孫德超,賀晶晶

(吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012)

一、中國基本公共服務均等化的緣起

(一)基本公共服務與基本公共服務均等化

基本公共服務的范圍界定，應堅持“以人為本”的基本指導思想，以人的基本生存權和基本發(fā)展權為界定標準。其中，以人的基本生存權為標準劃分的基本公共服務包括公共就業(yè)服務和基本社會保障服務，以人的基本發(fā)展權為標準劃分的基本公共服務包括義務教育服務和基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務。

基本公共服務均等化是指政府通過制定相關基本公共服務最低標準，確保不同地區(qū)、城鄉(xiāng)及不同群體的居民享有機會均等、結果大體相等、具有自由選擇權的基本公共服務。其中，政府是基本公共服務均等化的主體，這并不排斥市場力量的介入。最低標準是基本公共服務均等化的標準，這并不排斥某些地方、城市根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展狀況和社會需求，提供更高質(zhì)量的基本公共服務。不同地區(qū)、城鄉(xiāng)及不同群體的居民是基本公共服務均等化的客體，也是享有均等的基本公共服務的主體，這并不排斥公民個體享有基本公共服務的差異。機會、結果、過程是基本公共服務均等化的三要素。基本公共服務均等化是指在界定的范圍內(nèi)實現(xiàn)均等，其本質(zhì)是不同地區(qū)、城鄉(xiāng)及不同群體的居民在基本生存權和基本發(fā)展權上的均等化。

(二)中國基本公共服務均等化的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

在黨的十六屆六中全會上通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，“基本公共服務體系更加完備，政府管理和服務水平有較大提高”被列為到2020年中國構建社會主義和諧社會的九大目標和任務之一。在黨的十七大報告中，提出了“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系”的要求。在學術界，圍繞基本公共服務的范圍、基本公共服務均等化的制度保障、實現(xiàn)途徑等問題展開了廣泛的研究。

在實踐層面上，針對地區(qū)、城鄉(xiāng)間基本公共服務不斷擴大的差距，中國政府從2006年開始全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段學生學雜費，2007年擴大到中部和東部地區(qū)，2008年秋季學期開始全部免除城市義務教育階段公辦學校學生學雜費。2003年，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革全面展開。2009年4月6日，《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》出臺，提出了“有效減輕居民就醫(yī)費用負擔，切實緩解‘看病難、看病貴’”的近期目標，以及“建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務”的長遠目標。這些改革措施，有利于縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)間基本公共服務的供給差距。

雖然在政策、理論及實踐層面已經(jīng)開展了積極而有益的探索，但在基本公共服務均等化的相關制度及運行層面還存在許多問題。中國在基本公共服務領域的立法較少，更沒有形成體系，這就需要中央和地方出臺相應的法規(guī)、規(guī)章來填補這些空白。由于相關政策不成體系、全國沒有統(tǒng)一的評價指標體系，致使政府對基本公共服務供給的監(jiān)管不到位、政策執(zhí)行者責任意識缺失，以致政策的落實大打折扣或者難以落實。此外，由于我國地區(qū)和城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距較大，地方政府對義務教育服務、基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務、公共就業(yè)服務、基本社會保障服務等方面的投入也存在較大差距。分稅制改革以來，事權下移，財權上移，基層財政的財力與事權不相匹配成為基本公共服務不均等的體制性原因[1]。這樣，農(nóng)村的公共服務水平不如城市，中西部地區(qū)的公共服務水平不如東部地區(qū)。因此，需要加強對基本公共服務均等化的理論研究和實踐探索，協(xié)調(diào)不同地區(qū)、城鄉(xiāng)及不同群體之間的利益關系，促進社會公平正義。

二、西方國家推進公共服務均等化的積極經(jīng)驗

西方國家公共服務均等化的進程起步較早，而且形成了各具特色的發(fā)展模式，公共服務均等化已經(jīng)成為西方國家的基本價值取向與制度安排。西方國家在推進公共服務均等化的過程中，逐步形成了較為成熟的發(fā)展機制。

(一)理念定位：公民本位

公民本位是指政府對公眾公共服務的需求給予及時的回應，并積極地預測公眾對公共服務的預期，以保證公共服務的有效供給。公共服務最終是提供給公眾的，由公眾享受，也由公眾進行評判。因此，一切公共服務的考慮都應從公眾的角度出發(fā)。

英國公共服務改革的“公民本位”理念得到了國際社會的認可。1999年，英國政府在《現(xiàn)代化政府白皮書》中提出了“整體政府”改革的十年規(guī)劃，其中包括五項改革措施：提供回應性的公共服務，提高公共服務質(zhì)量，重視公共服務價值，改進政策制定和建立信息時代的政府。公民本位的公共服務在英國已逐步深入人心。2007年，布萊爾在《21世紀的公共服務改革》會議演講中提出了“給用戶更多的授權”這一公共服務改革的基本原則。

(二)路徑選擇：財政轉(zhuǎn)移支付與指標評價體系

1.加強財政轉(zhuǎn)移支付

中央政府轉(zhuǎn)移支付的功能,實質(zhì)上就是借助縱向非均衡來緩解橫向非均衡。無論是聯(lián)邦政府還是中央政府，要實現(xiàn)全國范圍的公共服務均等化，就要通過財政轉(zhuǎn)移支付資助落后地區(qū)的公共服務建設。

在美國，聯(lián)邦政府的財政轉(zhuǎn)移支付在具體項目上體現(xiàn)得較為明顯。聯(lián)邦教育部會為殘障兒童聘請專業(yè)教師、為移民提供雙語教學。在醫(yī)療方面，“聯(lián)邦政府為私人醫(yī)療保險費免稅，實際也是聯(lián)邦政府為鼓勵全民加入健康保險計劃而進行的轉(zhuǎn)移支付；聯(lián)邦政府對百萬富翁和工薪階層的普通退休職工一視同仁，只要是65歲以上的美國公民，向國家繳稅10年以上，終身殘障者及其家屬或晚期腎病患者，都可以申請享受主要由聯(lián)邦政府出資和管理的醫(yī)療照顧保險；聯(lián)邦政府與州政府合作，資助貧民醫(yī)療救濟保險，一般是補助50%的費用、對最窮的州要補助75%”[2]。

2.構建指標評價體系

衡量一種基本公共服務是否實現(xiàn)了均等化，必須建立在一定的衡量標準的基礎上。公共服務標準是國外公共管理、公共財政理論和實踐的基礎和核心，是保證基本公共服務水平、范圍、均等化程度的基本參照系[3]。英國和加拿大采用ISO9000質(zhì)量管理模式，來評價并指導公共服務的實踐。在美國，聯(lián)邦政府采用許多定量的指標評價標準。美國公共服務標準化、指標化的一個里程碑就是在克林頓政府時期提出的“國家績效評估”，細致的評估標準是其中的一大特色。

(三)保障體系：效率、公平與法制

1.效率保障：公共服務市場化

隨著20世紀七八十年代新公共管理運動的興起，以市場為基礎的公共行政、企業(yè)型政府受到了人們的青睞。由此，公共服務領域逐步推行了以市場化為導向的改革。公共服務市場化是公共服務均等化的前奏，因為市場化有助于公共服務更加迅速地普及。

在美國，公共服務市場化主要采用兩種方式：外包和公私合作。根據(jù)相關學者2004年的統(tǒng)計，“美國聯(lián)邦政府已經(jīng)與私人公司、研究機構和個體顧問簽訂了大約2000萬個合同，每年所涉及的經(jīng)費數(shù)額占聯(lián)邦總開支的14%；國防部通過合同支出大約三分之二的資金，能源部和國家航空航天總局則是聯(lián)邦政府中最大的合同簽約者。在美國地方政府，公共服務的合同承包也極為普遍。從道路修建到監(jiān)獄管理，從圖書館育嬰到治安消防，地方政府的每一個職能都可能成為簽約外包的標的”[4]。此外，公私合作也是美國公共服務市場化的主要方式，政府與私人企業(yè)建立固定或非固定的合作伙伴關系，政府提供政策上的優(yōu)惠，私人企業(yè)則要承擔政府所規(guī)定的責任和義務。

2.公平保障：公共服務系統(tǒng)化

西方國家在公共服務均等化方面作出了許多成功的嘗試，部分原因應歸結于公共服務系統(tǒng)化。這里的系統(tǒng)化，不僅包括政策的連貫性，而且包括實施過程的無縫隙。

從政策的連貫性上看，早在1982年，加拿大就正式將教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會福利作為聯(lián)邦政府財政均等化的主要項目納入憲法?！皬?986年起開始實施一項名為‘制定或購買’政策，意在鼓勵公共服務實行競爭性供給。1993年，提出制定服務標準的創(chuàng)議，意在鼓勵各部門制定和出臺一些服務標準。1995年6月，質(zhì)量服務創(chuàng)議得到內(nèi)閣批準，其目的是提高并測量客戶滿意程度”[5]。同時，加拿大政府還制定了《公共部門組織實施ISO9000質(zhì)量管理體系指南》，以專門的標準來確保公共服務的有效供給。

從實施過程的無縫隙看，法國政府專門為低收入家庭制定特殊的照顧政策，包括開學補貼、國家助學金、上學交通補貼、午餐補貼等。針對地處偏遠地區(qū)的農(nóng)村，政府采取集中辦學、區(qū)域性財政轉(zhuǎn)移支付等舉措，保證其達到一定的教育服務水平。這種面面俱到、注重細節(jié)的公共服務充分保證了實施過程的無縫隙。

3.法制保障：公共服務法制化

在西方國家，與公共服務相關的立法比較全面。以美國在義務教育方面的相關立法為例，1958年國會頒布《國防教育法》，1965年聯(lián)邦政府頒布《初等和中等教育法》，1975年國會又通過《教育所有兒童法案》，旨在保障殘疾兒童的教育權利，1993年制定了《美國2000年教育目標法》等。這些立法保障了美國義務教育服務的均等化，也使美國順利度過了20世紀80年代的教育危機。除相關立法外，美國還制定了許多規(guī)章制度，如《美國教育的中心目標》、《美國2000年教育戰(zhàn)略》等。

三、對我國推進基本公共服務均等化的借鑒意義

由于政治制度、文化傳統(tǒng)的差異，在借鑒西方國家推進公共服務均等化的積極經(jīng)驗時，需要結合我國的實際情況，探索出一條適合我國自身條件的特色之路。

(一)規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的結構和方法

轉(zhuǎn)移支付制度的基本功能是彌補下級政府財政能力的不足，即財力缺口。隨著轉(zhuǎn)移支付制度的日漸成熟，在彌補財力缺口這個功能的基礎上派生出了另一個功能，即調(diào)控功能[6]。可見，公共服務均等化是財政轉(zhuǎn)移支付的主要目標之一，換言之，實現(xiàn)公共服務均等化，財政轉(zhuǎn)移支付是最直接的手段。

目前，圍繞基本公共服務均等化的目標，我國的轉(zhuǎn)移支付體系還存在一些問題：第一，無條件轉(zhuǎn)移支付(包括稅收返還與一般性轉(zhuǎn)移支付)新舊體制并存、形式繁多，難以實現(xiàn)縱向和橫向均衡，而規(guī)范的均衡性轉(zhuǎn)移支付則因規(guī)模較小難以實現(xiàn)均等化的目標。這使地方政府可以靈活使用的資金相對較少，地方政府的自主性受到一定的限制。第二，專項轉(zhuǎn)移支付適用范圍廣、重點不突出、資金分配的透明度和規(guī)范性較差。而且，中央專項撥款往往要求地方提供相應的配套資金,即中央向地方提供專項轉(zhuǎn)移支付時需要地方政府提供配套資金。這樣，富裕的地方因為財力雄厚、能夠提供配套資金而得到中央的專項轉(zhuǎn)移支付，貧困的地方則因財力所限難以提供配套資金而無法得到中央的專項轉(zhuǎn)移支付。長此以往，必將富者越富，貧者越貧，人為地擴大了地區(qū)間的發(fā)展差距。一些貧困地區(qū)為了符合配套資金的要求，往往使用貸款和借債的方式，加重了地方政府的財政負擔。

(二)完善基本公共服務均等化的指標評價體系建設

借助基本公共服務均等化的指標評價體系，可以評估基本公共服務均等化的實施狀況，并將結果反饋，在下一階段進行有針對性的調(diào)整，以實現(xiàn)公共服務供給的良性循環(huán)。

人均基本公共服務支出是測量基本公共服務不均等的一個重要標準，但并不全面。換言之，即使人均基本公共服務支出均等，也不能保證不同地區(qū)、城鄉(xiāng)及不同群體的居民享有均等的基本公共服務。這就需要建立涉及投入、產(chǎn)出及結果的系統(tǒng)的可操作的評價指標體系。其中，以投入指標為主。當然，投入指標不能只包括財力投入，還應包括人力投入。進一步而言，僅僅有投入指標是不夠的。較高的財政投入和人力投入并不能完全反映基本公共服務均等化的整體水平，還需要有產(chǎn)出指標與結果指標。產(chǎn)出指標反映出公共部門為生產(chǎn)公共產(chǎn)品所作出的努力，主要體現(xiàn)為基本公共服務的投入與產(chǎn)出比，有助于引導各級政府注重提高基本公共服務的供給效率。結果指標是指基本公共服務供給后得到的關鍵績效結果，反映的是提供某項基本公共服務所要實現(xiàn)的基本目標。不同的基本公共服務類型要有不同的投入指標、產(chǎn)出指標與結果指標。

(三)準確把握基本公共服務市場化的必要性與局限性

西方國家在公共服務供給領域引入市場機制，通過競爭的環(huán)境帶來成本—收益的最大化，既節(jié)省了資源，也提高了效率。我國的市場發(fā)展與西方國家不同，應嚴格把握基本公共服務市場化的程度。

以基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生為例。中國的醫(yī)改于1984年啟動，政府擴大醫(yī)院的自主權，把醫(yī)改的資金寄希望于市場帶來的盈利，即“給政策不給錢”，致使醫(yī)院以成本—收益“最大化”為目標，以致出現(xiàn)天價藥、以藥養(yǎng)醫(yī)，甚至變賣國有醫(yī)院[7]。實際上，在基本公共服務市場化方面，既不能存在政府壟斷，也不能存在市場壟斷，而是要由政府保證市場充分競爭的空間。對于基本公共服務供給的第三方，政府要嚴格把關，審核其資格，并進行有效的登記，嚴格監(jiān)管其提供基本公共服務的行為。

(四)加強基本公共服務領域的法律、法規(guī)建設

在我國，基本公共服務均等化雖然在政策層面上頗受重視，但相關法律較少。目前，與義務教育相關的法律有《教育法》、《義務教育法》等；與基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生相關的法律有《傳染病防治法》、《食品衛(wèi)生法》等；與公共就業(yè)相關的法律有《就業(yè)促進法》和《勞動合同法》等，而與基本社會保障相關的立法則處于缺位狀態(tài)，主要依靠中央的政策文件和地方的規(guī)章條例。進一步而言，盡管在義務教育服務、基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務、公共就業(yè)服務方面有成文的立法，但并未涉及具體項目。當涉及具體項目如殘障兒童的教育問題時，一般以這些法律為指導，依據(jù)中央或地方政策具體問題具體解決。由于法律無法在具體項目上施加強大的影響力，使得公共服務供給過程中存在許多不確定因素，如行為主體變通執(zhí)行相關政策等，這會嚴重影響實施效果，導致行為的無效和人力、財力、物力上的浪費。

西方國家法律法規(guī)在系統(tǒng)性、全面性上有較大優(yōu)勢，有效地確保了基本公共服務均等化的實現(xiàn)。這就需要我國加強基本公共服務領域的法律、法規(guī)建設，不僅要從義務教育服務、基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務、公共就業(yè)服務、基本社會保障服務等方面的基本立法入手，還應完善一些具有工具性、輔助性意義的法律，如公共財政領域的財政收支法、轉(zhuǎn)移支付法，行政管理領域的中央地方關系法、公共服務績效考評條例，從而為基本公共服務均等化的實現(xiàn)奠定堅實的法律保障。

[1]安體富.完善公共財政制度逐步實現(xiàn)公共服務均等化[J].東北師大學報(哲學社會科學版),2007(3).

[2]“公共服務均等化”課題赴美加考察團.加拿大和美國基本公共服務均等化情況的考察[J].宏觀經(jīng)濟研究，2008(2).

[3]李洺，孟春，李曉玉.公共服務均等化中的服務標準：各國理論與實踐[J].財政研究，2008(10).

[4]陳振海，楊愷杰.美國公共服務的市場化改革[J].黨政論壇，2004(3).

[5]Pollitt，Christopher and Geert Bouckaert[M].Public Management Reform:A Comparative Analysis[M].Oxford University Press,2000:211-212.

[6]劉尚希.政府間轉(zhuǎn)移支付：制度安排的目標與原則[C]//全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會調(diào)研室.中外專家論財政轉(zhuǎn)移支付.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2003:118-119.

[7]文小才.中國醫(yī)療衛(wèi)生資源配置中的財政投入制導機制研究[J].經(jīng)濟經(jīng)緯，2011(1).