曹 武

（池州學(xué)院中文系，安徽池州 247000）

比較視域的地方政府危機(jī)管理

曹 武

（池州學(xué)院中文系，安徽池州 247000）

美、俄、日等國(guó)在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，地方政府的公共危機(jī)管理領(lǐng)域問題日益增多。為解決面臨的困難，各國(guó)均嘗試、創(chuàng)建了本國(guó)的危機(jī)管理體系。對(duì)它們進(jìn)行研究，可以為我國(guó)地方政府危機(jī)管理機(jī)制的構(gòu)建提供借鑒。

比較視域；危機(jī)管理；社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；體制轉(zhuǎn)軌

危機(jī)管理最早是在二戰(zhàn)期間運(yùn)用于軍事和外交領(lǐng)域，國(guó)外對(duì)危機(jī)管理的研究相對(duì)成熟。二戰(zhàn)以后，在爭(zhēng)奪世界主導(dǎo)權(quán)的斗爭(zhēng)中，發(fā)生了“古巴導(dǎo)彈危機(jī)”。這場(chǎng)危機(jī)也催生了美國(guó)對(duì)危機(jī)管理的研究。在危機(jī)期間，肯尼迪政府綜合應(yīng)用控制論和博弈論、系統(tǒng)論等多種危機(jī)決策模式，迫使赫魯曉夫政府做出讓步，從古巴撤出導(dǎo)彈，危機(jī)也隨之化解。20世紀(jì)70年代以后，隨著石油、糧食等戰(zhàn)略資源危機(jī)的加深、大規(guī)模災(zāi)害的出現(xiàn)、恐怖事件的頻頻發(fā)生，以及因工業(yè)化帶來的環(huán)境惡化、地震和惡劣氣候造成的各種自然災(zāi)害增多，正常的生活和工作或直接或間接受到威脅，“‘經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的危機(jī)’呈現(xiàn)出表面化趨勢(shì)，危機(jī)管理也開始涉及到‘非軍事性的危機(jī)’領(lǐng)域，并逐步形成一種綜合性的國(guó)家或城市管理新理念”［1］。本文選取美國(guó)、俄羅斯和日本三國(guó)的中央政府和地方政府的危機(jī)管理體系進(jìn)行介紹，并且對(duì)三國(guó)的政府危機(jī)管理體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，以為我國(guó)政府危機(jī)管理體系構(gòu)建提供借鑒之資。

一、美國(guó)政府的危機(jī)管理體系

（一）構(gòu)建了比較完備的危機(jī)管理法律體系

美國(guó)危機(jī)管理的立法可追溯到1803年新罕布什爾州樸茨茅斯大火后美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《火災(zāi)法案》。此后150年里，美國(guó)國(guó)會(huì)陸續(xù)通過了125項(xiàng)相關(guān)的減災(zāi)法案。第二次世界大戰(zhàn)以后，美國(guó)國(guó)會(huì)又陸續(xù)通過了多部涉及危機(jī)管理的法律，逐步形成了相當(dāng)完備的危機(jī)管理法律體系。［2］84－89例如，《美國(guó)安全法》（1947年）、《聯(lián)邦減災(zāi)法》（1950年）、《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》（1968年）、《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》（1969年）、《洪水災(zāi)害防御法》（1973年）、《災(zāi)害救助和緊急援助法》（1970年，并且在1974年做了重大修改）、《戰(zhàn)爭(zhēng)授權(quán)法》（1973年）、《國(guó)家緊急狀態(tài)法》（1976年）、《國(guó)家地震災(zāi)害減輕法》（1977年）、《美國(guó)90油污法》（1990年）、《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》（1992年）等等。

“9.11”事件發(fā)生后，美國(guó)對(duì)公共安全中的國(guó)土安全給予高度重視，于2002年制定了《國(guó)土安全法》，并設(shè)立了國(guó)土安全部，重構(gòu)和加強(qiáng)了聯(lián)邦政府有關(guān)行政部門以更有效地應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅。至此，美國(guó)逐步確立了從自然災(zāi)害到國(guó)家領(lǐng)土在內(nèi)的寬領(lǐng)域的、比較完備的政府危機(jī)管理法律體系。

（二）美國(guó)聯(lián)邦政府的危機(jī)管理體系

在20世紀(jì)70年代末以前，美國(guó)聯(lián)邦政府的危機(jī)管理部門職能重疊情況比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有超過100個(gè)聯(lián)邦部門具有危機(jī)處置的相關(guān)職能。為了改變這種政出多門、難以協(xié)調(diào)，以及提高危機(jī)救援能力，在1979年，美國(guó)總統(tǒng)卡特下令，通過整合單獨(dú)部門的危機(jī)管理權(quán)限，成立了美國(guó)聯(lián)邦危機(jī)管理署（FEMA），集中領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府危機(jī)管理。“9.11”事件之后，為了協(xié)調(diào)情報(bào)部門的反恐合作，并加強(qiáng)國(guó)內(nèi)的防預(yù)工作，美國(guó)又成立了國(guó)土安全部，專門負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)安全。2003年3月，聯(lián)邦危機(jī)管理署并入國(guó)土安全部，工作重點(diǎn)是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)難和人為破壞所致的危機(jī)。［3］

美國(guó)的公共危機(jī)管理體系是以國(guó)土安全部及下屬的聯(lián)邦危機(jī)管理署為中央政府的主要機(jī)制，配合州政府緊急服務(wù)辦公室（OES）以及地方政府的緊急營(yíng)救中心（EOC）。因此，在重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦、州與地方政府各設(shè)有對(duì)口機(jī)關(guān)相互配合，通過聯(lián)邦（FEMA）——州（OES）——地方（EOC）直線的決策模式，能迅速直接地完成防救災(zāi)決策。此外，在緊急狀態(tài)下，設(shè)立地方政府“緊急營(yíng)救中心”就成為危機(jī)管理的指揮中心，協(xié)調(diào)工程、警察、消防等單位，相互配合，各司其職，分工合作，并且擔(dān)負(fù)保障災(zāi)區(qū)與外界的信息傳播渠道的暢通。［4］297

（三）美國(guó)地方政府的危機(jī)管理體系

上文簡(jiǎn)單地描述了美國(guó)聯(lián)邦政府的危機(jī)管理。美國(guó)各州政府還根據(jù)州緊急管理法案成立州政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，一般該機(jī)構(gòu)主管有專人負(fù)責(zé)，受州長(zhǎng)和州政府決策小組領(lǐng)導(dǎo)，直接對(duì)州長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。其負(fù)責(zé)統(tǒng)籌州內(nèi)所有應(yīng)急管理作業(yè)程序并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)州內(nèi)各行政區(qū)域、聯(lián)邦政府、私人機(jī)構(gòu)與政治團(tuán)體的工作。另外，美國(guó)市、縣一級(jí)政府也設(shè)有單獨(dú)的應(yīng)急管理署，負(fù)責(zé)維護(hù)市、縣級(jí)緊急設(shè)備，管理項(xiàng)目以明確政府、私人企業(yè)以及志愿團(tuán)體在緊急狀態(tài)下的工作和責(zé)任，以及協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急管理，并推動(dòng)縣市間互助簽訂協(xié)議，以提供緊急援助；州內(nèi)的各縣市和城市也應(yīng)成立負(fù)責(zé)危機(jī)應(yīng)對(duì)的機(jī)構(gòu)，并與公共事業(yè)企業(yè)保持聯(lián)系，共同應(yīng)對(duì)緊急情況。［4］297－298例如，美國(guó)紐約城市危機(jī)管理機(jī)構(gòu)于1996年組建，專司各類突發(fā)事件應(yīng)急處理的職能部門。辦公室設(shè)主任一名，直接對(duì)市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，其它人員來自警察局、消防局、急救服務(wù)辦公室、環(huán)保局、公園管理局、殘疾人辦公室和美國(guó)紅十字會(huì)。紐約城市危機(jī)管理機(jī)構(gòu)常設(shè)四個(gè)部門：行政部門包括與媒體接觸的信息及公共事物部；緊急事故應(yīng)對(duì)、規(guī)劃和培訓(xùn)部門；災(zāi)難救援部門；計(jì)劃與技術(shù)支持部門。

二、俄羅斯政府的危機(jī)管理體系

俄羅斯的前身是蘇聯(lián)，它是曾經(jīng)的社會(huì)主義國(guó)家，和我們具有相似的信仰。因此，研究俄羅斯政府的危機(jī)管理體系有助于我們對(duì)自身危機(jī)管理體系的修正和完善?？傮w而言，俄羅斯政府的危機(jī)管理體系包括“緊急情況部”（EMERCOM）和俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)預(yù)防和相應(yīng)統(tǒng)一國(guó)家體系（UEPRSS）兩大系統(tǒng)，具體表現(xiàn)為：具有比較完備的法制體系、較為完備的強(qiáng)制指揮系統(tǒng)、強(qiáng)有力的支援保障系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)以及注重借助、發(fā)揮現(xiàn)代傳媒作用緩解社會(huì)緊張狀態(tài)。［5］現(xiàn)在俄羅斯的危機(jī)管理體系有向“緊急情況部”強(qiáng)化的趨勢(shì)。

（一）具有比較完備的法制體系

從蘇聯(lián)解體到現(xiàn)今的俄羅斯聯(lián)邦，俄羅斯經(jīng)歷了一系列的公共危機(jī)，而且大部分突發(fā)事件都成功地化解?；仡櫄v史，我們可以看出，俄羅斯政府在應(yīng)對(duì)管理危機(jī)方面，制定并頒布了一系列的法律法規(guī)。例如《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)緊急狀態(tài)法》（1991年）、《關(guān)于保護(hù)居民和領(lǐng)土免遭自然和人為災(zāi)害法》（1994年）、《事故救援機(jī)構(gòu)和救援人員地位法》（1995年）、《民防法》（1998年）、《俄羅斯聯(lián)邦公共衛(wèi)生流行病防疫法》（1999年）、《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》（2001年）、《俄羅斯戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)法》（2002年）等。從這些頒布的法律法令看，俄羅斯政府從全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)定了在發(fā)生公共危機(jī)情況下，政府應(yīng)該采取的措施，以及在執(zhí)行措施過程中相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)的職責(zé)、地位和行動(dòng)目標(biāo)。因而，有了完備的法制體系，俄羅斯政府能夠在公共危機(jī)未擴(kuò)散之前，就成功地控制危機(jī)，解決危機(jī)，減少危機(jī)帶來的可能風(fēng)險(xiǎn)和重大的損失。同時(shí)，由于能夠成功解決危機(jī)，也能夠使得民眾不至于恐慌而帶來的國(guó)家之不穩(wěn)定。這些都是有賴于俄羅斯政府完備的法制體系，才能夠在危機(jī)爆發(fā)后，處理危機(jī)有章可循，從而在法制軌道下解決危機(jī)。

（二）較為完備的強(qiáng)制指揮系統(tǒng)

一個(gè)好的指揮系統(tǒng)能夠在危機(jī)管理過程中起到關(guān)鍵的作用。具體到俄羅斯政府，我們可以從立法和機(jī)構(gòu)等方面來分析其處理危機(jī)的模式。在俄羅斯，總統(tǒng)具有較強(qiáng)的權(quán)力，能夠?qū)χ蜗碌母鞣N突發(fā)事件，采取強(qiáng)制措施，使之能夠在可控范圍內(nèi)，不會(huì)引致較大的危害，致使國(guó)家蒙受重大的損失。一個(gè)強(qiáng)有力的中央集體和地方政權(quán)的有效配合，往往能夠提升國(guó)家在國(guó)內(nèi)和國(guó)際雙向?qū)用娴男蜗蠛屯?，從而提升政府在處理危機(jī)中的能力和作用。俄羅斯聯(lián)邦的國(guó)家權(quán)力中樞，以總統(tǒng)為核心，以聯(lián)邦安全會(huì)議為決策中樞，各部門相互協(xié)調(diào)配合，并且總統(tǒng)能夠直接任命安全會(huì)議秘書，因而在危機(jī)管理中具有廣泛的權(quán)力，這也使得俄羅斯總統(tǒng)能在權(quán)限范圍內(nèi)合理地控制危機(jī)的發(fā)展。在俄羅斯，總統(tǒng)能夠?qū)⑼饨徊?、?guó)防部、內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦安全局、對(duì)外情報(bào)局等部門直接置于自己的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。而且，更重要的是，總統(tǒng)能夠依據(jù)事態(tài)的發(fā)展，設(shè)立臨時(shí)性的“緊急事件處理機(jī)構(gòu)”，專門負(fù)責(zé)緊急事件的處理。

（三）強(qiáng)有力的支援保障系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)

一般而言，當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，都會(huì)伴隨各種次危機(jī)的發(fā)生，如果僅僅依靠單一機(jī)構(gòu)來處理，往往不能夠有效控制危機(jī)的蔓延和發(fā)展。例如，某個(gè)地區(qū)發(fā)生強(qiáng)烈地震，就會(huì)涉及交通、消防、電力、自來水、醫(yī)療救護(hù)、民政等機(jī)構(gòu)的參與。因此，具有完備的支援保障系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)，對(duì)公共危機(jī)的管理具有重要意義。俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展，目前已經(jīng)形成了一個(gè)包括國(guó)家安全、消防、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通安全和社會(huì)治安、社會(huì)保障等部門的龐大體系。一個(gè)有效的中樞指揮系統(tǒng)，在決策中能夠用最短的時(shí)間，采取最有效的手段來應(yīng)對(duì)危機(jī)、化解危機(jī)。

當(dāng)然，支援保障系統(tǒng)的有效發(fā)揮，還要依靠完備的信息管理系統(tǒng)的配合。由于俄羅斯國(guó)家權(quán)力相對(duì)集中，因而其信息管理系統(tǒng)也相對(duì)集中。所有有效信息能夠直接傳遞給總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，通過分析，然后形成危機(jī)管理決策。

（四）注重借助、發(fā)揮現(xiàn)代傳媒作用緩解社會(huì)緊張狀態(tài)

媒體在當(dāng)今社會(huì)具有舉足輕重的作用，尤其是在咨訊超速發(fā)展的今天，有效利用媒體，對(duì)危機(jī)管理具有關(guān)鍵的導(dǎo)向作用。適時(shí)地信息披露，不僅能夠滿足民眾知情權(quán)的心理訴求，而且能夠引導(dǎo)民眾關(guān)注事態(tài)發(fā)展、緩解社會(huì)緊張狀態(tài)，從而達(dá)到解決危機(jī)的目的。相反，如果政府故意隱瞞事實(shí)真相或者發(fā)布虛假的信息，往往適得其反，導(dǎo)致危機(jī)朝不可控的方向發(fā)展。俄羅斯政府十分注重對(duì)媒體的控制和規(guī)范。在危機(jī)事件的處理過程中，俄羅斯政府及其相關(guān)職能行政部門及時(shí)確定發(fā)布政府信息的主流媒體。避免“虛假”“有害”信息傳播的同時(shí)，主動(dòng)與媒體合作，暢通媒體、民眾和政府間的互動(dòng)渠道，以達(dá)到危機(jī)處理的透明、公開；聯(lián)邦總統(tǒng)及各職能部門的負(fù)責(zé)人通過電視講話或召開新聞發(fā)布會(huì)，及時(shí)公布或披露相關(guān)信息。通過這些借助媒體互動(dòng)發(fā)布信息的模式，能夠有效增強(qiáng)國(guó)民信心、緩和民眾的緊張、恐懼心理，穩(wěn)定社會(huì)情緒，從而達(dá)到危機(jī)的可防、可控、可治，盡可能地減少因危機(jī)引發(fā)的損失。

三、日本政府的危機(jī)管理體系

（一）日本中央政府的危機(jī)管理體系

由于日本是一個(gè)多地震的國(guó)家，因而自20世紀(jì)80年代末以來，日本政府在公共危機(jī)管理方面，投入了較大的精力，形成了一個(gè)從中央到地方的系統(tǒng)完備的危機(jī)管理體系。綜合而論，日本的危機(jī)管理體系具有法律法規(guī)系統(tǒng)完備、情報(bào)系統(tǒng)嚴(yán)密高效、政府與媒體良性互動(dòng)、危機(jī)意識(shí)深入人心等特點(diǎn)。［6］下面就分別從立法、機(jī)構(gòu)、情報(bào)收集、信息傳播以及危機(jī)意識(shí)培養(yǎng)四個(gè)方面來分析日本的危機(jī)管理體系。

1.完備的法律法規(guī)體系。日本災(zāi)難較多，因而在為災(zāi)害立法方面業(yè)已形成了相對(duì)完備的安全法律法規(guī)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)能夠有效防止政客或其他利益團(tuán)體，借助災(zāi)害謀取私利、損害國(guó)家利益、危害國(guó)家安全。具有典型性的災(zāi)害立法的有《災(zāi)害對(duì)策基本法》（1961年，1995年做了修訂）、《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》（1978年）、《傳染病防治法》（1999年）、《內(nèi)閣法》（1999年）、“有事法制”三法案（2003年）、《國(guó)民保護(hù)法》（2004年）等。完備的法律法規(guī)體系，為日本的防災(zāi)救災(zāi)發(fā)揮了突出的作用。

2.權(quán)力集中的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。日本的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)始于20世紀(jì)80年代中期，以1986年的內(nèi)閣安全保障室的成立為標(biāo)志。在這一體系中，首相為最高指揮官，內(nèi)閣官房長(zhǎng)官為總協(xié)調(diào)，通過安全保障會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等機(jī)構(gòu)制定對(duì)策，由警察廳、消防廳、海上保安廳等具體機(jī)構(gòu)予以配合。首先，首相是居于最核心地位。首相能夠依據(jù)事態(tài)的發(fā)展采取相應(yīng)的措施，甚至能夠直接下令調(diào)動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)，來處理突發(fā)危機(jī)和事件。其次，內(nèi)閣官房是首相的輔佐機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)在危機(jī)處理過程中的協(xié)調(diào)與聯(lián)絡(luò)。可以說是連接首相與具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的中介。通過內(nèi)閣官房傳遞信息、制定政策，使之能夠達(dá)到遏制事態(tài)發(fā)展、消除民眾恐懼，從而達(dá)到危機(jī)管理控制的目標(biāo)。此外，安全保障會(huì)議和中央防災(zāi)會(huì)議都是具體的政策制定和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由相應(yīng)的官員和社會(huì)團(tuán)體、人員構(gòu)成，并負(fù)責(zé)制定和促進(jìn)防災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施。在必要的時(shí)候，中央防災(zāi)會(huì)議還可以通過設(shè)立特別委員會(huì)、緊急召集對(duì)策小組等特別形式，應(yīng)對(duì)因?yàn)?zāi)害引發(fā)的混亂局面。例如，地震防災(zāi)對(duì)策強(qiáng)化地域?qū)ｉT委員會(huì)、地震防災(zāi)基本計(jì)劃專門委員會(huì)、就業(yè)問題對(duì)策本部等。此外，日本于1991年設(shè)立了世界一流的應(yīng)急指揮中心，即京都防災(zāi)中心。由五大機(jī)構(gòu)組成：災(zāi)害對(duì)策本部、防災(zāi)中心聯(lián)絡(luò)室、通信室、指揮情報(bào)室、夜間防災(zāi)聯(lián)絡(luò)室。京都防災(zāi)中心，在常規(guī)狀態(tài)下，其中心的主要任務(wù)是進(jìn)行防災(zāi)演練，加強(qiáng)工作人員的培訓(xùn)。

3.發(fā)達(dá)的情報(bào)系統(tǒng)。對(duì)于危機(jī)管理，情報(bào)可以說是至關(guān)重要的，它甚至關(guān)系到危機(jī)管理的成敗。日本從二戰(zhàn)后，在美國(guó)的扶植下，利用美國(guó)的情報(bào)系統(tǒng)的同時(shí)，加強(qiáng)并發(fā)展了自己的一套情報(bào)系統(tǒng)。如情報(bào)本部的設(shè)立（1997年）、為了加強(qiáng)中央情報(bào)體制在情報(bào)本部中增設(shè)的“緊急動(dòng)態(tài)部”（2001年）等。情報(bào)本部是日本二戰(zhàn)后設(shè)立的第一個(gè)公開從事情報(bào)搜集、分析機(jī)關(guān)，下設(shè)總務(wù)部、分析部、緊急動(dòng)態(tài)部等多個(gè)機(jī)構(gòu)。通過該系統(tǒng)的設(shè)立，減少了各自為政的弊端，確保了情報(bào)傳遞渠道的暢通無阻，減少了因情報(bào)傳遞失誤可能帶來的危機(jī)失控的風(fēng)險(xiǎn)，提高了危機(jī)處理能力。例如，在2001年的“可疑船”事件中，小泉內(nèi)閣能夠在極短時(shí)間內(nèi)接到各方面通報(bào)，國(guó)家危機(jī)管理機(jī)制迅速啟動(dòng)，各機(jī)構(gòu)有效配合，將“可疑船”擊沉。在一系列的操作過程中，情報(bào)系統(tǒng)發(fā)揮重要作用。

4.良性的媒體互動(dòng)。在危機(jī)管理過程中，媒體充當(dāng)政府與公眾之間的信息橋梁作用。媒體、政府和公眾之間形成了一種三角互動(dòng)關(guān)系：媒體受政府制約同時(shí)又對(duì)政府決策產(chǎn)生影響；媒體引導(dǎo)公眾，滿足公眾的知情權(quán)；作為官方主流媒體，除傳遞信息外，還為政府塑造良好的形象。因此，各國(guó)政府都十分重視媒體在危機(jī)管理中的應(yīng)用。日本在這方面，做得相對(duì)比較好。日本媒體在引導(dǎo)輿論、安撫公眾情緒、保持社會(huì)穩(wěn)定方面，都發(fā)揮了重大作用。例如1995年的阪神大地震，日本媒體、政府和公眾三者實(shí)現(xiàn)了有效互動(dòng)，在各方協(xié)調(diào)配合下，抗災(zāi)工作順利進(jìn)行，以致震后生產(chǎn)、生活、工作等進(jìn)展較快，也未出現(xiàn)其他不可控的次生災(zāi)害，如疫病的流行等。

5.日本危機(jī)意識(shí)深入人心。從某些方面說，一個(gè)國(guó)家時(shí)刻保持危機(jī)意識(shí)，也是一個(gè)國(guó)家成熟的標(biāo)志。危機(jī)意識(shí)深入人心是應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的重要因素。由于日本是一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，因而在全民心理中都有較高的危機(jī)意識(shí)，這可以從日本眾多的宣傳活動(dòng)日可見一斑。日本每年的9月1日“防災(zāi)日”，全國(guó)各地都要舉行各種防災(zāi)演習(xí)，特別是地震演練。日本還有“防災(zāi)周”、“全國(guó)火災(zāi)預(yù)防運(yùn)動(dòng)”、“危險(xiǎn)品安全周”、“水防日”、“雪崩周”等宣傳活動(dòng)。日本還專門設(shè)立防災(zāi)體驗(yàn)館等設(shè)施，供民眾免費(fèi)體驗(yàn)，通過親身體驗(yàn)發(fā)生災(zāi)害時(shí)的情況，達(dá)到了解避災(zāi)之法的目的。

（二）日本地方政府危機(jī)管理體系

日本行政管理體系是由中央政府——地方都道府縣——市町村三級(jí)行政機(jī)構(gòu)構(gòu)成。因而，從日本的行政管理體系上說，日本政府的危機(jī)管理體系也由三級(jí)構(gòu)成。前文敘述了日本中央政府危機(jī)管理，在這里就日本地方政府的危機(jī)管理做一交待。日本地方政府根據(jù)國(guó)家危機(jī)管理的需求以及國(guó)際災(zāi)害管理的經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建了新的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。第一，設(shè)立相當(dāng)于副知縣級(jí)別的專職行政職務(wù)“防災(zāi)總監(jiān)”，直屬知縣和輔助知縣全盤進(jìn)行危機(jī)管理。第二，設(shè)立廳長(zhǎng)級(jí)別的“危機(jī)管理總監(jiān)”“防災(zāi)總監(jiān)”或“危機(jī)管理室長(zhǎng)”，統(tǒng)管防災(zāi)和危機(jī)管理部門。第三，在規(guī)劃部門或辦公廳或環(huán)境部分設(shè)立副職的“危機(jī)管理總監(jiān)”或“防災(zāi)總監(jiān)”或“危機(jī)管理主管”，輔助正職的廳長(zhǎng)來統(tǒng)一管理；改變警察和消防部門的獨(dú)立管理，派遣警察和消防部門的職員直接進(jìn)駐行政部門的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。另外，日本的一些市町村政府也建立了相應(yīng)的危機(jī)管理部門或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。［4］304

從日本的中央政府和地方政府的危機(jī)管理可以看出，日本已經(jīng)形成了一套完整的應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的體系。第一，廣域救援體系在地方基本普及；第二，經(jīng)濟(jì)消防災(zāi)援助隊(duì)體制確立；第三，應(yīng)急援助救災(zāi)體制確立；第四，自衛(wèi)隊(duì)救災(zāi)體制確立；第五，消防、警察、自衛(wèi)隊(duì)之間的緊密協(xié)調(diào)和分工合作，主要包括互相提供災(zāi)害情報(bào)，開展日常協(xié)作演習(xí)，協(xié)調(diào)在災(zāi)區(qū)附近的機(jī)構(gòu)以及災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)工作，為運(yùn)送救援部隊(duì)提供幫助等。

四、對(duì)美、俄、日等國(guó)公共危機(jī)管理體系的比較評(píng)價(jià)

從對(duì)三國(guó)的中央政府和地方政府的危機(jī)管理體系的論述可以看出，三國(guó)政府在危機(jī)管理方面有以下優(yōu)點(diǎn)：

第一，都具有比較完備的政府危機(jī)管理的法律體系。簡(jiǎn)單說，美國(guó)針對(duì)公共危機(jī)管理制定并頒布了《國(guó)家安全法》、《全國(guó)緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》等。日本在近年來制定的“有事法制”三法案等。俄羅斯也針對(duì)不同時(shí)期政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理的需要，制定了一系列政府危機(jī)管理法律，如《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》（2001年）、《俄羅斯戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)法》（2002年）等。通過這些法律的授權(quán)和規(guī)定，政府在進(jìn)行危機(jī)管理就具有了合法性，防止因緊急狀態(tài)的發(fā)生而導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家和社會(huì)秩序的失控。

第二，都建立了綜合性的危機(jī)管理協(xié)調(diào)部門。比如，美國(guó)政府于1979年成立了聯(lián)邦危機(jī)管理署，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，報(bào)告并處理災(zāi)情。以及現(xiàn)在統(tǒng)領(lǐng)聯(lián)邦危機(jī)管理署的國(guó)土安全部等。并且，不僅中央政府一級(jí)建立了危機(jī)管理體系，在地方政府一級(jí)也建立了相應(yīng)的危機(jī)管理和協(xié)調(diào)體系。如日本的地方都道府縣和市町村都設(shè)有對(duì)口的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。

第三，注重培養(yǎng)和提高公民的危機(jī)管理意識(shí)與抗危機(jī)能力。如日本就專門設(shè)立一些災(zāi)害體驗(yàn)中心，免費(fèi)對(duì)民眾開放。通過民眾親身體驗(yàn)災(zāi)害帶來的沖擊，達(dá)到培養(yǎng)和提高公民的危機(jī)管理意識(shí)和抗危機(jī)能力。這有助于危機(jī)發(fā)生時(shí)，能夠有效地從危機(jī)中生存下來，減少危機(jī)帶來的生理和心理沖擊。

第四，注重借助、發(fā)揮現(xiàn)代傳媒在危機(jī)管理中的作用。利用媒體的信息傳播功能，使得政府在處理危機(jī)時(shí)能夠做到透明化，使得有關(guān)受害人或其他想了解事實(shí)真相的人能夠通過主流媒體暢通的信息傳播，達(dá)到消弭流言和謠言在危機(jī)處理中的負(fù)面作用。在利用和借重媒體方面，美國(guó)、日本和俄羅斯都表現(xiàn)得很成熟，可以很嫻熟地利用媒體為政府的危機(jī)管理服務(wù)。

第五，注重利用民間社會(huì)的力量參與危機(jī)治理。例如，美國(guó)政府專門設(shè)有與民間社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行接洽的機(jī)構(gòu)，利用民間團(tuán)體的力量來參與危機(jī)治理。

從上面的三國(guó)政府危機(jī)管理的優(yōu)點(diǎn)可以看出，我國(guó)在以上幾個(gè)方面都還存在較大的問題，這也是我國(guó)政府危機(jī)管理方面需要完善的地方。

［1］ 金磊.國(guó)外的危機(jī)管理及立法［J］.北京規(guī)劃建設(shè)，2003，（5）.

［2］ 王曉君.政府危機(jī)管理法律問題研究［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2008.

［3］ 郭太生.美國(guó)公共安全管理事件應(yīng)急管理研究［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，（6）.

［4］ 郭太生.公共安全危機(jī)管理［M］.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2009.

［5］ 倪芬.俄羅斯政府危機(jī)管理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.行政論壇，2004，（11）.

［6］ 劉艷.試析日本危機(jī)管理機(jī)制及其對(duì)中國(guó)的啟示［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（1）.

Local Governments’Crisis Management Under the Context of Comparison Domain

CAO Wu
（DepartmentofChineseLanguageandLiterature，ChizhouUniversity，Chizhou247000，China）

When the United States，Russia，Japan and some other developed countries underwent the transformation of social structure and social system during the transition period，issues concerning the crisis management in local government’s public field are increasing on a day－to－day basis.To address the difficulties faced by the local governments，all countries attempted to create a national crisis management system.To study the systems will provide good reference for Chinese local governments in their construction of crisis management mechanism.

Comparison domain；crisis management；transformation of social structure；institutional transition

D630.8

A

1674－2273（2012）04－0071－05

2012－05－14

安徽省高等學(xué)校省級(jí)優(yōu)秀青年人才基金項(xiàng)目（2012SQRW184）

曹武，男，安徽池州學(xué)院中文系講師，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院在讀碩士。

（責(zé)任編輯操申斌）