孫 素 娟

(中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京100872)

近年來，社會組織問題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點課題。培育社會組織參與社會管理和公共服務(wù)，已成為新時期構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)。社會組織作為居民物質(zhì)文化生活極大豐富的產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會政治文明的一個標志，也是普通民眾參與管理社會公共事務(wù)的重要載體。亨廷頓認為：“組織是通向政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也就是政治自由的前提。”[1]中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上提出要加快以改善民生為重點的社會建設(shè)，盡快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局，充分發(fā)揮各級社會組織在民眾政治參與和社會訴求方面的社會自治功能，這為我國社會組織的良性發(fā)展提出了發(fā)展路徑和培育目標。認真研究社會組織在我國創(chuàng)新社會管理中的角色定位，揭示社會組織在培育和發(fā)展過程中出現(xiàn)的主要問題，探討協(xié)調(diào)這些問題的出路和機制，是目前理論界研究社會組織問題的重要論題。

一、社會組織在社會管理體系中的功能定位

社會組織是指一定數(shù)量成員在制度化的行為規(guī)范和組織結(jié)構(gòu)指導(dǎo)下，為了某種組織目標而形成的共同活動群體或組織團體，其主體是各級民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業(yè)團體單位等組織，它們主要致力于承擔(dān)部分政府剝離出來的社會管理職能，具有社會性、非營利性以及非政府性，為人民群眾自由表達意見、參與社會公共事務(wù)提供訴求平臺。社會組織在國民政治經(jīng)濟生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，它是政府與社會之間關(guān)系協(xié)調(diào)的橋梁和紐帶，它能夠向政府轉(zhuǎn)達民眾的社會利益訴求，協(xié)助政府改進公共政策，同時還能夠建設(shè)并捍衛(wèi)公共社會價值和社會資本，實現(xiàn)國家、社會和個人的利益整合。創(chuàng)新社會管理的時代需求為社會組織的發(fā)展提供了政治合法性和生長前提，這不僅給政府帶來了提升社會公信力的機會，同時也給社會組織提供了重塑角色和功能定位的制度空間。

目前形勢下，我國社會組織面臨著加強社會管理創(chuàng)新、積累社會資本的歷史新使命，其功能作用主要有：一方面，社會組織可以發(fā)揮靈活優(yōu)勢，協(xié)助政府應(yīng)對突發(fā)危機和自然災(zāi)害。社會民眾個體的利益訴求有其分散性和局部性，在每一個成熟的社會體中，理應(yīng)有相關(guān)的利益表達機制去逐步凝聚這種利益訴求，逐步去接近決策層面，使民眾的集體利益能夠有組織地通過理性方式和合理渠道實現(xiàn)。因此，相對強大的社會組織就成了民眾利益表達的有效路徑，它們能夠在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)提供相應(yīng)的服務(wù)，將民眾對政府的訴求和意愿、建議和批評匯集起來轉(zhuǎn)達給政府，及時有效地協(xié)助政府進行社會力量和公共資源的組織動員，同時也可以將政府制定的政策以及對相關(guān)問題的處理意見轉(zhuǎn)達給民眾，在政府和社會之間建立起互動協(xié)作的橋梁，推動政府與廣大人民群眾的良性互動。另一方面，社會組織能夠有效調(diào)節(jié)利益群體矛盾，實現(xiàn)社會公平正義。我國當(dāng)前正處在政治體制改革攻堅階段，這為社會組織的發(fā)展提供了重要戰(zhàn)略機遇。同時體制轉(zhuǎn)型帶來的利益結(jié)構(gòu)和社會階層的分化，也為社會組織提出了嚴峻迫切的現(xiàn)實考驗。政府則可以通過社會組織，實現(xiàn)社會利益分配的合理化，使不同的社會群體實現(xiàn)利益均衡、和諧共處。中國共產(chǎn)黨要啟動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，培育和發(fā)展綜合性社會組織，把各類社會組織納入黨委和政府主導(dǎo)的社會組織體系，達到從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾的最終目的。

二、我國社會組織發(fā)展的現(xiàn)實困境

從社會管理的角色理論來分析，當(dāng)前我國社會組織的發(fā)展遭遇到前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，一方面政府和民眾對社會組織的發(fā)展寄予厚望，換句話說社會組織承擔(dān)的角色期待很高；另一方面，從社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀來看，社會組織在角色實踐中面臨著諸多制約性因素，其中最為主要的是社會組織對黨和政府存在高度依賴，內(nèi)部運行活力也多有不足，由此導(dǎo)致社會組織的角色功能發(fā)揮面臨現(xiàn)實困境。

(一)對黨和國家高度依賴，內(nèi)部運行活力不足

在整部國家機器的運轉(zhuǎn)過程中，社會組織是新時期社會構(gòu)成的重要元素，它能直接反映社會結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化。在計劃經(jīng)濟思維下，社會民眾的主體意識時常被壓抑在萌芽之中，國家按照統(tǒng)一計劃、整體管理、總體動員的原則把社會民眾組織起來，并按國家統(tǒng)一部署的行政模塊貫穿成民間非政府的官方職能組織。其職能只是為了完成黨和政府交付的部分任務(wù)，某種層面上基層社會組織是對國家負責(zé)，政府只是通過基層社會組織來組織社會生活、加強社會管理。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，計劃經(jīng)濟思維遺留的問題依然制約著我國社會組織的發(fā)展，其內(nèi)部成員因其社會福利與保障、勞動報酬等獲取途徑的唯一性，在對組織的關(guān)系上就容易表現(xiàn)出對組織的高度依賴性，對組織的依賴事實上也就是對黨和國家的依賴。這是由于社會組織沒有相關(guān)的社會自有資源，并不是真正的利益來源和資源分配主體，缺乏自我發(fā)展和滿足成員需要的彈性能力，所以只能借助于國家賦予的權(quán)力，依附于行政管理體系的資源分配渠道以及人事體系對其成員進行社會管理。而社會組織只有全體成員在保證組織目標利益一致的基礎(chǔ)上，才能形成合力，增強集體行動的力量。就目前我國社會組織的規(guī)模和現(xiàn)狀來說，很難發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。

在整體戰(zhàn)略思維視角下，一方面，我國社會資源存在嚴重分配不均衡現(xiàn)狀，社會組織很大程度上只是黨和國家分配資源和管理社會事務(wù)的代理人，再加上社會組織的類型、各行業(yè)結(jié)構(gòu)等責(zé)任隸屬單一，致使社會組織普遍缺乏獨立自主權(quán)。這種內(nèi)部運行活力不足，基本上要靠外在行政管理體系推動運轉(zhuǎn)的局面，加大了黨和政府治理社會的成本，造成了社會收益偏低的現(xiàn)實困境。另一方面，由于中國共產(chǎn)黨內(nèi)宣傳體制的特殊性，一般情況下處于基層的社會組織，對中央和黨政機關(guān)工作的具體部署和安排并不是很了解，所以很多情況下社會組織對黨的方針政策的貫徹執(zhí)行并不是很充分。再加上因其利益表達和精英聚集會對黨的執(zhí)政和社會管理帶來挑戰(zhàn)，黨和政府就從外部控制了社會組織發(fā)育、整體態(tài)勢和方向發(fā)展，這也使得基層組織很難發(fā)揮其應(yīng)有的社會調(diào)節(jié)功能。

(二)政府職能定位不明確

馬克思提出：“把國家由一個高踞社會之上的機關(guān)變成完全服從這個社會的機關(guān)?！盵2]他總結(jié)了巴黎公社的實踐經(jīng)驗，認為政府職能的定位、職能作用的發(fā)揮以及政治目標的實現(xiàn)都必須適應(yīng)社會的穩(wěn)定發(fā)展，社會民眾對政府的擁護是政權(quán)合法性的動力源泉，這是與社會價值和社會認同相聯(lián)系的，政府的一切工作必須最大限度地發(fā)揮它推進社會進步的積極作用，提高工作效率。目前我國政府承擔(dān)了直接管理經(jīng)濟和管理社會的繁重任務(wù)，形成了萬能政府和巨型國家機構(gòu)，在社會民眾中的政治認同度并不高，各級政府的職能、規(guī)模、范圍以及形式都遠遠超出了其應(yīng)有的行政邊界，無限地擠壓了社會組織的發(fā)展生存空間。

這主要表現(xiàn)在：一方面，作為基層社會公共利益的代表者、社會秩序的供給者和維護者，許多行政人員在社會利益調(diào)節(jié)過程中始終認為政府就是要管理制服民眾而不是責(zé)任服務(wù)民眾，甚至認為民眾的政策參與都是可有可無的事情，社會公眾只是被管理的對象而非服務(wù)的根基。另一方面，在很多地方社會組織承擔(dān)的一些基層民眾會議很難召開?；鶎诱?quán)與社會組織之間賴以生存的社會基礎(chǔ)出現(xiàn)了部分脫節(jié)，政府與社會治理對象之間的關(guān)聯(lián)性與一致性也出現(xiàn)了部分松動，這會直接導(dǎo)致政府公信力出現(xiàn)認同危機，并由此引發(fā)政府對基層社會的控制能力和動員能力下降。這種價值取向的錯位、責(zé)任意識的薄弱以及對民眾利益訴求的漠視，都會導(dǎo)致基層政府為社會組織和公共服務(wù)提供的空間越來越小，二者之間的關(guān)系會越來越淡漠，最終出現(xiàn)社會組織與政府的關(guān)系紐帶產(chǎn)生體制性斷裂。

(三)政策參與不足

政策參與是社會組織的一種重要功能，它通過各種政策工具的積極介入，推動政治思想和公共政策的實施，并協(xié)助政府改進各種政治思想和政策，以維護社會民眾的公共利益。在任何一個政治實體中，社會組織的發(fā)展都意味著權(quán)力主體的多元化[3]。美國社會學(xué)家朱莉·費希爾對第三世界國家通過大量實證研究認識到國家與社會組織之間通過推動、合作、交流等互動關(guān)系，能夠形成自上而下的權(quán)力分化，這是國家逐步要把過去屬于國家掌握的權(quán)力還給社會民眾，在權(quán)力主體出現(xiàn)多元化趨勢情況下逐步形成國家控制與社會治理相結(jié)合的社會發(fā)展模式。而這種多元格局的形成會大大加重國家權(quán)力被分解稀釋以及被監(jiān)督帶來的失落感和剝奪感。改革開放30多年來中國急劇變化的社會結(jié)構(gòu)和錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系，直接帶來社會組織相對獨立領(lǐng)域的迅速擴大，政府再也無法用單一的思想宣傳方式來動員整個社會，對社會直接控制范圍也在逐漸縮小，效度也在不斷降低。但這并不說明社會組織的政策參與能力在增強。在我國傳統(tǒng)的公共服務(wù)和社會管理領(lǐng)域，政府仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用，缺少社會組織的合作和公眾的政策參與，存在著社會管理不到位和公共服務(wù)程度低的問題。

總的來說，與西方發(fā)達國家相比，我國社會組織還處在生長發(fā)育階段，遠未成熟和定型，其政策參與的范圍和空間十分有限。無論是數(shù)量還是職能作用，當(dāng)前我國社會組織都明顯發(fā)育不足，長期存在政策參與率低，勢力弱以及社會認可度不高的狀況，再加上民眾對社會組織評估機制和信息披露機制的知曉率偏低，這些都嚴重影響了政府在民眾中的政治公信力。我國社會組織這種功能單一的角色群體還沒有充分發(fā)揮協(xié)調(diào)政府和社會之間關(guān)系的職能作用，政府的社會管理渠道出現(xiàn)了權(quán)力真空，社會民眾的政策參與渠道一定程度上也出現(xiàn)了斷裂。

三、發(fā)展出路：制度創(chuàng)新、社會自治與話語建構(gòu)

計劃經(jīng)濟時代國家與社會合一的社會主義體制特征在很大程度上限制和壓抑了我國基層社會民眾的自我意志，最大限度凸顯了國家和集體的利益，這種單一的行政控制方式使政府與社會民眾的關(guān)系處于膠著狀態(tài)之中。隨著改革開放和社會轉(zhuǎn)型的不斷推進，社會多元化的趨勢不斷顯現(xiàn)，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場或國家協(xié)調(diào)的失敗”[4]。基層民眾的社會權(quán)益意識不斷蘇醒，自我意識和私人利益逐漸在多元化的社會體制下得到張揚，這就為充分發(fā)揮社會組織的功能和角色作用提供了發(fā)展出路和歷史機遇。

(一)制度創(chuàng)新：提供制度引導(dǎo)，加大政策扶持

政府創(chuàng)新社會管理方式，就要試行一條政府與社會相互增權(quán)的道路：政府要從根本上退出社會公共服務(wù)領(lǐng)域，妥善處理社會組織的角色定位，增強社會資源的配置效率。政府要對社會組織進行合理有序的監(jiān)督和引導(dǎo)，整合社會資源來同步實現(xiàn)二者之間的良性互動，實現(xiàn)科學(xué)化創(chuàng)新社會管理；社會組織也要借助政府巨大的社會動員力量和對公共資源的統(tǒng)籌調(diào)配能力，有效地實現(xiàn)自己的組織目標，廣泛有效地參與社會公共事務(wù)，努力成為政府創(chuàng)新社會管理的重要生力軍。執(zhí)政黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)要通過國家意志即公共權(quán)力來對社會組織施加有效的政治影響力，規(guī)范引導(dǎo)并合理監(jiān)督社會組織的良性發(fā)展，理順政黨和國家的權(quán)力運行秩序。

要加大對社會組織的政策扶持，一方面，就是將社會組織培育管理工作納入社會管理宏觀工程來決策部署，進一步放開社會組織的審核條件和注冊標準，簡化社會組織管理的程序和步驟。政府要通過制度引導(dǎo)等方式重點發(fā)展公益類、新興產(chǎn)業(yè)類以及社區(qū)管理類社會組織，通過讓渡各種活動權(quán)限、特許經(jīng)營、政府保險、憑單制度等多種方式，推進政府職能轉(zhuǎn)移、登記評估以及購買服務(wù)等開拓性目標的實現(xiàn)，最大限度激發(fā)出社會組織的創(chuàng)造活力。另一方面，社會組織的發(fā)展也離不開資金的支持和保障，政府可以通過稅收優(yōu)惠、設(shè)立專項資金以及財政補貼等方式對社會組織進行資金扶持。同時政府放低社會組織準入門檻之后，也要加強政策監(jiān)管，政府要讓社會組織真正成為自主行動的活動主體，要對社會組織參與社會管理的過程給予嚴格規(guī)制，并與社會組織互動學(xué)習(xí)，最終實現(xiàn)交互自主、平等合作為導(dǎo)向的創(chuàng)新社會管理模式。

(二)社會自治：轉(zhuǎn)變政府職能，加強社會自我治理

“‘治理’一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”[5]。社會自我治理是學(xué)術(shù)界廣泛接受的社會管理創(chuàng)新方式，其基本內(nèi)涵是各級公共機構(gòu)或民間的社會管理組織在既定的公共空間領(lǐng)域內(nèi)運用公共政治權(quán)威，維護社會秩序并不斷滿足社會成員需要。政府作為公權(quán)力的主導(dǎo)者必須從根本上轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，真正意識到僅僅依靠國家和政黨的職能發(fā)揮絕不可能治理好社會公共事務(wù)，必須以開放、坦誠和務(wù)實的心態(tài)積極參與社會合作、動員和整合社會資源以實現(xiàn)合作治理。

“不再是監(jiān)督，而是權(quán)力包工；不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是由國家進行再分配，而是國家只負責(zé)管理；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理；不再是由‘國家’指導(dǎo)，而是由國家和私營部門合作”[6]。凡社會組織能夠自主解決的內(nèi)部核心事務(wù)，要全部交由社會組織自行解決，逐步構(gòu)建和完善分類監(jiān)管、行為控制和資源引導(dǎo)的創(chuàng)新型社會管理體制；要大力加強公民權(quán)利和公民意識教育，破除和摒棄社會組織成員的臣民意識，敦促組織內(nèi)成員在社會公共事務(wù)管理中積極承擔(dān)社會責(zé)任和公民義務(wù)。在政府不輕易干預(yù)社會組織的具體運作和內(nèi)部事務(wù)的前提下，逐步構(gòu)建分類監(jiān)管、行為控制和資源引導(dǎo)的新型社會管理管理體制。促進政府職能從微觀管理向間接宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，有效利用各類社會組織的基層優(yōu)勢，提高社會公共資源的供給效率，為政治體制改革和創(chuàng)新社會管理創(chuàng)造條件。

要逐步發(fā)展社會組織的獨立生存模式，轉(zhuǎn)變政府職能，把社會組織真正投放到民眾中去。“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型的民主制中是如此。一旦民主的過程在諸如民族國家這樣大的范圍內(nèi)被運用，那么自主的社會組織必定會出現(xiàn)。而且，這種社會組織的出現(xiàn)，不僅僅是民族國家統(tǒng)治過程民主化的一個直接結(jié)果，也是為民主過程本身運作所必需的。其功能在于使政府的強制最小化，保障政治自由，改善人的生活?！盵7]讓它真正承擔(dān)起創(chuàng)新社會管理職能，并不斷發(fā)揮其在社會矛盾協(xié)調(diào)中的職能作用，緩解黨和政府的基層社會矛盾調(diào)解成本和壓力。把構(gòu)建動態(tài)社會穩(wěn)定機制作為調(diào)解基層矛盾工作的突破口，以社會弱勢群體為核心，從基層社會民眾的客觀實際出發(fā)，把全體社會成員的利益訴求放在首位，通過社會組織協(xié)調(diào)他們的利益訴求，力爭構(gòu)建一個積極穩(wěn)定的利益表達通道。

社會主義經(jīng)濟政治體制的改革也基本是在轉(zhuǎn)變政府職能并限制政府的社會職權(quán)范圍著手的，這就有利于擴大各種社會組織的自主性和獨立性，以及社會整體的各種社會生活方式在社會利益協(xié)同中的協(xié)調(diào)與控制作用，從而實現(xiàn)傳統(tǒng)政府與社會治理模式質(zhì)的突破，形成了在一定規(guī)則和制度框架內(nèi)社會各結(jié)構(gòu)要素之間的功能互補、協(xié)調(diào)一致，政府和社會整合力量參與其中，建立起完整而開放并具有強大凝聚力的社會自服務(wù)系統(tǒng)。

(三)話語建構(gòu)：參與社會管理，建立政治互信

社會民眾的廣泛政治參與是現(xiàn)代社會民主進步的表現(xiàn)，它能夠表明社會體制對任何利益主體的尊重，可以更好地體現(xiàn)社會公正，我們要注意利用共同需求、共同利益來調(diào)動廣大基層民眾參與政治的主動性和積極性，建立一套有利于社會組織參與社會管理的管理體制和運行機制，在參與各級基層組織的平臺上使社會民眾樹立強烈的主人翁意識，提高他們政治參與的熱情。政府要能夠與社會組織不斷增進共識和互動，促進具有中國特色的合作型管理文化的形成和發(fā)展，從而逐漸實現(xiàn)政府與社會相互依存、良好合作的政治局面。實施這樣的合作共治，就能大大增強社會民眾對執(zhí)政黨合法性維度中的價值認同，社會組織對公共事務(wù)的社會管理模式，也由積極爭取轉(zhuǎn)向互動約請，從而并不斷拓展和豐富政府的合法性認同基礎(chǔ)。

政府要把過去由政府承擔(dān)的部分社會職能交還給公民社會中的自治組織和機構(gòu)，推動包括社會團體、中介機構(gòu)、行業(yè)組織、志愿者團體等在內(nèi)的各種社會組織發(fā)展壯大，充分發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，強化各類企事業(yè)單位的社會管理責(zé)任。要擴展社會組織參與社會管理的空間，大力培育社會組織并不斷提升其政治參與能力，在政府行使行政能力的某些領(lǐng)域積極邀請社會組織團體及其成員參加，把政府不該干、干不好、干不了的事務(wù)轉(zhuǎn)移出來，讓社會組織參與去干，以社會民眾更加信任的方式促進社會多元化合作治理的實現(xiàn)。同時必須加快我國政府管理的民主化與法治化建設(shè)進程，建構(gòu)法律保障機制和治理路徑，把各種社會組織有效地納入社會管理體系之中，不斷提高其自我管理社會的能力，使公民參與、批評和監(jiān)督公共事務(wù)管理的權(quán)利得到更進一步的落實。

政府加強和完善對社會的有效領(lǐng)導(dǎo)，要在構(gòu)建社會組織領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，形成全國歸口統(tǒng)一的社會登記管理制度與相關(guān)法律體系的完善，規(guī)范并引導(dǎo)社會日常運轉(zhuǎn)與發(fā)展走向，確保社會組織準入門檻的安全性；建立完善社會組織管理法律法規(guī)以及公益組織促進法，保證社會組織的內(nèi)部運作和自主管理，體現(xiàn)非營利性、公益性和服務(wù)性，各級政府要嚴格監(jiān)督，其與企業(yè)組織進行嚴格區(qū)分；同時要建立社會組織監(jiān)管體系和統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，堅決杜絕多頭管理、重復(fù)管理以及管理出現(xiàn)盲區(qū)和漏洞。

綜上所述，雖然政府與社會組織之間存在著不同的制度訴求與利益分歧，但歸根到底他們的根本目標和宗旨是一致的。政府要從制度上支持、監(jiān)督社會組織的不斷發(fā)展壯大，為處于發(fā)展地位的社會組織提供發(fā)展政治公信力和自我運作能力的平臺。同時社會組織也要監(jiān)督和測評政府，雙方建立起良性互動合作關(guān)系，最大限度服務(wù)于民、造福于民，從而實現(xiàn)全社會和諧善治的共同目標。

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