的驅動導致一些地方過分追求短期經濟效益，而忽視區(qū)域經濟的長期協(xié)調發(fā)展，甚至以犧牲環(huán)境、生態(tài)為代價；區(qū)域協(xié)調政策的工具殘缺不全，除扶貧政策外，其他區(qū)域政策工具十分缺乏等。

我們借鑒歐盟等發(fā)達地區(qū)區(qū)域經濟政策協(xié)調實踐的經驗，對我國區(qū)域經濟發(fā)展過程中政策協(xié)調體系的完善提出以下建議。

(一)完善區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系

立法是區(qū)域政策協(xié)調的前提。當前首要的任務就是以全國人大立法的形式，頒行促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本法律和專項法律，以法律條文的形式將中央?yún)f(xié)調地方利益的方式和方法明確界定，為政府實施區(qū)域協(xié)調政策提供法律依據(jù)和法律保障，以促進區(qū)域政策權威性和穩(wěn)定性的形成。同時明確規(guī)定相關法律的決策程序、執(zhí)行程序和監(jiān)督程序，為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供制度上的保障。

(二)建立專門的區(qū)域開發(fā)和管理機構

缺乏積極的區(qū)域政策是我國區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源，而區(qū)域管理機構的設置在很大程度上決定了區(qū)域政策協(xié)調的效果。為了提高區(qū)域協(xié)調政策的有效性，可以設立一個包含“四大板塊”在內的區(qū)域政策委員會。作為協(xié)調區(qū)域發(fā)展的權威機構，該委員會主要負責制定區(qū)域協(xié)調發(fā)展的總體規(guī)劃、意見以及協(xié)調不同區(qū)域利益主體之間的關系，執(zhí)行局部的、全局的區(qū)域協(xié)調政策，并限制和約束地方政府的非理性行為，并統(tǒng)一管理和分配國家用于區(qū)域協(xié)調發(fā)展的各種資金。

(三)明確不同區(qū)域的功能定位

根據(jù)環(huán)境資源的承載力、現(xiàn)有的開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ约敖y(tǒng)籌考慮我國未來的人口分布、經濟布局、土地利用與城市化的情況劃分主體功能區(qū)，而不僅僅局限于東、中、西部等地理空間的劃分。根據(jù)不同區(qū)域的功能定位,實施不同的產業(yè)政策、投資政策、財政政策、土地政策等區(qū)域管理政策。各功能區(qū)立足自身的資源優(yōu)勢明確的功能定位，通過優(yōu)勢互補不僅可以減少區(qū)域之間的矛盾,而且在區(qū)域生態(tài)防護上更具約束力, 在官員績效評價和政績考評上針對性更強，這樣可以有效地促進區(qū)域協(xié)調的環(huán)境目標和均衡目標的實現(xiàn)。

(四)實行多種形式的支持政策

實行包括財稅政策、投資政策、產業(yè)政策、金融政策等在內的政策支持體系。在整個政策支持體系中，充分發(fā)揮投資政策、產業(yè)政策的引導和規(guī)劃作用；著重實施規(guī)范的轉移支付在協(xié)調區(qū)域發(fā)展中的援助功能，以促進區(qū)域公共服務水平均等化的實現(xiàn)，縮小區(qū)域間的差距；金融政策通過政策性金融等形式對落后地區(qū)的產業(yè)開發(fā)和結構升級提供資金來源。在政策體系中，各項政策有其特定的作用。政策協(xié)調體系需在保證各項政策發(fā)揮特定作用的前提下，完善各項政策之間的協(xié)調，以發(fā)揮整個協(xié)調體系的合力。比如加強財政政策與金融政策的協(xié)調，通過完善區(qū)域發(fā)展的投融資制度促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展目標的實現(xiàn)。

(五)建立規(guī)范的地方政績考核體系

改變以前純粹以經濟增長為主的政績考核體系。以科學發(fā)展觀為指導，把經濟增長的質量、社會福利、社會公正和環(huán)境保護等方面的內容指標納入指標考核體系，最大程度地避免地方政府片面過分追求短期經濟效益，忽略環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的行為[12]。同時，也要把減少區(qū)域間矛盾和沖突，有利于促進各區(qū)域經濟增長方式的轉變，有利于實現(xiàn)國家宏觀政策目標作為綜合評價和考核內容。

當前我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的問題依然突出。區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展須從戰(zhàn)略的高度拓展思路，尋求機遇。區(qū)域經濟發(fā)展的協(xié)調機制需要在中央政府的統(tǒng)一調控下，充分發(fā)揮市場機制、生態(tài)保護機制、生態(tài)補償機制、合作機制、援助機制、中央?yún)f(xié)調機制、治理機制的互動作用，運用法律法規(guī)及相關管理的程序和工具，協(xié)調各經濟區(qū)域的在利益、政治等方面的沖突，推進區(qū)域經濟發(fā)展的一體化。正如區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的過程一樣，區(qū)域經濟發(fā)展的政策協(xié)調也是一個由低級到高級的、由簡單到復雜的漸進過程。政策協(xié)調會伴隨著以市場機制為導向的各項制度創(chuàng)新而不斷得到完善。

[1]周紹杰，王有強，殷存毅.區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展：功能界定與機制分析[J].清華大學學報(哲學社會科學版)，2010(2).

[2]張耀輝.區(qū)域經濟協(xié)調的自然過程與政府調節(jié)[J].產業(yè)經濟評論，2010(5).

[3]喻鋒.區(qū)域協(xié)調發(fā)展與區(qū)域政策創(chuàng)新[J].廣東行政學院學報，2010(2).

[4]覃成林，姜文仙.區(qū)域協(xié)調發(fā)展：內涵、動因與機制體系[J].開發(fā)研究，2011(1).

[5]李具恒.區(qū)域協(xié)調發(fā)展的廣義梯度評價指標體系研究[J].甘肅理論學刊，2011(2).

[6]高志剛，王垚.基于組合評價的中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平研究[J].廣東社會科學，2011(1).

[7]趙晗.基于投影尋蹤的區(qū)域協(xié)調發(fā)展比較研究[J].科技管理研究，2010(20) .

[8]衛(wèi)鵬鵬.中國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展機制的研究[M].武漢：中國地質大學出版社，2009：26-28

[9]胡佳.跨區(qū)域地方政策協(xié)調機制研究[D].南寧：廣西民族大學碩士學位論文，2008.

[10]陳宏.構建地方政府轉變經濟發(fā)展方式的驅動機制——基于利益主體間博弈的理論分析[J]. 現(xiàn)代經濟探討，2011(4).

[11]陶希東.跨界區(qū)域協(xié)調:內容、機制與政策研究——以三大跨省都市圈為例[J].上海經濟研究，2010(1).

[12]包健.區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的政府作用分析[J].中央財經大學學報，2007(2).

[責任編輯孫景峰]

DiscussiononPolicyCoordinationMechanismoftheRegionalEconomicDevelopment

MA Gui-lan

(ZhengZhou Institute of Aeronautical Industry Management,ZhengZhou 450015,China)

In the process of regional economic development, regional policy in order to promote the regional coordinated development is playing the indispensable role. To solve the conflict produced in regional economic development, the main content of the regional policy coordination is position coordination, interest coordination and the policy laws and regulations coordination. Based on the understanding of the connotation of region economy coordinated development, the paper constructs the policy coordination mechanism to realize the coordinated development of regional economic goals, environment goals and equilibrium goals. And directing on the present problems in the construction of laws and regulations, the regional economic governance institutions setting, the positioning of the main features of the region, the design of assessment indicators of the local government, and the tools of policy coordination, the paper provides some suggestion on improving the legal system of coordinated regional development, establishing the specialized regional development and management of institutions, defining function position of the different regions , carrying out the various forms of support policies, and establishing a standardized local performance evaluation system.

policy coordination;mechanism;interest coordination

F207

A

1000-2359(2012)02-0112-04

馬桂蘭 (1977-) ，河南輝縣人，鄭州航空工業(yè)管理學院經貿學院講師，主要從事產業(yè)經濟研究。

河南省政府決策研究招標課題(2011B782)

2011-11-13